一、代管档案是一种执法行为和服务工作，而不是馆藏档案资源建设
如上所述，国家档案馆代管的档案不属于收集范围内的档案，因而代管档案就不属于馆藏档案资源建设了。那么，代管档案是什么性质的工作呢？根据代管产生机制的不同，有两种不同性质的代管：
（一）它是一种执法行为。《中华人民共和国档案法》规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。”[1]执行这一法律规定所产生的代管档案，就是一种执法行为。这种代管是国家档案行政管理部门依法律授权采取的确保档案完整和安全的强制性措施，无需与档案所有者协商一致，不取决于档案所有者自愿与否。国家档案行政管理部门是档案行政执法机构，而不是档案保管机构。对于依法做出代管决定代管的档案，是交由国家档案馆来代管的。在实行档案局、馆合一体制的地方，虽然做出依法代管决定和实际代管者属同一机构，但也不能视为国家档案行政管理部门直接代管，而应视为国家档案馆在代管档案。这是正确认识“依法代管原则需要清醒知道”的问题。如果档案所有者已经具备安全保管条件而要求取回档案自己保管的，经国家档案行政管理部门确认，国家档案馆应当应允，终止其代管。
（二）它是一种为档案所有者提供的服务。这种性质的代管，应以集体和个人主动、自愿委托国家档案馆代管为主；凡不在国家档案馆分管范围即收集范围内而对国家和社会又具有保存价值的档案(如名人档案等)，国家档案馆如果认为确有必要，可以动员档案所有者卖给或者捐献给国家档案馆，使其成为国家档案馆的馆藏档案即国家所有的档案；如果档案所有者不愿将档案出卖或者捐献给国家，国家档案馆也可以与档案所有者协商，取得档案所有者的同意，交由国家档案馆来代为管理。委托代管不同于寄存，国家档案馆不仅要确保代管档案的完整和安全，还应当为档案所有者提供利用档案的服务。代管档案不是公共服务而是为个别集体和个人提供的服务，因为它要占用库房、设备等国家资源，耗费档案馆的即国家的一定财力，所以代管档案应当收取一定的费用。国家档案馆不是经济部门，代管档案不以盈利为目的，收费也不是为解决档案馆工作人员的劳动报酬和福利问题(因为它们已由国家财政解决)，所以接受委托代管档案的服务性质是确定无疑的。以上任何一种代管，都不改变档案所有权的性质，即国家档案馆代管的档案仍然归集体所有和个人所有，档案所有者依法占有、处置、利用档案馆代管档案的权利丝毫不容剥夺。国家档案馆对代管档案不仅没有单方面处置的权利，而且对代管档案的公布和利用也“应当征得档案所有者同意”。[1]违法将集体所有和个人所有的档案国有化是不允许的。既然国家档案馆代管的档案没有改变其仍归寄存者所有，而不是归国家所有的规定，因而代管档案的工作就不属于国家档案馆的馆藏档案资源建设。代管档案虽然是国家档案馆所有者提供的一项服务，但对国家也是有利的。一方面，代管档案可确保非国家所有的但对国家和社会又具有保存价值的或者需要保密的档案的完整与安全，确保国家和人民利益不受损失。另一方面，经档案所有者同意，国家档案馆可以将代管档案提供给国家机关、社会组织和公众利用，弥补馆藏档案的不足。所以，国家档案馆既不能为丰富馆藏档案资源而改变代管档案的所有权性质，也不能因代管档案不许改变集体所有和个人所有为国家所有而不开展代管档案的工作。国家法律既然规定集体和个人可以将档案“向国家档案馆寄存”，国家档案馆就应当把代管档案这项服务搞好。
二、代管档案应当提供并保存相关文书
国家档案馆代管档案，涉及到国家档案馆和档案所有者双方有关的责、权、利问题。为了维护双方的合法权益，预防和解决可能发生的权益纠纷，国家档案馆代管档案应该同档案所有者签订相关文书。国家档案馆争取档案所有者同意而代管的，要有国家档案馆与档案所有者的协商意见书。档案所有者主动、自愿委托代管的，要有档案所有者的委托书。国家档案行政管理部门档案行政执法决定采取代管措施的，应有行政执法决定文书。不论哪种情况的代管，接受代管档案时，国家档案馆都要与档案所有者签订代管合同。合同内容不仅应当包括档案种类(名称)、数量、完整程度、有无破损(污染或字迹褪变的情况)、档案检索工具种类及页数、代管期限、收费(金额、交款时间和方式等)、档案利用限制等项目，还应包括国家档案馆和档案所有者的责任和权利。签订合同不仅是为了保护档案所有者的合法权益，而且在于避免或解决可能发生的纠纷，确保国家档案馆的正常工作，维护国家利益。因此，国家档案馆与档案所有者必须当面逐项检查、核实合同内容和档案，双方均无异议后，才可以正式签订代管合同。
三、代管档案的整理、编目与鉴定
一般说来，国家档案馆代管的档案应经过系统地整理和编目。在其档案交国家档案馆代管之前，档案所有者应自行对档案进行鉴定和系统整理，编制档案详细目录(“件”级目录)。如果要求接受代管的国家档案馆帮助鉴定、整理和编目，档案所有者应当亲自参与或者委托代理人参与。国家档案馆接受代管后，应保持档案及其目录原貌，原则上不重新进行鉴定、整理和编目；如果必须重新进行鉴定、整理和编目，应当由档案所有者或其代理人进行，或者与国家档案馆共同进行。如果经过重新鉴定、整理和编目后的档案发生变化，应重新办理代管手续，或者在原合同上作变更标识并由双方签字(盖章)确认。寄存未经整理和编目的档案，应当由档案所有者和国家档案馆共同加封保存。档案加封应另外包装，不应在档案柜上加封，以便于国家档案馆对代管档案进行管理和保护。如因利用等需要启封的，应由档案所有者和国家档案馆共同进行，任何一方不得单独启封。启封过的档案如果要求国家档案馆继续代管，应重新加封。启封后对档案进行了鉴定、整理和编目，或者档案有所变动，应重新办理代管手续。
四、代管档案要量力而行
除国家行政管理部门在档案行政执法中决定代管的档案国家档案馆必须代管外，接受委托代管一定要量力而行。这是因为：（1）代管档案要占用部分国家资源，包括库房和装具，一定的人力等等。即使是条件很好的国家档案馆，各种资源也是有限的，不可能无限度接受委托代管档案。现在，还有为数不少的国家档案馆资源严重不足，既无充足的档案库房和装具，又缺少人力，连应进馆的档案还大量保存在形成单位，这样的国家档案馆要大量代管档案更是不现实的。（2）收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案是国家档案馆的根本职责，只有在保证完成根本职责的前提之下，方能考虑代管档案的问题，不能因为代管档案而使践行根本职责受到任何影响。有委托而国家档案馆暂时无条件代管的，可以向档案所有者推荐有条件代管档案的国家档案馆。
作者：曹勤民
