关于“现行文件利用中心”与“政府信息公开查阅场所”建设的调研与思考
攀枝花市档案局 李加强 李卫坤
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条：“各级人民政府应当在国家档案馆设置信息公开查阅场所”的规定赋予了档案馆新的职能。如何履行法定职能，弄清“政府公开信息查阅场所”与之前档案馆“现行文件利用中心”的关系，切实抓好“政府公开信息查阅场所”建设，是各级档案部门义不容辞的责任。笔者通过调查，就此谈谈肤浅的认识与思考。
一、历史渊源与意义
档案馆“现行文件利用中心”建设大体始于本世纪处，是各级档案行政管理部门和各级国家综合档案馆贯彻“三个代表”重要思想，努力拓展档案馆社会服务功能，而采取的重大举措。即将过去分散在各级党委、政府部门已公开的对人民群众生产、生活具有重要查考利用价值的现行各类政策、法规性文件，提前接收到各级国家综合档案馆的“现行文件阅览室”集中提供利用的一种服务方式，是档案部门的自觉行为，并没有法律意义上的强制性。其性质具有“政府信息公开查阅场所”的属性。
“政府公开信息查阅场所”的建设始于2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以后，是各级国家综合档案馆依法履行法定职责，及时建立网络利用平台，通过互连网或其他方式，在档案馆固定的场所设立政府信息公开提供利用终端，将档案馆的网络利用平台与政府专门的信息公开网站实现互连，不需集中采集已公开的政府信息即可实现远程提供利用的新型服务方式，不是档案部门的自觉行为，而是法律赋予设定，具有法律意义上的强制性。其性质是“现行文件利用中心”的拓展与完善。因此，理顺档案馆“现行文件利用中心”与“政府信息公开查阅场所”的关系，对抓好“政府信息公开查阅场所”的建设意义重大。
利用政府公开信息是社会所需，也是档案馆利用服务新的发展趋势，其服务方式作用重大，在不同时期体现了不同效果，深受广大人民群众的欢迎。不管是过去的“现行文件利用中心”还是现在建设的“政府信息公开查阅场所”都符合“实现伟大中国梦，建设美丽中国”，服务群众提供维权信息支撑的要求，是档案部门贯彻“实现伟大中国梦，建设美丽中国”主题教育活动的创新之举，也是最大限度地满足社会各界和人民群众对不断增长的社会公务活动的知情权及档案信息利用需求，实现百姓梦想，推动档案事业发展空间、彰显档案工作服务社会、造福人民的魅力与勇气具有极其重要的现实意义。
二、现状及存在问题
（一）现状
据所查证的资料显示，“现行文件利用中心”建设，是按照国家档案局的统一部署和安排，各省、市、县（区）级国家综合档案馆均先后按照要求，逐步开展了“现行文件利用中心”的建立工作。首先，由各地党委、政府制定关于报送现行文件材料有关问题的地方管理规范，对现行文件的报送工作提出了具体的要求；其次，明确机构与编制，增挂服务中心的牌子；三是组织开展现行文件和已公开信息的收集工作。收集了大量各级机关及相关部门2000年—2008年形成的可公开的现行纸质文件，并扫描成电子文件存储；同时，从党政网或公文交换平台上接收各级机关单位公开的电子现行文件；有的地、市还将所收集到的现行电子文件上传到省档案局现行文件中心，实现了省、市现行电子文件信息的远程查阅和信息共享服务。
到2008年，全国大多数国家综合档案馆“现行文件利用中心”已基本建成。从总的运行情况看，各地“现行文件利用中心”基本得到了本地区相关部门的批复和认可，挂牌开展了实质性现行文件利用服务工作，文件中心呈现机构基本健全，制度较完善，收集、整理、保管、利用各项工作运转基本正常的态势，个别的正在不断建设和完善的过程中。但自从《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后，按照新的要求，原来的“现行文件利用中心”对档案信息公开等的问题和局限逐渐突显。
（二）存在的主要问题
