立卷归档是档案工作中最基础的工作，也是衡量档案工作水平的一个重要标志。立卷就是将处理完毕的又具有保存价值的文件，根据它们的形成规律和各种有机联系，按照一定的规则进行整理、装订，组织成某种文件的集合体或系列文件的过程。归档就是将立成案卷的档案按照一定的制度向档案机构或档案人员移交集中保存的过程。立卷归档是我国档案工作的一项制度。这项制度自上世纪50年代实行，已经得到不断的发展和完善。实践证明，它是保证档案齐全完整的行之有效的方法。《档案法》以法律形式将立卷归档制度固定下来，使该项制度具有法律的强制力。
《档案法》颁布以来，立卷归档制度得到了比较好的贯彻实施。但也应该看到，个别单位或个人以种种借口或不进行立卷，或将公务活动中形成的各种材料据为己有，长期不进行归档或拒绝归档，造成档案文件流失和损毁的现象还时有发生。鄢陵县档案局袁杰反映的该县某银行（简称“某银行”）“以单位人手少为由，迟迟没有进行归档”就是一例。
因袁杰没有说明“某银行”“迟迟没有进行归档”的具体情节，笔者只能初步推测它可能是以下三种情况之一：一是以人手少为由，“某银行”的有关职能部门没有将应该归档的文件材料向档案机构或人员移交（甚至没有整理）；二是“某银行”档案机构或档案人员以人手少为由，不履行“指导本单位文件资料的形成、积累和归档”的职责，不向有关职能部门收集文件材料；三是“某银行”采用集中式文书处理形式，但以人手少为由，没有将收集到的文件材料及时进行分类整理。
第一种情况,违反了《档案法》第十条和《档案法实施办法》第十二条的规定规定。但我们一定要区分清楚：一是不归档据为已有的，是故意行为，这就是拒不归档；二是不归档、不按时归档则是过失行为，一般可采取教育方式。从袁杰反映的他们“多次到该单位催促，该单位依然没有开展归档工作”的情况看，“某银行”的有关职能部门不向本单位档案机构或者档案工作人员移交归档材料的行为就属于故意行为。按照《档案法》第二十四条和《档案法实施办法》第二十七条的规定，鄢陵县档案局应依法作出以下处理：如果这种违法行为情节轻微，鄢陵县档案局应依法向“某银行”签发《档案行政执法监督检查通知书》，责令其限期改正；如果这种违法行为情节严重，鄢陵县档案局应依法向“某银行”签发《违法行为处理通知书》，责令“某银行”对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二种、第三种情况, 违反了《档案法》第七条和《档案法实施办法》第九条的规定。这些行为不仅违反立卷归档制度，而且也违反档案保管保护制度。如果这种违法行为情节轻微，鄢陵县档案局应按照《档案执法监督检查工作暂行规定》第十条的规定，依法向“某银行”签发《档案行政执法监督检查通知书》，责令其限期改正；如果这种违法行为情节严重，造成档案损失的，鄢陵县档案局应按照《档案法》第二十四条和《档案法实施办法》第二十七条的规定，依法向“某银行”签发《违法行为处理通知书》，责令“某银行”对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。
经调查、取证、查实，不管上述那一种情况如造成档案损失的，鄢陵县档案局应按照《档案法实施办法》第二十九条的规定,根据损失档案的价值，责令“某银行”有关部门或直接责任人员赔偿损失。
笔者希望鄢陵县档案局在执法和实施相关的处罚时，一定要以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备；在向“某银行”宣布处罚决定之前，应根据《行政处罚法》第三十一条的规定，告知被处罚当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有陈述和申辩的权利；在宣布并送达处罚决定时，要告知违法当事人，如不服从处罚决定，可申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
