电子文件归档管理实例（上海市）

随着国家信息化建设的不断发展，政府职能的转变和电子政务的不断推行，电子文件大量产生，已经动摇了纸质文件占主导地位的传统公文运转模式。电子文件以一种现成的数字信息资源形式进入各级档案馆，给档案管理部门带来了新的机遇；同时，管理对象主体形态的变化给档案管理部门带来了新的课题；如何使具有保存价值的电子文件不再流失，如何使电子文件安全地归档保存、有效地提供利用，已成为档案部门必须立即加以研究和解决的问题。

1  电子文件归档管理的初步实践

电子文件已作为人类社会活动“记忆”的主角登上了历史舞台，电子文件归档管理中存在的种种问题也成为档案领域研究的热点，我国也不例外，从国家档案局到地方的一些档案部门都在研究电子文件归档管理方法。上海市档案界也在这方面进行了积极的探索和实践，概述如下。

1.立项研究

上海档案行政管理部门对电子文件归档管理方面的课题研究起步于1997年6月，由上海市档案局与上海市静安区档案局共同承担了上海市科委批准下达的上海市局管基金项目《电子文件归档及管理方法研究》，结合上海的实际，通过几年研究，探索了一套较可行的管理方法，并对电子文件管理中涉及的一些概念，如正式电子文件、非正式电子文件、在线式归档、卸载式归档等，进行了较深入的研究，形成了《电子文件归档及管理办法》、《电子文件归档及管理实施细则》等研究成果。该项目年底于1999通过了市科委组织的专家评审，并获得国家档案局优秀科研成果二等奖。

在软课题研究的基础上，2000年4月经国家档案局批准，由上海市静安区档案局和上海市档案局科研处共同承担，对电子文件归档及管理系统立项研究，并列入2000年度国家档案局科技项目计划（项目编号： 2000-J-07）。该课题旨在实现用计算机完成对电子文件归档的全过程管理，主要研究归档电子文件的动态管理、归档电子文件完整性和可靠性、电子文件归档管理操作程序、归档电子文件的检索和利用方法、归档电子文件鉴定方法等内容，并与上海中信信息技术发展有限公司合作，开发出一个相对独立、完整的应用软件。该课题于2002年7月通过了国家档案局组织的专家鉴定。

随着课题研究的不断深入，制订符合电子文件特点的归档范围和保管期限已迫在眉睫，而这个问题必须由档案行政管理部门组织研究。2001年，由上海市档案局科研处、上海市静安区档案局共同向国家档案局申请，对“通用电子文件的鉴定与保管期限表”立项研究并获得批准，目前正在积极进行之中。

2.制定暂行办法

在课题研究和基层档案部门实践的基础上，上海市档案局于1999年1月制定了《上海市国家行政机关电子文件归档管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），并以沪档（1999）1号文件作为规范性文件下发全市，旨在加强本市国家行政机关的电子文件归档管理，保障归档电子文件的安全保管和有效利用。《暂行规定》共计7章27条，内容涵盖了管理体制和职责、电子文件的归档方式、移交与保管、提供与利用等方面，对当前困扰档案部门的一些问题从宏观管理角度提出了指导性的意见。

3.开发应用软件

面对计算机软硬件的快速发展，要让各种不同操作系统、不同平台、不同版本、不同信息类型的电子文件都能按照档案工作的原理有效地进行管理，将理论成果应用于实践，并通过计算机等现代化手段加以实践。为此，在“电子文件归档及管理系统”课题研究成果的基础上，上海市静安区档案局、上海市档案局科教处与专业软件公司（中信信息技术发展有限公司）合作，研制开发了产品化的通用软件——“光典”电子文件归档及管理系统。2002年5月软件开发完成，经过上海市西中学、静安区计生委等单位试用，取得了良好的效果，该软件还通过了上海市软件测评中心的权威测试。该软件功能覆盖了对属于归档范围内的电子文件进行搜集、整理、归档、维护、利用等全过程，使档案人员能够方便、有效地进行电子文件的归档管理。

