《档案法》自1987年颁布实施以来，档案行政管理部门在各级党委、政府的领导下，广泛开展了《档案法》及其《实施办法》的学习和宣传活动，在前三个五年普法基础上，继续向广度推进、向深度拓展，初步实现了从档案法律知识的启蒙教育向提高以领导班干部为重点的全民档案法律意识的转变，从单一普法向全面推进依法治理的转变，档案工作逐步走上制度化、规范化、法制化轨道。但是必须看到，由于社会的、历史的原因，依法治档的道路并不象我们所想象的那么平坦。就我市来说，当前一些地方和部门不依照《档案法》办事，对违反《档案法》的行为不追究法律责任，执行《档案法》不力、不严的情况还相当严重；社会公众还有相当一部分人对《档案法》一无所知，尤其是在对实施《档案法》负有重要责任、起决定性作用的领导干部中，不了解《档案法》或对《档案法》知之甚少者大有人在；在各单位不按规定归档者有之，丢失、损毁档案者有之。这些情况表明，学习、宣传、落实《档案法》仍然是一项长期而艰巨的任务，而深入研究执行《档案法》过程中的问题，找出症结，对症下药，建立和完善依法治档的新秩序，这既是进一步贯彻实施《档案法》的新课题，更是当前档案事业发展形势的迫切需要。从贯彻实施《档案法》中碰到的问题和我市档案事业发展的实际情况看，当前在贯彻实施《档案法》中存在的主要问题有：
一、社会档案意识淡薄
社会的档案意识，主要指国家机关、社会组织和公民对档案和档案工作的了解程度和认识水平以及所要担负的法律责任和应当履行的义务。当前，社会档案意识薄弱主要表现为：一般公民中普遍不认识档案为何物，甚至不知道社会上还有一个档案馆。档案馆的知名度大大低于图书馆、博物馆；社会组织中的一般干部职工，不了解档案部门的工作性质和工作范围；在党政机关的一些领导干部中，则认为档案工作只是简单的“一挂钥匙一把锁，抄抄写写事不多”的杂务性工作，可有可无，无关紧要，因而不把它摆在应有的地位加以重视。造成社会档案意识薄弱有着许多较为复杂的历史和现实的原因。归结起来有以下几种：
（一）是传统的困扰。在我国历史上，档案产生于官府机构中，保存于“石屋金匮”之内，前朝的横加毁弃，本朝的秘不示人，直接为统治者服务，因此档案的属“官”性和封闭性，长期来给档案工作和档案部门罩上了一圈神秘的光环；建国后，虽然党和国家一再强调重视档案工作，并把档案及档案工作作为一门独立的社会学科加以部署，但在以“阶级斗争为纲”的年代里，长期受“左”的思潮的影响，强调档案工作的机要性、保密性多于开放性和社会性，在很大程度上严重阻碍了社会公民对档案工作的认识和了解。
（二）是社会文明程度的制约。档案是一种文化现象，它既是贮存、积累文化的一种形态，又是传播文化、推动文化发展的一种重要手段和条件。档案工作是一项科学文化事业，对这项工作的认识，是一个国家、一个社会文明程度的重要标志。就社会公民来说，由于我国现阶段经济和科学技术尚不发达，人民的文化素质普遍不高，没有更高的精神追求和丰富自已文化生活的强烈渴望，用档意识差，大多数人对档案的理解和重视程度，仅仅停留在“口说无凭，立字为据”的阶段，只有事到临头，万不得已，才想到档案，很少有人知道自已有积累和保护档案的义务及利用档案的权利。这种状况在乡镇和农村则更为突出。
（三）是档案工作“大投入，慢产出”特性的影响。档案是一种潜在的知识性信息资源，保护和发掘档案信息资源，需要社会的投入并不亚于其他的科学文化事业，而档案效用的发挥是通过人们来查考、来利用去实现的，并需要一定的条件或时机才能显现出来。这种“大投入，慢产出”的特性，往往与当前社会重现实，轻长远，急功近利的现象不相吻合，因而使人们普遍地忽视和轻视档案工作。
（四）是档案工作发展水平的限制，由于社会的忽视和轻视，造成档案部门普遍经费奇缺，人、财、物诸方面的困难重重，档案的收集、整理、保管、提供利用等许多基础业务工作水平低下，馆藏结构单一，社会急需的档案资料没有保存或很少保存，这些都影响了档案作用的发挥，因而也就不能引起人们对档案工作的普遍认同。由于上述原因，导致社会公民的档案意识难以提高，自然降低了人们对贯彻实施《档案法》工作的关注、理解和支持，使《档案法》的贯彻执行缺乏的群众和社会基础。
二、档案行政执法运作不协调
档案行政执法是指各级档案行政管理部门依照法律规定的权限和程序，执行档案方面法律的活动。目前档案行政执法运作不协调包括两个方面，一是档案局内部在实施档案行政执法运作不协调，一是外部在实施档案行政执法运作不协调。
