电子档案文件级目录规范化难点及对策——基于吉林省省直机关电子档案移交与接收情况的研究

随着科学技术的飞速发展和互联网络的无限延伸，数字化、网络化、信息化已深刻地影响了人们的工作、学习、生活和娱乐，电子档案在这样的大背景下应运而生，是档案适应时代变化发展的产物。

２０１２ 年，国家档案局印发«电子档案移交与接收办法»，这是在国家行政管理部门发布的规章或标准中首次使用了“电子档案” 这一概念。可以说，电子档案是档案家族一个非常年轻的新成员。在电子档案收集、整理、移交和接收的过程中，电子档案文件级目录规范化的重要性日益显现。本文以吉林省省直机关电子档案移交与接收工作概况为基本素材，力求探究电子档案文件级目录规范化的难点及对策。

一、吉林省省直机关电子档案移交与接收工作概况

回顾吉林省电子文件发展及电子档案管理的历程，可以用“起步比较早，但进展比较慢” 来概括。

(一) 探索阶段

２００６ 年，吉林省档案局印发了«吉林省归档电子文件移交、接收办法(试行) »。但受省直机关单位办公自动化(以下简称“ＯＡ” ) 程度、基础设施等诸多因素的制约，文件出台后贯彻落实的情况不甚理想。

２０１３ 年，国家出台«电子文件移交与接收办法» 后，结合吉林省档案局馆在国家立项的科研课题“基于省级电子政务网的电子文件在线归档和电子档案远程利用的实证研究”，吉林省档案局馆在本单位进行了电子文件在线归档的先期试点，基本完成了省档案局馆２０１２ 年度归档电子文件的规范整理和在线归档试点任务，积累了一定的工作经验。

２０１３ 年年末，在局党组的高度重视下，在吉林省人员、机构、编制从严管理的形势下，吉林省档案局馆经过多次申请，经省编办批准，于２０１３ 年１１月成立了电子档案管理处，电子档案管理处主要负责全省电子文件和电子档案的宏观管理，拟定计划、规划和标准方法；负责省直机关电子文件的接收、归档工作；负责已进馆电子文件的编目、存储、备份和数据库的管理工作；负责电子文件和电子档案的提供利用工作，有效实现电子文件和电子档案信息资源的社会共享。

(二) 全面启动

２０１４ 年，吉林省档案局馆电子档案管理处在成立之初，面向省直机关单位对办公自动化和电子文件形成情况进行了摸底调查。在深入调研的基础上，结合省直机关各单位的不同情况，电子档案管理处提出了省直单位电子档案移交与接收工作“全面启动、梯次推进、典型示范” 的工作思路。

按照确定的工作思路，２０１４ 年６ 月，吉林省档案局印发了«关于开展省直单位文书类电子档案移交与接收工作的通知» (吉档发〔２０１４〕３７ 号，以下简称«通知» )，明确了移交与接收范围，规定了移交与接收时间、方式和程序，对进馆电子档案档号编制规则、目录数据项目的设置和填写规范、纸质档案数字化质量提出了统一要求。«通知» 的印发，标志着以文书类电子档案为突破口，吉林省省直单位电子档案移交与接收工作全面启动。

２０１４ 年８ 月，吉林省档案局馆在吉林省纪律检查委员会办公厅等９ 个单位部署了电子档案移交与接收试点工作。截至２０１４ 年１２ 月末，９ 个单位的试点工作全部完成，电子档案管理处接收试点单位移交的２０１３ 年度文书类电子档案５７５５ 件，接收数据共４７ ２５ＧＢ。

２０１５ 年４ 月，吉林省档案局馆组织召开了省直单位电子档案移交与接收工作推进会，会议提出了今后一个时期省直机关电子档案移交与接收工作任务: 以中央办公厅、国务院办公厅«关于加强和改进新形势下档案工作的意见» 为指导，全面贯彻落实«电子文件管理暂行办法» (中办国办厅字〔２００９〕３９ 号) 和«电子档案移交与接收办法» (档发〔２０１２〕７ 号)，以开展文书类电子档案收集、整理、移交与接收工作为带动，逐步实现文书类、数码照片类、专业类、科技类等电子档案的全面移交与接收，推动机关电子档案管理工作实现科学化、规范化、制度化。２０１５ 年，电子档案管理处共计接收吉林省省直机关４３ 个单位２０１４ 年度文书类电子档案１５３２９ 件，接收数据１２５ ６ＧＢ。