4.编制行业标准

近年来，上海市政府进一步加大了电子政务建设的力度，电子文件的数量急剧增加。一方面，许多电子文件自生自灭，特别是一些有价值的电子文件散失情况严重；另一方面，电子文件归档管理因缺少操作性强的行业标准而难以规范化，难以深入推行。因此，研究和制定有关电子文件归档管理的实施细则，并作为行业标准颁布执行已势在必行。通过几年的研究与实践，上海档案部门已积累了一些经验，也得到了一些教训，为制订相关行业标准奠定了基础。2001年，国家档案局要求上海承担“电子文件归档及管理实施细则”这一标准化课题的研究工作，上海档案部门目前正通过调研从以下几方面着手研究：

（1）总结电子文件归档及管理的经验教训，提出实现电子文件归档管理必须具备的条件，以及电子文件归档管理的目的，分析电子文件归档管理的阶段性任务，提出前瞻性管理要求。

（2）对电子文件归档及管理活动中形成的专业术语进行界定。

（3）通过对电子文件归档管理的试点与案例的分析，形成相应的操作程序。

（4）研究在公务活动中产生的电子文件的生命周期，提出电子文件的收集、整理、归档、管理、鉴定、利用等活动的一般方法。

（5）研究OA系统和计算机应用的普遍规律，提出电子文件的归档管理与计算机应用水平相结合、以及对电子文件运行的软硬件环境主动管理的规范性要求。

目前，该项行业标准正在研制过程中。

5.组织推广工作

为了让电子文件归档管理方面的先进技术和管理方法得以推广，上海市档案局正在计划组织召开经验交流会、成果展示会，积极推广规范化的管理方法。“光典”电子文件归档及管理系统的产品发布会与演示会已于2002年11月召开，获得了预期的效果。此外，还将采取以下几项措施加大推广的力度：

（1）大张旗鼓地宣传电子文件归档管理的必要性和紧迫性。

（2）加大对试点单位的指导，使试点单位的电子文件归档管理工作稳固扎实地推进并获得实效，让事实说话，消除一些部门和工作人员对电子文件归档管理工作的疑虑。

（3）进一步探讨研究电子文件归档管理中需要完善的环节，不断优化电子文件归档管理系统。

（4）举办各种电子文件归档管理学习班，培训档案人员掌握电子文件归档管理的知识和技能。

（5）通过各种渠道进行“光典”电子文件归档及管理系统的产品介绍。

6.纳入上海市电子政务系统

城市信息化是上海未来发展的基本战略目标，上海市委、市府领导高度重视信息化工作，提出要在近几年内，加快上海市公务网的建设，建立和完善网上政务办公系统，提高政务管理和决策的水平。电子文件是电子政务管理的依据和条件，是电子政务系统信息资源的重要组成部分，更是数字政府的核心资源。上海市档案局在参与公务网建设的同时，通过积极沟通得到了上海市信息办的支持，将电子文件归档管理列入了《上海公务网档案应用项目建设方案》之中，明确提出了“各联网单位档案部门均应建立电子文件归档管理系统，使公务网联网单位的电子文件按照档案工作的要求实行规范、统一和有序管理”的要求，并建议在上海公务网共享信息库基础上，建立联网单位的电子档案移交和接收管理系统，并与公务网信息库的数据备份同步建设，实行电子档案的永久性保存，使其能在网上按权限分层次地提供服务。

在上海市档案局积极参与上海公务网建设的同时，上海市静安区档案局利用他们在电子文件归档方面已取得的一些科研成果，也及时与区信息委沟通，参与到区公务网建设中，指导网上归档并提出电子文件归档及电子档案管理的应用需求，他们向区信息委申报公务网上电子文件归档管理的应用项目已获得批准，并通过区信息委进一步上报上海市信息办。

7.组织试点，总结经验教训

上海市档案局重视组织和指导各级档案部门开展电子文件归档试点，并及时予以总结和推广。主要情况如下：

（1）双轨制管理方面

上海市政府办公厅目前已实现了现行收发文全部数字化，实行从文件处理到归档保存的全程双轨制管理，即纸质文件与电子文件并存的处理方式。他们一方面将一些需要长期、永久保存和维护原始性的电子文件，及时拷贝成纸质文件；另一方面，为了方便利用和传输，将一些纸质文件转化为电子文件。他们改变了过去对纸质文件实行的隔年归档的办法，对电子文件实行随时办结随时归档。改变原先手工整理时以“卷”为单位的组卷方式，而代之以“件”为单位进行整理。他们充分利用了电子文件的信息服务优势，积极地开展档案信息服务。如：原先汇编市政府文件一般都是隔年收集，还要花很多精力分类编排，而现在可以随时收集，稍作选择和调整就可付印，大大缩短了《市政府文件汇编》的编印时间。但在实践过程中他们也发现了双轨制的一些弊端，其一是增加了管理负担；其二是仍无法避免以纸质文件为利用核心。这将客观上影响推进无纸化电子文件归档管理的速度与效果。

