加强档案行政管理 促“两个体系”发展
市西区档案局 吴峰梅
近年来，国家档案局局长杨冬权多次提出了建立“两个体系”的构想，四川省人民政府也连续两年将“加强档案资源建设”写进政府工作报告，“两个体系”建设是贯彻以人为本的科学发展观在档案工作中的具体落实，笔者结合工作实际谈谈关于“两个体系”建设的浅见。
一、“两个体系”建设的必要性
1、从档案行政管理部门方面看。在档案资源体系方面，由于过去长期在收集对象上重机关团体事业单位的文件收集，轻企业、个人等其他领域的材料收集；收集内容上重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物，造成档案行政管理部门未涉及领域很多未建档，而已建档的单位档案收集又不全，无法查档的现象。如2009年西区推进城镇超龄人员基本养老保险工作中，原区属大集体企业的超龄参保人员来区档案馆查阅其工作经历的证明时，就有人欢喜有人忧。在利用体系方面，一直是重机关团体利用、轻个人利用，重为机关团体服务、轻为群众服务，并且长期是手工操作，查全率低，效率也低。1999年一个智障女同志来区档案馆查阅婚姻档案准备与在监狱服刑的丈夫离婚，由于她无法记清结婚的时间、地点，我局安排四名同志手工查阅了2个小时才查到该档案。同时，在实际工作中，有些国家行业主管部门与档案行政管理部门联合制定了相关规定,但以行业管理为主,档案部门基本不管，造成长时期档案行政管理部门对人事档案等部分专门档案的监督管理的缺位。
2、从各立档单位来看。相当一部分人对档案工作的重要性认识不足, 错误地认为只要把业务工作搞上去就行了, 档案工作无关紧要, 没有把档案工作纳入基础性工作去抓。导致了只重视业务工作的开展而忽视了其工作开展过程中形成的资料的归档。加之人力、物力、财力的限制，在一定程度上造成了档案管理的混乱状态, 规章制度不够健全、档案资料收集不够齐全、归档立卷不够及时、档案装订不够规范、利用效率不高的现象较为普遍。
3、由于档案工作发展的严重滞后制约了档案工作为政治经济建设服务、为领导决策服务。如由于房产档案、银行贷款档案、就业档案等未实现资源共享，信用档案、个人收入档案不健全等因素严重制约了国家关于经济适用房、廉租房、二套房贷等相关政策的出台、执行及监督。
二、加强行政管理，促“两个体系”建设取得成效。
当前制约“两个体系”的关键因素有收集难、利用不高，涉及面广、工作量大，档案行政管理部门理应强化档案行政管理手段，充分依托具有行政或业务隶属关系的行政主管部门或业务主管部门，更好地促进档案“两个体系”建设。
《档案法》从立法角度确立了各级档案行政管理部门在档案管理中的行政主体地位，并规定乡镇、机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员应履行对所属机构的档案工作实行监督和指导的职责。
在2009年全市区县工作经验现场交流会的总结会上，市档案局李加强局长提出“用好《档案法》做好档案工作。依法行政，加强档案行政管理是当前档案部门当务之急，要正确处理档案行政管理与档案业务的关系，通过加强档案行政管理促使我市档案工作再上新台阶。”
民生档案起源于不同行业和部门，种类多，内容丰富，我局充分发挥职能作用，积极争取党委政府的重视和支持，把档案工作纳入全区绩效考评中，同时加强同涉民主管部门的联系与沟通，共同研究制定相关办法和规定，采取有力措施，将各类民生档案的管理纳入到基础业务建设的范畴，建立起比较完备的民生档案管理制度，保证民生档案的规范化、制度化建设。
如针对矿务局移交学校档案都未进行规范化管理且档案意识薄弱，仅靠档案局业务指导很难推动学校档案工作的情况下，我局加强档案行政管理，通过把档案工作与区教育局的绩效考核直接挂钩，区教育局又把档案工作与各校的绩效工资直接挂钩，学校又把档案工作与个人绩效工资挂钩，实行层层负责、层层考核。年初区教育局与我局协商拟定当年需档案规范化管理的学校名单并下发学校，由区教育局分管领导亲自组织召开由西区档案局领导及各校校长参加的档案工作会，要求各校必须成立以校长为组长的档案工作领导小组，设立档案工作机构并完善档案工作制度、配备相应的人、财、 物力保证学校档案工作的正常开展；然后区档案局组织各校档案员培训，并对各校档案工作及时进行同步业务指导；年终西区档案局与区教育局组成联合考评小组对各校档案工作规范化管理进行考评验收，并下发通报。同时区教育局还转发了我局下发的《西区中小学档案规范化管理硬件要求》，并统一由区教育局通过政府采购档案柜、空调等设备设施，加大了档案基础设施的投入。西区档案局与西区教育局对档案工作实现了“四同”，既同安排、同检查、同总结、同奖惩的工作格局，增强了全教育系统的档案意识，提高了档案工作的地位和影响力，极大地改善了档案保管保护条件，使教育系统的档案工作形成了你追我赶的可喜局面。