二、电子档案文件级目录规范化的难点与根源

吉林省省直机关单位电子档案移交与接收工作虽已全面启动，但受软硬件条件的制约，半数以上单位整理移交的电子档案都是纸质档案的数字化副本。

对于电子档案文件级目录的规范化，吉林省档案局馆已采取一系列措施，首先，以文件形式进行规范，在«通知» 附件２ «省直单位文书类电子档案目录项目与著录要求» 中对目录数据项目的设置和填写规范进行了详细规定。其次，对没有ＯＡ 或ＯＡ 运行并不顺畅的单位，提供电子档案文件级目录的ＥＸＣＥＬ 模板及著录说明。但根据近两年来进馆电子档案的质检情况来看，文件级目录著录情况仍不容乐观，问题集中体现在如下几个方面:

(一) 理解偏差导致的不规范

２００９ 年以后，国家档案局先后出台了«电子文件管理系统通用功能要求» «文书类电子文件元数据方案» «基于ＸＭＬ 的电子文件封装规范» «版式电子文件长期保存格式需求» «数字档案馆建设指南» «数字档案室建设指南» «电子文件移交与接收办法» 等一系列标准办法，为实施有效的电子文件管理，提供了全面而又可靠的理论依据和制度保障。但在纸电档案配套的实践中，面对电子档案这种新生事物，由于理解偏差导致的不规范十分常见。

１ 应补位不补位

在ＤＡ/ Ｔ ２２—２０００ «归档文件整理规则» 中，件号包括室编件号和馆编件号，室编件号的编制方法为: 在分类方案的最低一级类目内，按文件排列顺序从“１” 开始标注，归档文件目录中的件号填写室编件号。在«通知»的附件２ 中，是这样对电子档案的件号进行规定的: 从“０００１” 开始排序，不足４ 位应用“０” 进行补位。

在实际工作中，很多档案员在制作电子档案文件级目录时，常常误以为件号与室编件号的著录规则相同，不进行补位，导致生成的电子档号不规范。同样的问题也体现在全宗号这一目录项目上。为保证电子档案号的唯一性，全宗号是电子档号的必要组成部分，虽归档文件目录中不包含全宗号这一目录项目，但电子档案文件级目录必须著录。

２ 附注填写不规范

涉密文件、因故不能扫描的文件，均应进行规范附注，各单位在整理目录时常不进行著录，或著录不规范。电子档案收集整理的最终目的是为了查找利用，附注著录了电子档案中需要解释和补充的事项，务必要求完整、规范。

(二) 经验积习导致的不规范

电子档案整理遵循纸电配套原则，但为了满足使用公式自动生成电子档号的要求，电子档案文件级目录比归档文件目录(ＤＡ/ Ｔ ２２—２０００ «归档文件整理规则» 图Ａ２) 多出了电子档号、门类代码、归档年度、保管期限、密级和全宗号。在实际操作中，我们通常建议档案员先制作电子档案文件级目录，在此基础上，再进行删除、排版，得到归档文件目录。由于档案员对归档文件目录比较熟悉，在制作电子档案文件级目录时，常常先入为主，靠经验判断，而非对照著录要求，同样产生了一系列不规范现象。

１ 文号著录使用标号不规范

文号应照实抄录，但在实际工作中，各单位经常使用“ 【　】” 等错误符号。

２ 责任者不著录全称

责任者应著录全称或规范简称，个别单位在著录责任者时省略了省别，或著录了非规范简称。

３ 日期著录不规范

日期应著录８ 位阿拉伯数字，一些单位常在数字间加“－” 或“.”，在修改时非常麻烦，也不便于查找利用。

４ 目录中页数项与电子档案实际页数不一致

在«通知» 中，规定了公文处理单、正本、定稿均需扫描，底稿可不扫描。很多单位在整理电子档案时，除正本和定稿外仍有保留草稿的习惯，在扫描时又未进行扫描，导致目录中页数与电子档案实际扫描页数不一致。还有些单位在计算页数时，没有计算公文处理单页或文件印刷版记页，导致目录页数项与电子档案实际页数不一致。

(三) 技术壁垒导致的不规范

吉林省省直机关移交文书类电子档案目前仍采取离线方式，经过两年的实践，我们发现很多ＯＡ 系统运行较好的、使用档案管理软件管理电子档案的单位，受技术限制，导出的文件级目录也并不规范。