（2）卸载式归档方面

上海港务局是从采用计算机辅助档案管理实践中开始着手对电子文件进行研究的，他们从实际出发，专门制定了归档电子文件和电子档案管理的试行办法。规定列入归档范围的文件归档时，必须将相关电子文件集中卸载至光盘、磁带、磁盘等载体材料上脱机保存，向档案管理部门归档，由档案部门集中保存。他们提出了电子文件整理的组盘概念和具体方法，强调了对归档电子文件和电子档案的著录，并已形成了具体规则。通过试行，将归档电子文件纳入了档案管理的范围，明确了档案部门的管理职能，使具有保存价值的电子文件从原来的随意处理和无序管理状态纳入规范管理的轨道，成绩显著。但卸载式归档以后，对于存储在脱机载体上的归档电子文件，如何实现对其的长期保存和有效提供利用，还有待进一步研究解决。

（3）在线式归档方面

上海宝山钢铁（集团）公司于1996年底开始在企业内部采用办公自动化，其网络在基层有200多个终端，全部实行无纸化办公。公文的行文、办文、办结、归档全过程都在企业内部网中运行，他们在长期实践和探索中形成了一套适用于网络环境的电子文件归档管理模式，总体上可称之为“在线式归档模式”。网上的每个终端都能进行电子文件的归档设置和全文查询，由计算机自动识别归档标识，并进行归档处理，整个归档过程都是在网上完成。归档后电子文件有脱机保存及在线保存两种。如：他们规定文书档案只在服务器上在线保存五年，五年以后卸载下来脱机保存。这样做符合生产的实际需要和硬件设备的条件。但这种模式还有待于从技术和管理上进一步完善。

（4）运用专业软件进行电子文件归档及管理

在课题研究的基础上，上海市静安区档案局开始运用专门软件完成电子文件收集、整理、保管、统计、利用等管理工作的试点。他们于2000年5月用VB、ACCESS数据库自行开发完成了《静安区电子文件归档管理系统》的简易软件，在静安区18家单位内使用，通过运行软件简化操作过程，让各种类型的电子文件归档后实现统一管理，试图以最小投入，形成最佳效益。经过一年的试用，总结了18家试点单位的情况以后，他们发现了该软件存在的局限：对操作人员的计算机技术要求过高，不利于全面推广。为此，他们又与专业软件公司合作，开发操作更简便、性能更优越的产品化的软件以全面推广。于是，便有了他们与上海中信信息发展有限公司的合作。2002年5月软件开发完成，之后在上海市西中学、静安区计生委、静安区江宁街道、静安区档案馆、上海市监狱管理局等单位试用。

8.开展讲座，普及应用

为普及电子文件的相关知识、推广相关理论成果，由上海市档案局组织编撰了档案信息化继续教育讲座讲义大纲和幻灯片等课程材料，组织课题组专家在全市范围内巡回讲授电子文件的基础知识以及电子文件归档管理方面的问题和经验。

2 电子文件归档管理的几点体会

1.加强研究

综上所述可以看出，上海档案部门对电子文件归档管理研究的时间不长，但已取得了一定成果。尤其最近两年，成绩可喜，但值得注意的是：有不少问题的研究还欠深入，一些解决问题的思路和方法还存在局限性，方法还不够成熟，有些重要领域尚未涉及，存在研究上的空白点。

（1）进一步扩大电子文件归档管理问题的研究视野。

在课题调研、查考文献时不应局限于国内文献，应尽可能地利用国外的研究成果。可以说，在一定意义上，国内研究对旧有观点的突破主要源自对国外研究成果的引入、借鉴和使用。上海承担的几个课题中就有由于调阅了国外学术论文使得研究思路豁然开朗的实例，其借鉴和启发意义不容忽视，因此，在这方面应进一步加大工作的力度，引导研究人员在与国际接轨的基础上形成自己的研究特色。