全国大部分档案馆的“现行文件利用中心” 虽然已初步建成，并已在力所能及的逐步开展现行文件的提供利用服务工作。但从运行的情况来看，前景不亦乐观。总体看利用率非常低，效果很不理想，有的地方“现行文件利用中心”建成后，甚至到无人问津非常尴尬的境地。因此，个别地区对“政府信息公开查阅场所”建设的重要性认识不足，信念发生动摇，缺乏动力和信心；有的地区还面临着“现行文件利用中心”还未建立起来，又面临“政府信息公开查阅场所”建设的新任务，到底怎样理顺二者的关系，如何着手去抓都非常茫然与困惑。主要存在以下问题：
1、“现行文件利用服务中心”的称谓不规范
“现行文件利用服务中心”是《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施前档案行业约定成俗通用的称谓，与新颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定的：“各级人民政府应当在国家档案馆设置信息公开查阅场所”的规范称谓不相符。而且“现行文件利用服务中心”不管是从内含还是外延上讲都与“政府信息公开查阅场所”有着本质的区别。虽然二者的实质都是提供现行文件信息利用服务，但“现行文件利用服务中心”的收集范围是没有明确的法律依据，只是凭档案部门的主观需要和臆想而定，具有主观随意性而缺乏规范性。其提供利用的方式也是非常传统老套。
“政府公开信息查阅场所”的主体资格与主体地位和收集范围是有法规明确规定的，具有规范性和强制的法律约束性。其收集范围依法而定，只能是政府各部门已经公开的现行文件，没有公开的政府信息档案部门不能擅自接收，否则就是违法行政。其提供利用方式比较新颖，通过网络可实现远程查阅。二者既有联系又有区别。如果不从名称上正本清原，回到《政府信息公开条例》的规范称谓“政府公开信息查阅场所”的建设上来，容易引起群众的混淆和误解，更谈不上信息服务社会、服务群众和确保档案部门依法行政。因此，“现行文件利用服务中心”，规范称谓必须回归到“政府公开信息查阅场所”的规范称谓上来才名正言顺。
2、“政府信息公开查阅场所”建设严重滞后
传统意义上的“现行文件利用服务中心”建设，普遍意义上是档案部门一相情愿的主动行为，而并没有各级政府的主动支持和相关职能部门的积极配合参与，即使建立了体制，发了文件，挂了牌子，成立了机构，也只是形式上的而已，只有机构而无人员编制和经费保证，使工作受到严重影响。目前，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》要求建立“政府公开信息查阅场所”，但从目前政府的角度说，既没有给市、县（区）档案馆设置专门的机构，也没有增加必要的人员编制，更没有把“政府公开信息查阅场所”建设相关的费用列入地方财政预算予以保证，政府和档案部门都没有将此系项工作列入各自的议事日程。因此，目前各地“政府公开信息查阅场所”建设严重滞后，运行服务还是以“现行文件利用服务中心”为主。
3、未建立科学有效的政府公开信息工作管理体制
《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后，各地政府发文对贯彻提出了具体的实施意见和要求，要求各相关部门要在2008年前完成本部门《信息公开指南》和《信息公开目录》的编制，并在各地政务公开网站、公众信息网或部门网站上或相关政府查阅场所公布，但遗憾的是大部分政府未把“政府公开信息查阅场所”建设纳入到政府信息公开总的管理体系之中一并进行统筹规划与协调。其具体表现：一是未制定地方政府信息公开具体的管理规范与细则，明确政府信息公开后信息的最后归宿与流向；二是未对政府信息公开部门提出公开信息的具体要求，致使一些政府部门该公开信息的未及时公开；三是部门信息公开工作和“政府信息查阅场所”建设未纳入政府年度目标考核体系，一并进行考核与督查。
4、未建立政府公开信息数据采集的互连机制