１ 无缝对接难度大

根据２０１４ 年吉林省省直机关单位办公自动化和电子文件形成情况调查问卷结果显示，约有３３ 家单位使用ＯＡ 系统，虽然这个数字正在不断攀升，但运行良好的单位凤毛麟角。

«通知» 规定，经ＯＡ 系统形成并归档保存的电子公文，需要素齐全，正本、定稿、公文处理单等以ＰＤＦ 格式归档，文件级目录需符合附件２ 要求。

在实际操作中，各单位希望能够从ＯＡ 中直接导出符合规范格式的电子档案，但往往结果不尽如人意。需要人工进行二次修改，或导入档案管理系统进行批量修改，无缝对接难度很大，接口开发需要的费用也比较高。

２ 档案管理软件各自为营

在«通知» 出台前，吉林省省直机关单位的档案管理软件五花八门，各软件互设屏障，不兼容其他软件导出格式。

«通知» 对电子档案格式进行规范后，无论档案管理软件为何品牌，只需导出符合附件标准的电子档案全文及目录文件即可，已购置软件的单位，大部分已联系开发公司进行升级改造。

纵观所述，电子档案文件级目录规范化的阻力主要来自以下几方面: 一是档案从业人员年龄结构不合理，且更换频繁。很多单位对档案工作不重视，档案员往往年龄偏大，且身兼数职，分身乏术。二是外包整理把关不严。由于缺乏经验和设备，很多单位选择了电子档案整理外包，外包公司对电子档案整理规则不甚了解，整理出的电子档案更难言高质量，且部分选择外包的单位没有对整理后的档案进行严格把关。三是规则制度滞后。电子档案是新生事物，很多经验都是通过实践摸索得来的，就必然在规则和制度制定上有着一定的滞后性。四是技术制约。技术是电子档案发展的瓶颈，各单位很难通过自身力量去开发ＯＡ 系统和接口，购买社会服务，就必然在经济和技术上受制于人。

三、做好电子档案文件级目录规范化的对策

电子档案文件级目录看似简单，规范却很难，更没有捷径可走，笔者认为，应在如下几方面下大力气，稳扎稳打，才能步步为营。

(一) 加大培训力度

吉林省省直机关各单位档案员年龄普遍偏大，更换较为频繁，且工作交接情况并不理想。常常是上一个档案员走了，新的档案员自己摸索着干。省直机关各单位对电子档案业务相关培训有着强烈的需求，作为全省电子文件和电子档案的宏观管理者，加大培训力度非常有必要。

２０１６ 年３ 月，吉林省档案局精心筹备并举办了６ 期省直机关文书类电子档案整理现场培训会。培训会总结了近年来省直机关各单位在电子档案归档移交、接收管理等方面存在的问题，提出了解决办法。具体讲解了使用档案管理系统及手工进行电子档案整理的工作流程，有效地提高了档案人员电子档案相关理论知识与实际操作能力，对省直机关按时保质完成年度电子档案归档移交工作产生了积极的促进与保障作用。

(二) 严格质检标准

２０１５ 年，在试点的基础上，吉林省省直机关文书类电子档案移交与接收工作全面启动，吉林省档案馆电子档案接收量激增，对质的要求应更加严格，及时将质检结果反馈给移交单位，以质检为镜子，提高移交单位文件级目录质量及电子档案扫描质量。

(三) 严谨制定标准

在«通知» 下发时，ＤＡ/ Ｔ ２２—２０１５ «归档文件整理规则» 尚未发布，吉林省档案局馆拟于出台«文书类电子档案移交与接收工作细则»，对«通知» 进行进一步修订，与时俱进，严谨制定标准。

如电子档案文件级目录中的件号与归档文件目录的序号，在ＤＡ/ Ｔ ２２—２０１５ «归档文件整理规则» 中给出了详细解释，件号是单件归档文件在分类　１７２　 最低一级类目内的排列顺序号，用四位阿拉伯数字表示，不足４ 位的用“０”补齐。序号是归档文件顺序号。据此，电子档案件号和序号的矛盾便迎刃而解。

(四) 加强技术支持

电子档案的移交与接收，与信息技术密切相关，为更好地进行全省电子文件和电子档案的宏观管理，加强技术支持很有必要。要下大力气引进和培养技术人才，懂技术又懂业务，才能制定出最贴切的标准制度，才能更好地为省直机关电子档案建设服务。