先说外部，根据《档案法》和《档案法实施办法》的有关规定，档案行政执法的内容和范围可以概括为如下五个方面：一是负责档案法律、法规的学习和宣传；二是负责档案法律、法规的贯彻实施；三是查处违法案件，做好行政复议和行政诉讼的应诉工作；四是制定档案工作的规章制度；五是作出了行政奖励行为。通观我市档案行政执法的现状，应该说情况是很不如人意的，主要是现实工作中，档案行政执法运作还没有完全争取到政府、人大、组织、人事、监察、工商、法制和司法等有关部门的通力协助和全力支持。对违犯档案法规但未构成犯罪的行为人实施行政处罚，是档案行政执法的重点，它在完善档案法制，促进档案事业的协调发展中有着重要的作用和特殊的功能。由于现行的档案法律法规赋予档案行政管理部门实施档案行政处罚的直接处理权力不多，许多档案行政处罚有赖于组织、人事、工商、海关、法院等行政机关和国家机关。在全市档案法制工作检查中，我们看到，由于档案行政执法运作不协调，许多违法案件得不到及时的发现和应有的处理，违法不究、执法不力的现象比较严重。尤其是一些涉及到领导者责任或需要作出行政处罚的违法行为，档案行政管理部门虽然提出了建议，但有些处罚还是不了了之。
再说内部。档案业务指导和档案行政执法在基层一般是两项工作一套人马，但在实际工作中，我们往往重指导，轻执法，在指导上苦口婆心，不厌其烦，比如有的地区，上级把清理积存的任务压重了，没办法就自已亲自去整理，而没有充分利用行政的、法律的、舆论等手段从宏观上去研究问题，没有从档案行政执法的角度解决问题。
三、档案执法人员素质差
档案执法人员是执法工作的主体。《档案法》的实施需要人的操作，而具体的操作者主要是各级档案行政管理部门的执法人员，因此，档案行政执法队伍素质与依法治档之良好局面的形成，有着不可分割的必然联系。《档案法》能否正确实施，产生实际的社会效益，在很大程度上取决于执法人员的素质。从目前我市档案行政执法队伍素质现状来说，与认真贯彻实施《档案法》的要求还有较大差距。主要表现在以下几个方面：
一是法制观念不强。我国社会脱胎于封建社会，长达数千年之久的封建社会所特有的“吏治”思想，在人们头脑中根深蒂固，人们渴求“青天”出现以改变现实不合理状况的期望，大于对社会规范性秩序形成以制约不合理现象产生机制的要求。在这种传统的“轻法厌讼”、权大于法的社会文化心理影响下，档案行政管理部门以及档案执法人员对违反《档案法》的行为熟社无睹，并不认为是犯了法，即使是认为错的，在处置也往往习惯于依赖行政领导干预，听命于长官意志，不能依据《档案法》据理力争，理直气壮地举报、查处违反《档案法》的行为，同违反《档案法》的行为作坚决的斗争。
二是法律专业知识欠缺。档案执法工作是一项新任务，当前，许多档案行政执法人员对档案业务一般比较熟悉，但对法学知识则是“门外汉”，多数人对《档案法》产生的历史背景、意义、特点、基本内容似懂非懂，“展开书本能念通，合上书本说不清”，在实际工作中对《档案法》的实施认识不高，理解不深，分不清违法与合理的界限，因此，在行使档案行政执法权时往往感到拿不准、叫不硬，最近几年，我们开展了几次大规模的档案法制工作大检查，绝大多数地区和部门在自查中均认为没有产生违反《档案法》的人和事。没有发现违法行为，无外四种情况，一是贯彻实施《档案法》都比较好了，社会依法治档的自觉性比较高了，档案的损毁遗失现象没有了，不存在因为没有档案而给各项工作带来负面影响了，事实果真如此吗？二是检查工作不深入，走马观花，敷衍了事，没有发现问题；三是档案行政执法人员素质差，不懂得哪些是违法犯罪行为，发现不了问题；四是明知其违法，但法治观念淡薄，多一事不如少一事，多栽花少栽刺。可以说，后三种情况才是当前《档案法》难以深入贯彻实施的根本原因。
三是依法办事的综合协调能力低。档案事业行政管理是一个大的系统工程，它涉及到社会的方方面面，更涉及到多种条条块块的关系。这就需要档案行政执法人员在依法办事过程中，必须具备较强的综合协调和处事能力。这种能力越强，《档案法》在社会中得到深入贯彻实施的可能性就越大，反之则越小。过去，由于我国档案和档案工作某种程度上的神秘化和封闭性，使得档案部门与社会公众日益疏远的客观存在，造就整整一代档案工作者在内“埋头苦干老黄牛”，在外“唯唯诺诺小媳妇”的精神心态，这种心理障碍，对贯彻实施《档案法》所造成的影响也是不容忽视的。
四是勇于执法精神差。档案行政执法工作是一项得罪人的工作，需要执法人员具备舍身取义、大公无私的革命精神，舍此不能把档案行政执法监督的担子挑起来。但是，由于各种不正之风的侵蚀和影响，使得一些档案行政执法人员缺少应有的职业道德，遇着问题绕道走，多一事不如少一事，睁一只眼闭一只眼，不敢挺身执法。个别人甚至知法犯法、执法违法。档案执法人员的这种态度，对深入贯彻实施《档案法》更是十分有害的。
