现行文件利用中心建设存在的主要问题及对策
市档案局 李加强 张蔷 李卫坤
现行文件利用中心建设，始于“十.五”期间，是各级档案行政管理部门和各级国家综合档案馆贯彻“三个代表”重要思想，努力拓展档案馆社会服务功能，而采取的重大举措。即将过去分散在各级党委、政府部门已公开或可公开的对人民群众生产、生活具有重要查考利用价值的现行各类政策、法规性文件，提前接收到各级国家综合档案馆的“现行文件阅览室”,集中提供利用的一种服务方式。其作用重大，效果明显，深受广大人民群众的欢迎。档案馆现行文件利用中心，开展已公开现行文件利用工作符合“三个代表”重要思想的要求，是档案部门贯彻“三个代表”重要思想的创新之举和具体体现，对最大限度地满足社会各界和人民群众对不断增长的社会公务活动的知情权及档案利用需求，抢占政府公开信息制高点，推动档案事业发展空间具有极其重要的现实意义，显示了档案工作服务社会、造福人民的魅力与勇气。我们要按照“科学发展观”的要求，进一步做好这方面的工作。
一、我市现行文件中心建设的现状及存在问题
（一）现行文件中心建设的基本情况
攀枝花市辖三区两县，共有6个国家综合档案馆，其中市级档案馆1个，区(县)级档案馆5个。现行文件中心建设始于2003年。当时按照省档案局的安排，市、县（区）两级国家综合档案馆，逐步完成了“现行文件中心查阅室”的建设任务。全市6个国家综合档案馆“现行文件利用中心”已全部建成，6个“现行文件利用中心”全部得到本地区相关部门的批复和认可，文件中心机构健全，制度比较完善，收集、整理、保管、利用各项工作运转基本正常。截止2009年，共收集了市、县（区）两级党委、政府近200个单位已公开的现行文件和政策法规文件近 15500份。从总的运行情况看，大部分档案馆的“现行文件中心查阅室”已经在逐步的开展了提供利用工作，个别的正在不断完善的过程中，但利用率不高，效果不很理想。
市档案馆于2004年月12月开始着手建立了现行文件服务中心。市委办公室、市政府办公室发出了《关于报送现行文件材料有关问题的通知》，在市档案馆保管利用部增挂了服务中心的牌子，对现行文件的报送工作提出了具体的要求。收集了市级63个相关部门2000年—2005年形成的可公开的现行文件3453份(纸质)，并扫描成电子文件存储。2005年5月开始从党政网上接收市级各单位报送的电子现行文件。截止2009年5月底，已收集电子文件1917件，向省档案局现行文件中心上传现行文件290件。
各县（区）档案馆从2003年开始，也逐步按照要求，由县（区）党委、政府办公室联合发文，分别成立了本地的现行文件服务中心，并明确了在档案馆增挂现行文件利用中心的牌子，对现行文件的报送工作提出了具体要求。同时，逐步开展了现行文件的接收、整理和提供利用。截止目前，共接收137个县（区）政府部门2000年以来10130份现行文件。
（二）现行文件利用中心建设存在的主要问题
我市现行文件利用中心的建设虽然已初步建立，但从运行的情况来看，前景不容乐观，利用效果非常不理想，两级档案馆的“现行文件利用中心”的利用率都非常低，有的甚至到无人问津的尴尬境地。存在的主要问题是：
1、“现行文件利用服务中心”的称谓不规范
“现行文件利用服务中心”是《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）颁布实施前档案系统约定成俗的称谓。根据《条例》的规定，“现行文件利用服务中心”收集、提供利用的已公开现行文件应是政府信息公开的内容。而“现行文件利用服务中心” 称谓不管是从内含还是外延上讲都与“政府信息查阅场所” 称谓有着本质的区别。虽然二者的实质都是提供信息利用服务，但“现行文件利用服务中心”的收集范围是没有明确的法律依据，只是凭档案部门的需要而定，具有随意性。而“政府公开信息查阅场所”的主体资格与主体地位和收集范围是有法律明确规定的，其收集范围只能是政府各部门已经公开的现行文件，没有公开的档案部门不能擅自接收。如果不从名称上进行正本清源，回到《条例》的规范称谓“政府公开信息查阅场所”的建设上来，容易引起群众的混淆和误解，更谈不上信息服务社会、服务群众和确保档案部门依法行政。因此，“现行文件利用服务中心”，规范称谓应该是叫“政府公开信息查阅中心”，这样才是名正言顺。
