2002年7月至2003年5月，我市分别发生了两起档案被盗事件，所造成损毁的档案种类之多、数量之大、影响之恶劣，是我市档案史上绝无仅有的，这两起档案被盗事件，暴露出我市部分单位在档案管理中存在的诸多问题，应该引起人们的关注与重视。
一、我市档案管理存在的问题
2002年7月20日，我市某公司（下文称甲公司）档案室被盗从1981年至1996年的会计档案、基建档案等500卷以上的档案丢失；不到一年的时间，我市又一次发生了档案被盗事件。在2003年5月20日，仁和区某乡（下文称乙乡）档案室被盗，除文书档案外，会计档案、基建档案、农业税清册、第二轮土地承包合同等种类的800多卷档案丢失损毁。如此短的时间内，连续发生两起档案室被盗事件，暴露出了我市档案管理中的一些弱点，主要有：
（一）法制意识薄弱，重视程度不够
在这两次档案室被盗事件中，基层档案员和分管领导的法制意识薄弱，对档案管理的重视程度不够，思想麻痹，是造成档案损毁的主要原因。
客观地说，甲公司的档案管理以前也较为规范，但自从1995年该公司的新楼落成搬迁后，对档案的管理就松懈了。该公司把档案一直存放在老办公楼中，在二、三、四层楼已被承包改为招待所的情况下，五、六楼依然存放档案，而且一直无专人管理。从1998年至今，公司经过断断续续的几次改制，档案工作更是无人管、无人问了，导致在即将彻底改制完的关键时刻，终于发生了这起我市建市以来第一起数量最大的档案失窃案。
再看看乙乡档案的管理情况：乙乡的档案工作于1997年达省三级标准，在当时也制定了相关的档案工作制度，但随着时间的推移，档案工作也逐渐被忽视。在2000年乡政府搬迁至新楼办公后，档案却一直存放在老办公楼。该乡政府的工作人员在2002年8月查阅档案时，就发现了档案室被盗，档案有部分丢失，并向分管档案工作的领导和档案员汇报过情况，如果此时引起重视，尚属亡羊补牢，不至于造成更大的后果。遗憾的是，此事未能引起任何人的重视，更谈不上采取补救措施，终于造成了这起比甲公司档案失窃案数目更大、种类更多、后果更严重的档案损毁事件。
这两起档案损毁事件，有其偶然因素，也有其必然性。因为无论是甲公司的档案室还是乙乡的档案室，都是在工作人员搬迁到新楼后，档案依然存放老办公楼中，因无人看管而被盗的。这不能不说是档案工作人员和分管领导不重视档案工作这个必然性所致，因为新楼的使用，从客观条件上已满足了改善档案安全保管的需要。在他们心中可能认为：那是一堆毫无价值的旧纸片，没有人会拿。有这种思想意识，即便制定了档案管理制度，也只能是一纸空文。
（二）基层档案室设施不完善，保管条件差
就我市目前状况看，市、县级行政事业单位的档案管理相对较为规范，多数都制定了相关的档案管理制度，档案管理员也能做到认真管理。但对于企业和乡镇来说，其管理状况并不理想。随着改革的深化，企业改制的越来越多。改制企业对档案的管理普遍存在认识淡化、管理弱化、档案人员素质褪化、档案处置经费困难等问题。就以甲公司为例，改制后职工陆续买断工龄，无专人管理档案；并且档案库房的安全保管条件极差，无任何防盗措施。
在乡镇的档案管理上，一是存在为达标而达标的现象。为了应付档案检查或达标检查，临时制定一些工作制度，但并未落到实处。二是档案员多数身兼数职，工作变动大，业务能力不强，对乡镇下属的各站所的档案管理的监督能力差。在今年我局对乡镇档案管理的调研中发现，乡镇级对档案的管理多数没有依照《档案法》规定的“集中统一管理”的原则来管理档案，并且库房简陋，存在不同程度的安全隐患。
（三）档案行政管理部门管理方式陈旧
《档案法》颁布实施已有十六年了，各级档案行政管理部门在行政管理方面观念更新不大，几乎都是以业务指导为重，依法行政能力尚待提高。我市各区县都存在基层档案室依赖档案行政管理部门整理档案的现象。《档案法》第六条规定：“……县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。因此，对档案工作的监督和指导是《档案法》赋予档案行政管理部门的神圣职责，档案行政管理部门可以为他们整理档案做示范，但不应将主要精力放在为基层档案室整理档案，而应该把工作重心放在对业务的指导、监督和行政管理上。