传统意义上的“现行文件利用服务中心”信息采集，主要是通过政府各部门的及时向档案馆集中报送而实现。随着政府信息公开工作和网络的不断发展，政府公开信息体系日趋完善，“政府公开信息查阅场所”信息的采集也发生了根本的变化，采集渠道更加便捷，不需要建立信息的集中报送工作机制。只需建立与政府公开信息网的网络连接平台即可实现远程的查阅利用。但就目前查证的资料情况看，全国各地信息采集互连机制还没有完全建立，致使信息利用渠道严重不畅。虽然有的地区均由党委、政府发文对信息公开作了要求，但因缺乏必要的考核机制，仍有部分单位没有按要求及时主动向社会公开政府信息而影响提供利用，档案馆也没有实现网络利用与政府公开网站的互连互通。
5、未建立档案馆专用的现代化信息查阅检索平台
档案馆过去接收的现行纸质文件或政府部门已公开的现行电子文件已实现从公文交换平台接收，而接收的已公开政府信息目前无相应的电子现行文件的专用管理软件进行管理，从党政网或公文交换平台签收的电子文件只能存储于计算机硬盘上，不能实现计算机系统检索，给提供利用带来极大的不便，降低了利用质量；而现行政府公开信息的查阅利用则只需要配备相应的查阅硬件设备，建立一个网络利用平台，实现与政府公开信息网的互连互通。但就目前情况看，大部分档案馆既没有设立专门固定的查阅场地，也没有配备计算机、查阅触摸设备、打印机、复印机等设备，网络信息查阅检索平台也未建立起来。
6、档案馆政府公开信息提供利用缺乏联动机制
尽管各地都初步建立了“现行文件查阅利用服务中心”，但基本上都处于散兵游勇各自为政的状态，还没有从总体上实现统筹与协调，省、市、县（区）档案部门政府公开信息查阅工作的三级联动机制还未建立起来。百姓对此又知之甚少，缺乏查阅信息维权意识，致使政府已公开信息的查阅利用率极低，出现了接收来的已公开政府现行文件信息少有人问津的尴尬局面。就其原因：一是已接收进“现行文件利用中心”的大部分政府已公开的信息都属于不保密的文件，人民群众可以从政府其他相关职能部门直接获取，到档案部门利用反而不便，因为对公开政府信息的咨询答疑档案部门并不具优势；二是所收集的政府公开信息内容涉及人民生产、生活的政策法规文件少。因此，现行文件中心要运行起来或真要过度到建成为“政府公开信息查阅场所” 要走的路还很长。
三、对策与措施
“政府公开信息查阅场所”建设，既是一项复杂的系统工程，也是一项长期的历史任务。针对以上存在问题，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定和档案馆在新时期政府信息公开中所承担的职责，采取以下有效措施，有针对性的加强“政府公开信息查阅中心”建设，突出服务性、体现时代性、注重整体性、坚持联动性，以健全制度和创新机制为保证，以科学发展观的理念，推动政府信息公开查阅场所建设，努力把档案馆建成本地区名副其实的“政府公开信息查阅场所”。
1、加强宣传，突出档案馆政府公开信息查阅场所的主体地位
“政府公开信息查阅场所”建设不是最终目的，关键是要发挥政府信息查阅平台的作用，为人民群众查阅已公开的政府信息提供极大的方便，使群众的利益通过档案馆提供的查阅政府信息平台得以维护。因此，要加大对《中华人民共和国政府信息公开条例》和档案馆利用政府信息的规定和手续的宣传力度，使各级机关、团体、企业、事业单位和人民群众明确了解国家档案馆是政府信息查阅场所，树立信息查阅意识，明确查阅利用的程序和要求。同时，突出档案馆在政府公开信息查阅中的主体地位和作用，增强社会有关方面信息公开和配合档案部门搞好信息资源利用的自觉性。
2、理清工作思路，明确“政府公开信息查阅场所”建设的重点