2、“政府信息公开场所”建设还未提上政府的议事日程
传统意义上的“现行文件利用中心”建设，是档案部门一相情愿的主动行为，而并没有各级政府和相关职能部门的积极主动参与，即使发了文件，挂了牌子，成立了中心，也是形式上的只有机构而无人员编制和经费保证，使中心的工作受到严重影响。其表现是虽然《条例》要求建立“政府公开信息查阅场所”，但从目前政府的角度说，既没有给市、县（区）档案馆设置专门的机构，也没有增加必要的人员编制，更没有把“政府公开信息查阅场所”建设相关的费用列入地方财政预算予以保证。
3、未建立起科学有效的政府信息查阅工作管理体制
《条例》颁布实施后，市政府发文对全市贯彻提出了具体的实施意见和要求，要求各相关部门要在2008年前完成本部门《信息公开指南》和《信息公开目录》的编制，并在“攀枝花政务公开网”站和本单位和部门网站上或相关政府查阅场所公布，但遗憾的是政府未把“政府信息查阅场所”建设纳入到政府信息公开总的管理体系之中一并进行统筹规划与协调。其具体表现：一未制定地方政府管理规范明确政府信息公开后信息的最后归宿与流向；二未对政府信息公开部门提出在公开信息的同时，向同级档案馆同时报送信息的具体要求；三是政府信息公开考核体系未将已公开信息向“政府信息查阅场所”报送情况纳入考核内容，一并进行考核与督查。
4、未建立 “政府公开信息查阅场所”信息资源建设的报送机制
“政府公开信息查阅场所”建设关键的是要建立政府公开信息的报送机制。但就我市目前的情况看，信息报送机制没有完全建立，致使信息报送渠道严重不畅。虽然市、县区均由党委、政府发文对信息的报送作了要求，但因缺乏必要的考核机制，仍有大部分单位没有按要求及时主动的向“现行文件服务中心”报送政府已公开文件。一些单位报送的文件大多数是信息、简报，基本上是处于应付状态，真正能满足人民群众利用需求的规范性、政策性文件较少。
5、无专用的现代化信息查阅检索体系
现行文件已实现从党政网上接收电子文件，而接收政府已公开的信息目前无相应的电子现行文件的管理软件，从党政网上签收的电子文件只能存储于计算机硬盘上，不能实现计算机系统检索，给政府已公开信息的提供利用带来极大的困难，降低了利用质量，影响了群众对信息的利用和政府公开信息作用的发挥。
6、未建立档案部门政府信息查阅工作体系
我市尽管市、县（区）都初步建立了现行文件查阅利用服务中心，但都处于散兵游勇各自为政的状态，还没有从总体上实现统筹协调和市、县（区）档案部门政府信息查阅工作的两级联动机制，致使政府已公开信息的查阅利用率极低，个别的几乎无人查阅利用，出现了接收来的已公开政府现行文件少有人问津的尴尬局面。就其原因：一是已接收进“现行文件中心”的大部分政府已公开的信息都属于不保密的文件，人民群众可以从政府其他相关职能部门直接获取，到档案部门利用反而不便，因为对公开政府信息的咨询答疑档案部门并不具优势；二是所收集的政府公开信息内容涉及人民生产、生活的政策法规文件少。因此，表现出现行文件中心虽然建立起来了，但要运行起来可说是举步为艰。
二、对策与措施
“政府公开信息查阅场所”建设，既是一项复杂的系统工程，也是一项长期的历史任务。针对以上存在问题，根据《条例》的规定和档案馆在新时期政府信息公开中所承担的职责，应采取以下有效措施，有针对性地加强“政府公开信息查阅中心”建设，突出服务性、体现时代性、注重整体性、坚持联动性，以健全制度和创新机制为保证，以科学发展的理念，推动政府信息公开查阅场所建设，努力把我市的档案馆建成名副其实的“政府公开信息查阅中心”。