综上所述，影响《档案法》深入贯彻实施的诸多问题中，既有社会客观存在的制约因素，也有档案法制体系本身存在的危机，但更主要的是档案部门主观努力不够所形成的困难。面对执法中存在的这些问题，档案工作迫切需要严格执法，依法行政。
全民“四五”普法规划提出了努力实现“两个转变、两个提高”的目标，这就是努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，不断提高全社会法治化管理水平。国家档案局提出要通过实施档案“四五”普法，努力实现由提高档案工作人员法律意识向提高档案工作人员法律素质的转变；实现由注重依靠行政手段管理档案事业向注重运用法律手段管理的转变，全方位推进档案事业的依法治理。充分认识贯彻实施《档案法》的必要性和重要性，这是一个重要的方面，但解决问题的根本办法还是在于“真枪实弹”地干。
四、要与时俱进，树立全新的执法理念，加强档案法制建设。
党的十六大报告指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”，“创新就是不断解放思想，实事求是，与时俱进。”十六大报告的经典论述，为我们解放思想，转变执法理念提供了理论依据和实践指南。时代在发展，社会在进步，人们思想观念也在不断变化。作为基层政府的档案行政执法部门，在档案行政执法中既要严格执法，保持法律的严肃性和稳定性；又要根据经济发展和社会进步的实际状况，以“三个代表”的重要思想为指导，以“三个有利于”为标准，研究新问题，树立新观念，及时调整档案执法的重点，确保档案法律为社会进步服务。
第一必须树立档案行政执法为经济建设服务的理念，第二必须树立档案行政执法为党和政府工作重点服务的理念，第三必须树立档案行政执法为人民群众服务的理念。
转变执法理念是转变工作作风的良好开端。但是，仅有理念是远远不够的，必须把理念及时转化为行动，落实在具体工作实践中。理念向实践转化的载体是规章制度，只有制定完善的规章制度，才能保证理念的实施。各级档案部门要根据本地区的实际情况，制定一系列的与档案法律法规相适应、相配套的档案工作规章制度，把这些法律、法规及规章制度及时向各机关、企事业单位、社会组织和个人宣传教育，给他们提个醒，向档案行政管理相对人宣传法规政策，预防档案违法行为的发生；在档案执法检查中，发现轻微首犯的，非恶意的违法行为，提出警告明示，帮助有关单位和个人及时整改，减少处罚；对检查中发现的违法行为，发出执法通知书，提出整顿意见，督促其限期改正；对违法单位及个人整改情况进行回访，检查其整改效果，必要时应付诸于法律手段。这四个环节环环相扣，既体现了档案行政执法的严肃性，又体现了灵活性，既履行了政府档案监督的职能，又体现了执法为民的现念。同时要进一步完善档案行政执法责任制，与时俱进，对不适应经济发展的规章制度进行修订和完善。
二要打开档案行政执法的突破口。坚决果断查处典型违法案件，是打开档案执法突破口的重要手段，在查处各种档案违法案件中，要注意紧紧抓住代表性强、影响面大、可能造成后果的案件。对这些案件的查处要迅速，从严处罚，公开曝光，不徇私情，从而打开档案执法工作的突破口，以点带面事半功倍。
三是建立健全档案行政执法监督机制。为保证档案法律法规的严格实施，及时发现、反馈并解决档案行政执法中的问题，要大力强化档案行政执法监督，依法实施或建立并认真执行各项监督管理制度。
通过树立全新的执法理念，加强档案法制建设；打开档案行政执法的突破口；建立健全档案行政执法监督机制，实现档案“四五”普法三个层次的具体目标。
第一层次，实现由被动守法转变为主动守法，由他律守法转变为自律守法。他律守法是指由于不知法导致不守法而被迫接受他律和明知故犯而要被强迫接受他律。认识到法律的重要性、必要性而主动以克制自己的不合法的行为和由于惧怕违法而主动守法，则是自律守法。通过普法，促使各机关、企事业单位、社会组织和个人由不知法到知法，由知之不多到知之较多，由知之较浅到知之较深，充分认识到档案法律的重要性和违法后果的严重性而主动守法、自律守法。
第二层次，实现由知法守法上升到用法、护法、学法、知法是手段、是过程，最终是为了学以致用。由于我国封建社会历史漫长，有人治的传统，而少有法治的底蕴，公民有守法的习惯而缺乏用法、护法的精神。教育档案工作者要用法，护法，维护档案法的权威，充分利用档案法律为档案事业的全面发展创造良好的工作氛围，建立良好的工作秩序。
第三层次，在以身作则，以法作则的基础上，努力营造一种有效促使认真学法、切实知法、自觉守法、模范用法、坚定护法，从善如流的法治氛围，全方位推进档案事业的依法治理。
