俄罗斯 梅谢林娜·塔季扬娜
二十世纪九十年代初期，发生在俄罗斯的政治、经济和社会变革引起中央和地方的国家机构改革，建立和发展了非国有经济部门。国营企业和机构私有化，成为非国有经济部门的一种主要发展趋势，随后是市政部门的私有化。首先，日常服务、公共饮食、商业领域的机构和企业成为私有化目标，然后是中小企业、重工厂、轻工厂等大型企业，科研所及规划设计院。大部分被私有化的国家和市政机构及企业成为这个时期国家和地区、城市(以后的市政)档案馆收集资料的来源，即在他们活动中形成的和保管的与俄罗斯联邦档案全宗有关的，并且根据机关保管期限应该向相应的国家或者市政档案馆转交的档案。除此之外，在这些机构的档案馆里集中了大量的员工档案，他们的社会意义是显而易见。保管和利用这些档案是遵守俄罗斯联邦公民宪法法律的重要因素，包括满足他们的社会法律咨询。
国营机构和企业不断加剧的私有化进程引起了忧虑，它不仅针对管理私有化以前形成的档案文件，而且针对俄罗斯联邦档案全宗国有档案非法私有化的现象。鉴于此，迫切需要建立立法标准，以巩固国家对俄罗斯联邦档案全宗国有档案的所有权，不论其保管地点和他们保管机构的所有制形式，这在准备和通过新俄罗斯档案领域的基本法规条文的过程中已被实施。
在《俄罗斯联邦关于俄罗斯联邦档案全宗和档案馆立法基础》(1993年)中规定，与俄罗斯联邦档案全宗国有部分相关的档案全宗和档案文件不能买卖和交易。俄罗斯联邦档案全宗条例中强调，在俄罗斯境内及其历史过程中形成的国家机关、组织和企业的档案全宗和档案文件构成俄罗斯联邦档案全宗的国有部分。俄罗斯联邦档案全宗国有部分的档案不能私有化，必须经国家登记。
在大部分情况下，法规的有效实施有赖于实践中其实施的机制。为此，根据俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦国家财产管理委员会和俄罗斯国家(现在的联邦)档案局的委托，在俄罗斯联邦司法部筹备、批准和注册了《国家和市政财产私有化档案文件登计程序条例》。
这里面甚至强调了俄罗斯联邦档案全宗国有档案不应该私有化，并且可以按照《俄罗斯联邦关于俄罗斯联邦档案全宗和档案馆法律基础》规定的程序，收归国有。
该条例涉及了国家机构(科技机构、管理结构、影片照片录音录象机构和其他)形成的所有类型的文件，与此相关的工作程序由俄罗斯联邦档案局的规章和其他的标准文件规定。
《条例》规定，为了保管档案，私有化机构要向国家或市政档案馆提交保存在他们那里的档案的信息。国家或者市政档案馆就此按照固定格式做出结论，机构要在标准的私有化计划里指明不应该被私有化的文件目录和文件数量，但不需指明文件的价值。被标明的档案不属于私有化机构的财产，归国家或者市政所有，无论其将来的保管地点在哪里。
根据国家或者市政档案馆的结论，私有化机构的档案要在整理后转交到该机构法定继承人那里临时保管；如果没有继承人，就由相应的国家或者市政档案馆接收。在向国家或者市政档案移交档案之前，如果私有化机构的档案决定转交给法定继承人临时保管，该机构必须负责保管这些档案，并根据现行法律保障这些档案的利用。
机构，即实施临时保管与俄罗斯联邦档案全宗国有部分相关的档案以及员工档案的法定继承人，通过通报保存档案文件的信息，按照固定程序提供可信的复制件和文件摘录、保证合法权利和公民自由、提供文件或者用于研究的复制件等方法，保障法人和自然人获得以前的信息的权利。
这个程序的制定对制止俄罗斯联邦档案全宗国家部分档案非法私有化，以及在俄罗斯联邦档案全宗国有部分档案文件移交到国家或者市政档案馆永久保管之前对其进行必要的管理，保管员工档案并提供社会法律咨询十分必要。在实际工作中，档案文件新的所有者有可能使用私有化之前机构运作形成的档案文件。制定的程序被相当积极地使用并且在实践中继续使用。
现在，档案机关正在着手接收与俄罗斯联邦档案全宗国有部分相关的档案，这部分档案临时保存在非国有机构。(总体上在俄罗斯，按照最新的统计数据，这部分机构占国家和市政档案馆收集资料份额的20％)
与此同时，国家或者市政档案馆接收俄罗斯联邦档案全宗国家部分的档案以永久保管的工作被阻止的原因是许多私有化机构的档案没有整理，相应的他们就无法这样被接收进相应的档案馆。私有化机构拒绝出力整理档案并转交到国家永久保管，即不愿为此出资。