（2）进一步深化电子文件归档管理的研究内容。

在电子文件归档管理的研究内容上不宜大而全，面面俱到，而应有所侧重，就某一关键点作深入研究。电子文件的归档管理涉及诸多技术和管理问题，想通过一个课题包容所有方面，没有必要也不切实际，如若抱着这种指导思想去研究课题，后果往往是研究人员耗费了大量的精力却无法提高课题研究质量和成果水平，所形成的研究成果难免流于表面而缺乏深度。因此，档案行政管理部门可从宏观角度统筹规划，组织一些有条件的单位和个人，依据其各自特长，有所分工，进行专题立项研究，逐步填补研究空白，最终形成有机体系。

（3）进一步鼓励对电子文件归档管理的标准化课题研究。

从研究的现状看，标准化这一重要课题的研究涉及还不多，如电子文件的著录标准化问题，电子文件存储格式的标准化问题，电子文件管理的元数据标准化问题等，都是电子文件标准化管理中的基本问题，这些问题不解决会阻碍电子文件的科学管理。因此，有必要积极鼓励对电子文件管理的标准化课题研究，以求尽快使电子文件归档管理的全过程都有章可循，为最终确定电子文件的法律效力创造必要而充分的条件。

2.积极试点

经验只有在试点实践的基础上逐步积累，通过试点可以及时发现理论研究的弱点与不足，及时调整和改进工作方法或技术措施。但是，由于认识水平、基础设备、财力等种种限制，档案部门人员往往只能把着眼点放在对电子文件归档管理的理论探讨上，着手实践的不是很多。由于管理电子文件离不开计算机技术支持，一些单位长期以来将电子文件的管理权交由信息中心，档案部门怕管不了，更怕管不好，所以干脆不管。这种客观现状阻碍了电子文件归档管理的推行，使得一些较好的理论成果由于找不到试点单位而无法进一步完善和发展。档案行政管理部门肩负着组织和指导的职能，能够及时发现并培养一批条件成熟的试点单位，调动档案干部的积极性，将电子文件的归档管理方法真正试行下去。近些年来，上海市档案局在国家档案局及有关主管部门的指导下，大力开展试点工作，积极探索和实践电子文件的归档管理，对于如何开展试点工作形成了一些认识，还有待探讨：

（1）试点工作必须有组织地开展。

在试点工作内容确立的同时应设立相应的组织机构，负责具体试点工作。在整个试点阶段，组织机构承担了制订计划、指导工作、协调关系、掌握进度、及时调整工作内容等重要职责。因此，由档案行政管理部门牵头组建比较合适。试点单位对具体试点内容必然有一个逐步理解的过程，需要相应的组织机构加以引导和督促，如若放任自流，对试点工作中的问题不闻不问，将会使试点流于形式，无法保证试点工作正常开展和顺利进行。

（2）积极争取试点单位领导的重视和支持。

电子文件归档管理是一项崭新的、复杂的、涉及面广的工作，如果离开各单位领导的重视和支持，试点工作是难以施行的。为此，档案行政管理部门可以利用执法检查、业务指导等工作机会与各单位领导取得联系，积极争取他们的支持。有了档案部门分管领导和系统主管领导的支持，人、财、物方面就有了保障，档案干部的积极性也会进一步调动起来，从而推动试点工作的开展。

（3）积极组织试点单位开展活动，稳步推进试点工作进程。

档案行政管理部门不但要善于发现有条件的试点单位，还应积极培养和提高这些单位试点人员的工作能力和水平，以便提高试点工作的质量，推进工作进程。可以多组织他们外出参观学习，请有关计算机专业人员上门培训操作技术，为他们更好地开展试点工作提供各项服务。同时，还可以组织各种形式的经验交流会和意见征求会，深入研究和讨论试点工作中的各种问题，积极有效地推进试点工作的进程。