行政执法检查是促进档案工作的重要手段，也是档案部门长期坚持并取得显著成效的一项重要的工作方式。长期以来，在档案工作的检查中，档案部门都非常注重检查档案的收集、整理、归档、保管、利用情况，但通常都是通过被检查单位的汇报和档案整理、保管情况来评判其档案管理状况。这虽然也能了解到被检查单位的档案管理的工作情况，但如果被检查单位不主动汇报档案违法情况或无人检举时，就很难发现。如：此次乙乡档案室被盗事件，是档案行政管理部门的工作人员准备去检查该乡档案工作时，才被告知档案损毁的事情。到后来实地了解情况才知道今年3月档案就已经被盗损毁了。违法信息反馈慢，可以说已成为影响档案行政执法时效性的最大障碍。
（四）档案法制体系尚待完善
属我国《档案法》第二十四条明确规定：“损毁、丢失属于国家档案的、明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的……”等八种违法行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。四川省监察厅在《关于违反档案法律法规行政处分暂行规定》中第四条、第六条也对处罚档案违法行为做出了具体的量化。目前仁和区档案局已针对该乡档案失窃事件的主要责任人向当地监察机关提出了行政处分的建议，相信监察机关也会根据事实、依据法律法规做出适合的处分。
然而并不是所有涉及档案违法的案件，档案部门都能给予直接责任人适当的处罚。如甲公司的档案失窃事件，这与档案法制体系不完善关系密切。《档案法》第二十四条规定了八种行为的处分方式，其中对情节严重的，可以依法追究刑事责任。但我国《刑法》规定，只有抢劫、倒卖档案等才追究刑事责任，并未将特大档案损毁行为纳入刑事处罚范围。在企业档案管理上，虽然有《企业档案管理规定》来规范企业的档案管理，但也只是对企业在档案管理方面应尽的义务做了规定，并未细化到具体违法行为的处罚办法。四川省监察厅的《关于违反档案行政法律法规行政处分暂行办法》虽然细化了行政处分，分出了记过、记大过、直至降级和撤职，但依照我国行政法规定，行政处分的对象应是国家行政机关工作人员。虽然《暂行规定》在第二条第二款中提到“企业事业单位和其他机关、团体、组织其工作人员违反档案法律、法规需要给予行政处分的，可以参照本规定处理，……”。但经过多年的经济体制改革，因国有资本已部分或全部退出企业而造成全体职工买断工龄的情况并不少见，而对没有公职的人根本无法做出行政处分。因此，可以说在对待改制企业档案遗失问题的管理上无异于空白。目前，尽管市场经济体制框架已基本建立，但《档案法》明显滞后，这也影响到行政执法时效性原则。
二、加强档案行政管理的几点措施
（一）增强法律法规的学习和宣传，提高人们的档案意识
任何国家的某一部现行法律都不会是孤立的，在客观上是一整体，它们之间存在横向联系和制约，就如对档案的管理并不是只在《档案法》中才有规定，目前涉及档案工作规范的法律主要有《宪法》、《刑法》、《文物保护法》、《著作权法》、《会计法》、《合同法》、《破产法》、《统计法》等11种。况且《档案法》规定比较原则，对于一些专业性较强的档案工作不能加以细致规定，这就需要通过具体的管理制度和办法加以补充。因此，在增强法律法规的学习和宣传上，应抓好两方面工作，一方面要加强基层档案员和分管领导对《档案法》和有关档案工作的法律法规的学习和宣传；一方面档案行政执法人员应加强学习其他法律法规，在工作中注意与其它相关法律的协调、渗透和运用。只有在广度和深度上加强学习和宣传，才能切实增强人们的档案意识。
（二）加大执法力度，改进管理方式