过去的“现行文件中心”文件的收集、利用、公开信息的范围等都由档案部门决定，具有主观随意性。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，档案馆是“政府公开信息查阅场所”而不是政府已经公开信息存储的信息库。档案馆不是政府信息公开的主体，也不具备随意公开政府现行文件的资格，更不是政府信息公开的监督部门，不能要求其他政府部门公开现行文件或必须向档案部门报送相关已经公开的信息。因此，档案部门应转变过去建设“现行文件中心”建设的老观念，理清工作思路，明确法律依据和职责。弄清档案馆到底是要建立“政府公开信息查阅场所”还是“政府已经公开的信息库”？我们认为重点应该是“政府公开信息查阅场所”建设。既然是“场所”就不需要集中统一接收政府已经公开信息。按照这个思路和设想，档案馆“政府公开信息查阅场所”建设的总体构架应考虑：第一、设立固定的场地，配备相应的人员；第二、建设的重点不能放在文件的实体管理上（文件的接收、信息的采集、进行必要的数字加工等传统的管理手段和方式上），而应该放在信息网络利用平台的建设上，因各级政府都开通了政府公开信息网，里面已经包含了所有政府部门的公开信息，只要档案馆实现了互连，利用者即可实现远程查阅利用，不需再向档案馆另外报送纸质或电子信息；第三、加强硬件网络建设，配备必要的查阅设备，如计算机、触摸屏、打印机等；第四、并开通与政府公开信息网站的终端。
3、加强沟通与协调，争取政府的大力支持
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条二款规定：“县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作”。因此，档案部门要紧紧依靠市、县（区）人民政府的领导，积极主动与政府信息公开主管部门的沟通与协调，加强政府信息公开查阅场所的硬件环境建设。具体说就是依托政府的支持，结合实际需要，向政府报送专题报告；争取将政府信息查阅场所建设纳入政府信息公开工作的总体规划，并争取将建设所需经费和硬件建设列入财政预算；争取将所需的设备（触摸式查阅仪、电脑、服务器等），列入政府采购，统一解决，不断改善政府公开信息查阅场所条件，完善提供便利的查阅平台，为群众提供一条方便、快捷的信息服务渠道，建立科学有效的政府公开信息查阅工作机制，真正发挥档案馆政府公开信息查阅场所的功能。
4、加强制度建设，制定政府公开信息地方管理规范
《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度……。”因此，要争取以政府的名义制定政府公开信息地方管理规范，明确各地各级政府公开信息查阅场所建设的管理体制、信息公开采集的具体要求等，包括政府公开信息查阅场所建设的规模、运作方式、机构设置、人员、基础设实配备、公开信息采集范围、程序、时间与方式、信息格式及载体形式、信息公开的保密审查、监督与考核、制度建设等，以规范政府公开信息归属与流向，为场所建设提供必要的法制保障。
5、加强政府公开信息的考核，确保查阅信息正常采集利用
政府公开信息查阅场所建设关键是要搞好信息资源建设，而信息资源建设的关键是信息公开机制的建立与信息采集渠道的通畅。因此，档案部门要紧紧依靠信息公开主管部门和各行政机关信息公开工作的整体推进，搞好政府公开信息查阅信息源建设。一是通过地方政府制定的规范性文件，要求各级政府部门建立健全政府信息主动公开机制，按照规定和法定程序，编制《部门信息公开指南》和《部门信息公开目录》，该公开的要及时向社会公开，确保政府信息公开的来源；二是要建立档案馆及时全面掌握和接收各部门主动公开信息目录和政府已公开信息的信息采集机制，以确保政府公开信息的合理流向与安全；三是加强考核，确保政府公开信息不流于形式。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条规定：“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”其参与考核的主体是主管政府信息公开的主管部门和行政监察机关，以此来保障各级行政机关及时主动向社会公开政府信息不流于形式。而各档案部门要对政府公开信息及时、主动的采集和向社会提供利用，不断满足人民群众的利用需求。