（一）加强宣传，明确档案馆政府公开信息查阅场所的主体地位
“政府公开信息查阅场所”建设的关键是要发挥政府信息查阅平台的作用，为人民群众集中查阅已公开的政府信息提供方便，使群众的利益通过档案馆提供的查阅政府信息平台得以维护。因此，要加大对《条例》和档案馆利用政府信息的规定的宣传力度，使各级机关、团体、企事业单位和人民群众明确和了解国家综合档案馆是政府信息查阅利用场所。同时，突出档案馆在政府公开信息查阅中的主体地位和作用，增加社会有关方面信息报送和配合档案部门搞好信息资源建设的自觉性。
（二）加强与政府信息公开主管部门的沟通与协调，争取政府的大力支持
《条例》第三条二款规定：“县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作”。因此，要紧紧依靠市、县（区）人民政府的领导，积极主动与政府信息公开主管部门——政府办公室的沟通与协调，加强政府信息公开查阅场所的硬件环境建设。具体说就是依托政府的支持，结合实际需要，向政府报送专题报告；争取将政府信息查阅场所建设纳入政府信息公开工作的总体规划，并争取将建设所需经费和硬件建设列入财政预算；争取将所需的设备（触摸式查阅仪、电脑、服务器等），列入政府采购，统一解决，不断改善政府公开信息查阅场所条件，完善提供便利的查阅平台，为群众提供一条方便、快捷的信息服务渠道，建立科学有效的政府公开信息查阅工作机制，真正发挥档案馆政府公开信息查阅场所的功能。
（三）加强制度建设，制定政府公开信息地方管理规范
《条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度……。”因此，要争取以政府的名义制定政府公开信息地方管理规范，明确全市政府公开信息查阅场所建设的管理体制、信息报送的具体要求等，包括政府公开信息查阅场所建设的规模、方式、运作方式、机构设置、人员、基础设施配备、公开信息报送范围、报送程序、报送时间、报送方式、信息格式及载体形式、信息公开的保密审查、监督与考核、制度建设等，以规范政府公开信息报送行为，为场所建设提供必要的组织和法制保障。
（四）加强政府公开信息的资源建设，建立信息报送工作机制
政府公开信息查阅场所建设最关键的是要搞好信息资源建设，而信息资源建设的关键是信息报送渠道的通畅。因此，档案部门要紧紧依靠信息公开主管部门和各行政机关信息公开工作的整体推进，搞好政府公开信息资源建设。一是通过制定地方政府规范性文件，要求市、县（区）政府部门建立健全政府信息主动公开机制，按照规定和法定程序，编制《部门信息公开指南》和《部门信息公开目录》，该公开的要及时向社会公开，确保政府信息公开的来源。同时，要求政府各部门建立健全向本级政府信息查阅场所提供主动公开信息的及时报送机制；二是要建立档案馆及时全面掌握和接收各部门主动公开信息目录和政府已公开信息的信息接收机制，以确保政府公开信息的合理流向与安全。
（五）加强考核，建立政府公开信息报送保障机制
《条例》第二十九条规定：“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”而参与考核的主体是主管政府信息公开的主管部门和行政监察机关，他们只负责对政府部门应公开信息的情况进行监督、检查和考核，而各政府部门信息公开后是否及时、主动的将已公开的纸质和电子信息向当地政府公开信息查阅场所——档案馆报送的情况却未纳入政府信息公开考核体系。对此，档案部门要采取积极有效的措施，及时与信息主管部门或监察机关沟通与协调，争取他们的理解与支持，把档案部门作为政府已公开信息报送情况的考核主体，并将各级行政机关根据《条例》规定，及时向国家档案馆提供、报送主动公开的政府信息情况纳入各级政府年度目标考核的内容，占一定的考核分值，以此来保障各级行政机关及时向国家档案馆及时、主动提供公开的政府信息不流于形式。