行政执法检查是档案管理部门了解整个档案工作的必要手段，但其方式应有所改变。在执法过程中，不应只重视档案的业务工作，还应重视以下几个方面：一是要加强档案行政管理部门的监督职能。在每年的档案执法检查中，不仅在加强对具体业务工作的检查，还应注重被检查单位的档案安全、档案员和分管领导是否重视档案工作。应对不移交应归档文件、忽视档案安全、无保管条件但其拒绝移交档案馆代管等情况进行督促、教育；二是应发挥档案行政管理部门对基层档案人员管理档案的指导职能。《档案法》第六条规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行指导和监督……”和第七条规定的：“机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”，乡镇和企业档案员对下属单位、站所档案工作应监督和指导。针对我市企业和乡镇档案人员的业务素质，档案行政管理部门应对其进行专门的业务培训，使他们既能懂一些档案理论和法律法规知识，又能具有档案整理的具体操作能力，才能杜绝依赖档案行政管理部门整理档案的现象，才能使企业和乡镇档案员有能力监督和指导所属单位和下属站所的档案管理；三是应充分发挥档案协助执法人员的作用，在今后档案部门的执法检查过程中，档案部门应通过协助执法员与单位建立起一种有机联系，使档案管理部门对各单位的违法行为能够及时了解，并能及时查处，这是保证行政执法时效性的一种方法。
（三）重点突破管理难点，整体推进我市档案工作
通过这两起档案失窃案，我们应看到目前企业档案和乡镇档案管理是一个薄弱环节。因此必须重点着力于企业和乡镇档案的管理。企业改制时，原领导班子和清产核资小组往往着重于“尽快将有形资产清理核实和对资产进行评估”，而对档案重视程度不够，所以在企业改制时，企业主管部门和即将改制的企业应对档案的流向、管理等问题加以重视，企业改制主管部门和行业管理部门应联合档案行政管理部门对拟改制企业施以法律和行政的管理；在对待乡镇档案的管理上，应逐渐改变基础设施和保管条件，对档案员这一工作岗位也应相对稳定，一旦人员变动应按规章制度办理交接手续；无论是企业还是乡镇只要办公地点变迁，档案行政管理部门应督促其考虑档案室的安全。在安全、规范中推动我市档案工作的全面发展。
（四）健全完善的规章制度
任何国家的任何一部法律都是一个原则性的基本框架，《档案法》也不例外，因此在执行过程中也会出现因执法者所站的角度不同而产生分歧，为了减少这种影响执法时效性的分歧，各级档案行政管理部门应对档案管理中的具体行为进一步规范，如在档案的接收、收集、整理等方面做出明确的规定。并且，随着经济体制改革的深化，必然会有越来越多的国有企业改制，对改制或破产企业的档案违法行为也应做出相应的处罚规定。国家档案局等四家单位于1998年联合制定的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》中虽然明确规定了国有企业在改制、破产、兼并、合资、合作经营及实行承包、租赁等资产与产权变动时其档案的归属和流向，但对变动过程中各参与方的责任还没有以法规的形式切实落实到具体的处罚办法上。
随着市场主体进一步多元化，社会的经济结构也由过去单一的国有企业变为多种经济成份并存，这必然影响档案所有制结构。二十多年的改革开放，使一部分生活资料、生产资料和专利权等无形资产的积累并非都保留在国有企业，《档案法》以不同所有制形式划分的管理规定，对一些既不是完全意义上的国家所有的档案又不是完全意义上的集体所有或个人所有的档案，在法律监控上形成了一个“真空地带”。依照《中华人民共和国档案法实施办法》第八条：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款规定， 履行下列职责：……（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施。”等四条规定，各级档案行政管理部门应尽快制订一些具体的管理办法来管理民营、合资、股份制等企业的档案，才不会使经济发展的记录在这方面出现断层。
总之，档案是国家的财富，是维护党和国家历史真实面貌的重要依据，它不仅对我国深化改革，发展经济、推动科技进步等有促进作用，而且为维护国家安定团结和保持社会稳定具有重大作用。希望各单位、各部门吸取这两次特大档案被盗损毁事件的教训，切实关注档案管理工作，为把我省建成西部档案强省和我市经济总量翻番的宏伟目标做出应有的贡献。