俄罗斯联邦档案局不得不从联邦预算中拨款专门解决这个问题。仅2002年俄罗斯联邦档案局就为此出资两千万卢布。
上个世纪90年代，俄罗斯的非国有经济部门不仅仅在一系列国家和市政机构和企业私有化的过程中建立的。在进行经济改革的过程中又出现了各种组织法律形式的经济和商业机构——股份公司、公司、合作社等等。大约从90年代中期开始，小企业以及大企业开始破产，一直持续到现在。鉴于此，管理破产企业档案文件，包括员工档案的问题迫切出现在我们面前，这个问题的尖锐性有以下几个方面：
1、成千上万的企业经历了破产，其中大部分企业从来没有列入档案机关档案资料收集的范围。
2、大部分机构在破产的过程中被清理了。
3、破产机构没有资金从事档案文件的整理工作。
4、现行法律，包括档案法里，不包含法规，可以保障仲裁管理者管理破产过程中各个环节的档案文件，以及协调在其工作中形成的档案文件向国家和市政档案馆移交的程序和条件。
5、在许多地区，国家和市政档案馆的工作负荷达到100％，没有能力接收破产机构的档案，特别是员工档案。
上述事实把档案机关管理破产机构档案文件的工作复杂化了。
为了解决这个问题，俄罗斯联邦档案局立即采取了几项措施。
首先，考虑到必须有效解决这个问题，俄联邦档案局向俄罗斯联邦主体领导下达了俄罗斯联邦政府的一系列任务，采取措施管理破产过程中撤消机构的档案文件，研究在自己境内加强档案机关物质技术基础，寻找库房接收档案，发展有关员工档案文件的专业档案馆网。(建立这样的档案馆是十分必要的，被撤消机构员工的档案远比俄罗斯联邦档案全宗，以及与这些文件工作特性相关的档案重要)
由于俄罗斯联邦在这方面采取了措施，开始发展国家和市政员工档案馆网。现在，89个俄罗斯联邦主体中的32个联邦主体里设有国家员工档案馆。除此之外，建立了250个市政员工档案馆。在没有成立这种档案馆的地方，国家和市政档案馆分出地方并建立编制人员案卷。
应该指出，从上个世纪90年代到现在，档案机关从撒消机构那里收集保管档案，包括破产过程中的一千万卷员工档案。在近4年，对这类档案案的收集每年都持续不断的增长(1998年是六百八十六万三千卷档案，2002年两千三百万卷档案)
第二，档案机关与被认定破产机构之间的工作实践要求制定统一的档案文件工作程序。但是，制定这个程序需要明确的法律基础。
但是，现在的确没有任何联邦级别的法规规定法人有负责保管个人档案全宗的义务，并且，如果在法人破产的情况下，必须负责向国家或者市政档案馆移交他们。最好的情况，比如，在联邦《破产法》里，法人仅仅有权把档案移交到应当保管机构债务人档案的档案馆，即法律没有规定债权管理人有适当地保管、整理和向档案机关转交这些文件的义务。
俄罗斯联邦档案局采取措施，建立必要的法律基础来解决该问题。现在，根据俄罗斯联邦政府法律草案工作计划，俄罗斯联邦档案局依照固定程序准备向俄罗斯联邦政府提交《俄罗斯联邦档案法》联邦法草案，其中款项中的条例规定了法人保管档案文件的义务和责任，并且确定了文件移交和保管的基本程序，其中包括员工档案以及机构撒消的情况。
但是，通过该联邦法并不能全部解决所有的问题。《俄罗斯联邦档案法》规定了法人有保管员工档案的责任和在法人撤消后，有向国家和市政档案馆移交这些档案的义务。这要求在制定法规方面，对联邦《国家法人注册法》进行修改和补充，该法规保证税务机关不在国家登记表上进行文件登记，如果被清算机构没有执行员工档案接收和向相关的国家和市政档案馆移交的法令。机构被清算时，法人向税务机关提供这些文件就可以允许档案机关监督他们工作的完成情况，因为没有税务机关的加入，他们不能独立完成这项职能。
俄罗斯联邦档案局提出相关的建议，修改和补充联邦《国家法人注册法》，他们甚至准备建议修改和补充联邦《破产法》。
同时，俄罗斯联邦档案局认为，规定法人管理员工档案和在法人破产后向国家或者市政档案馆移交他们的责任，解决破产企业员工档案管理问题，仅仅通过法律调解是不够的。必须在俄联邦主体和市政的基础上建立这样的条件，它可以保障国家和市政档案馆从清算机构那里接收员工的档案。
（陈慧涵摘自《外国档案工作动态》 翻译：赵丛）