档案的利用体系建设要稳步推进实施民生档案信息数据库建设工程，按照“突出重点、分步实施、统一格式、整合共享”的要求，将不同行业、部门的相关民生档案信息进行整合利用。
按照《全国档案信息化建设实施纲要》和《四川省档案信息化建设实施意见》提出的“加快推进档案资源数字化”的要求，四川省档案信息化建设工作已全面铺开，而攀枝花市档案部门在这项工作中经过几年坚持不懈的努力，抓住机遇，较好地解决了档案信息化建设工作上的主要问题，克服困难，开拓进取，已迈出了可喜的步伐：目前，全市100%市、县(区)级一级部门及二级部门的档案管理已全部实现现代化，在全省首屈一指。目录数据库建设已完成，已开始全文数据库建设。
我局从1999年开始以区档案馆达标升级为抓手，将档案信息化建设纳入计划管理的轨道，从我区、我馆的客观实际出发，以民生需求为导向，本着“先急后缓、先用先整、突出重点”的原则，制订出比较明确而又切实可行的规划，并按照这个规划有计划、有步骤、分期分批、逐级抓好落实。先后把馆藏的区委、区政府、社保、就业、婚姻等30多个全宗档案实行了计算机案卷级和文件级目录管理； 2003年按照市局统一部署全面铺开了包括全区各立档单位室藏档案及馆藏档案的文件级目录的著录工作，从而全面实现了全区档案目录机读化，并形成规范化、制度化，使2003年以后形成的档案在机关档案室就完成了目录机读化、全文数字化，实现了计算机查询，查全率和查准率大大提高； 2007年我馆又进一步开展了区委、区政府等重点全宗档案全文数字化工作，为民生档案及时服务社会打下基础。如曾经中央电视台记者在报道西区工业园区内一家企业污染问题时，该企业一位负责人提出是符合西区政府出台的工业园区相关管理规定的，在区政府办未能找到该文件的紧急情况下，我馆利用档案电子数据迅速在法院的档案中找到了该文件，为维护政府的形象提供了有力依据。
“两个体系”建设是一项长期性工作，一项系统工程，笔者认为应采取"政府主办、档案部门承办，其他部门协办"的思路。政府主办更利于推动建立覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系，使民生档案收集更为齐全，在公众心中也更具权威性和准确性。同时政府主办也便于建立起一个统一的国家级信息网络交换平台，加快国家、省、市、县、乡镇（街办）、社区（村）六级网络体系的信息网络建设。信息化建设应该采用统筹规划，进入规范化发展的阶段，充分利用金融、税务、经贸、通讯、科技、教育、劳动保障、农业、计生、政务管理等部门相联系的劳动力市场信息网、农业信息网、计生信息网、电子政务网、社会公众等网络平台，实现互联互通相结合，充分实现资源共享，统一维护管理。要避免走一步，看一步；避免基础设施的重复投资建设，如软件、硬件设备的重复开发、重复投资，这样就能节约大量的人力、财力。经费上由各级财政分级负担。上级提供设备、资源、维护等，乡镇、社区负责场所和人员。
利用是档案的生命力，是最好的档案宣传方式，档案为老百姓办了实事，解决了实际困难，自然提高了各级领导和广大市民的的档案意识，反过来使人们意识到档案的基础工作——收集和整理等工作环节的重要性，促进其进一步地完善和发展，从而使档案事业发展形成了一个良性循环。
加强“两个体系”建设，是摆在各级档案部门面前一项十分紧迫的任务。我们档案部门要有紧迫意识、责任意识，应该主动找准自己的位置，履行自己的职责，并有所作为，充分发挥档案行政管理部门的自身优势，倾力打造跨行业、跨部门的档案信息平台，为规范市场经济秩序，促进我国经济的持续、稳定、健康发展打下必不可少的基础。