3.制定标准，明确要求

档案部门历来注重档案实体管理的标准化、规范化建设，对于电子文件归档管理也不应例外，从目前的情况看在制定标准时有几点应予以充分重视：

（1）长远规划，分步实施。

鉴于涉及电子文件标准化管理的内容很多，制订的难度较大，因此，有必要深入调研国内外的发展动态和现行标准的制定情况，集思广益，广泛收集标准化专业人员和科研、教学、实际工作者及其他有关人员的意见，制订标准化体系研究规划。目前急需攻关解决的标准有：电子文件的归档范围标准、电子文件著录格式标准、电子文件的存储格式标准、电子文件的交换格式标准等等。应加大投入、重点攻关。

（2）有所为，有所不为。

档案人员的知识结构及专业特点决定了档案部门很难依托自身力量，对电子文件所涉及的计算机技术领域进行深入研究。必须强调对档案干部进行计算机和信息技术知识的教育，强调在实际工作中提高计算机应用水平。但档案干部毕竟不是计算机专业人员，档案部门不应把精力花费在纯计算机技术问题的研究上，应摆准位子，明确职责。明确档案部门在电子文件管理标准化建设中所承担的角色和任务，分清哪些标准必须由档案部门制定（例如：电子文件的归档范围标准、电子文件著录格式标准等等），哪些标准需要与软件公司或计算机专业人员联手制定（例如：电子文件的存储格式标准、电子文件的交换格式标准等等）。必须由档案部门制定的规范应集中攻关制定，需要与计算机行业联手制定的技术标准也要列入规划，组织实施。

（3）内容科学，切实可行。

制定科学的电子文件管理系列标准是我国档案管理标准化工作的重点，也是推进电子文件管理的有力措施和必要保证。计算机应用已深入到档案部门的各个业务环节，计算机技术的发展变化很大，各档案部门的应用水平都各不相同，如果所制定的标准不切合实际，难以操作，便会流于形式，强制推行只会带来更多的浪费和更大的负担。

因此，各项标准的制定应该充分考虑档案部门的实际情况。在传统档案管理模式的标准化工作中，由于一些定义的界定比较模糊，造成了执行者理解上的偏差，产生了同一标准下的多义性执行结果。严格地讲，这种现象在电子文件管理的标准化中是不容许出现的，为此，有必要对所制订的标准反复推敲，对使用的术语明确界定，尽可能斟字酌句、滴水不漏。

4.统一推广管理软件，逐步推进标准执行

经过多年的努力，电子文件归档管理软件从无到有，出现了以课题研究成果转化而来的产品化应用软件，通用性正逐步增强。起步阶段为避免多走弯路，应提倡使用统一的软件，通过使用统一的软件将电子文件归档管理逐步纳入规范化管理的轨道。由于开发电子文件归档管理软件不可避免要涉及真实性保障、可读性检测以及软硬件环境变更所引起的电子文件的迁移等技术问题，其研制难度较大，开发成本较高，宜集中攻关而不应遍地开花。由档案行政管理部门与专业软件公司共同进行技术攻关，合作开发通用软件并逐步在各级档案部门中推广使用将是一条切实可行的途径。这样做一方面保证了软件的质量，另一方面也使用户以尽量少的投入得到尽量满意的应用效果。从长远来看，有利于电子文件归档管理的规范化和连贯性，便于今后归档电子文件的移交和接收。推广工作所涉及的内容很多，主要包括：

（1）档案行政管理部门与软件公司联合推广。前者负责业务指导而后者提供技术支持，明确双方职责和权益，以书面协议加以约束。

（2）为确保推广力度和实施有效监督，可组织推广领导小组并配备或指定专门推广工作人员。

（3）兼顾社会效益和经济利益。由于软件公司推广软件毕竟是以效益为生存发展手段的，因此软件的销售价格可由双方共同商定，既考虑到档案部门的承受能力，也要兼顾投入的开发成本。

（4）在推广使用中应注重售后维护，不断完善各项功能，不断升级更新以确保软件的实用性和技术上的先进性，使软件更具有生命力和竞争力。

电子文件的产生、发展和应用是新事物。电子文件归档管理是一项综合性的系统工程，技术含量高，涉及层面广，在研究和实践过程中需要集档案专业和计算机专业两方面人才的共同努力，深入研究，不断创新，只有这样才能使这项系统工程融入国家信息化建设的总体工程之中，为电子政务的推行和发展做好档案部门应做的工作。