上海市档案馆研究馆员戴志强
国务院总理温家宝2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告指出，“构建和谐社会，最重要的是加强民主法制建设，促进社会公平正义”，为此，各级政府应“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。最近颁布并将于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》已明确规定，4类政府信息应当主动公开；公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息。这标志着我国自上世纪七十年代末以来所倡导的政务公开工作，已经步入了依法推进的快车道。2007年5月14日，国家档案局则专门发出《通知》，要求各级档案部门充分认识实施《中华人民共和国政府信息公开条例》的重要意义，做好实施的准备工作。为此，探索建立我国政务公开环境下档案利用工作的新机制，已是当务之急。有鉴于此，笔者提出一些初步意见，以供探讨。
一、传统的档案提供利用工作难以适应政务公开发展的需要。
政务公开是我国建设社会主义民主政治进程中的一个重大步骤，它对传统的档案利用工作同样提出了新的要求。冷静分析我国档案利用工作面临的新情况、新问题，对于做好我国政务公开环境下的档案利用工作是十分必要的。
值得注意的现状之一是，我国的机关档案提供利用与日益提速的政务信息公开工作存在明显的“脱节”现象。根据有关政府信息公开的文件规定，政府信息包括政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的各种信息材料，其中包括政府机关产生并归档保存的政府机关文件和拥有的有关信息材料。然而，目前不少的政府机关还没有将归档保存的文件----政务信息作为机关政务信息公开的范畴，而是仍然按照传统的做法，仅对机关内部提供利用。这些单位在客观上还没有将政务信息公开作为机关工作的有机组成部分，还没有意识到机关档案为机关政务信息公开服务是自己法定义务的深化。
值得注意的现状之二是，馆藏档案提供利用与已公开现行文件、政府公开信息集中查阅工作存在“冷热不均”的现象。有关档案馆开展的已公开现行文件和政府公开信息的集中查阅服务，并没有提升馆藏档案开放利用工作的“人气”。据统计，我国各级综合档案馆馆藏档案开放的数量仅占总数的四分之一左右，也就是说馆藏档案的大部分是不向公众开放的。另据某省（市）级综合档案馆的统计，提供利用的档案80%左右集中在馆藏已开放的档案。因此，研究解决馆藏未开放档案的提供利用问题，不仅是最大程度地实现馆藏档案和档案馆社会价值的重大问题，而且已成为政务公开环境下推进社会主义民主政治建设的现实课题。
值得注意的现状之三是，我国现行的档案（利用）法规难以适应政务信息公开的需要。比如：现行的《机关档案工作条例》（1983年4月28日中共中央办公厅、国务院办公厅发布）第四章第二十一条规定：“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”。这显然与政务信息公开的规定存在直接的冲突：机关档案作为机关政务信息的一部分，前者规定“不属于开放范围”，后者则明确“4类政府信息应当主动公开”。又如：《档案法》第十九条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”；《档案法实施办法》第二十条第三款进一步明确：“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放”。但是，按照法定的档案接收期限，进入国家档案馆的档案一般都是已形成10-20年的档案，“随时开放”（即文件在归档的同时向社会开放）对于国家档案馆来说实际上是做不到的。因为，从目前列入综合档案馆进馆序列的立档单位来看，包括了与经济、科学、技术、文化等业务有关的政府主管机关，但是这些单位的进馆档案的主体部分并非值得“随时开放”的经济、科学、技术、文化等业务档案，而是与其他机关类同的计划、总结、请示、批复、任免、规章等文书档案。真正值得“随时开放”的经济、科学、技术、文化等业务档案，要么未进入机关档案室集中保存、要么被列入短期保存（未列入进馆的范围）、要么由有关的部门档案馆收藏，因而难以成为各级综合档案馆馆藏范围。总之，现行档案法规一方面没有赋予保存经济、科学、技术、文化等档案的机关档案室或部门档案馆的开放档案的职能，另一方面不能为经济、科学、技术、文化等档案提前进入综合档案馆提供法制保障，因此，“随时开放”经济、科学、技术、文化等档案的规定其实是难以实施的。
二、我国政务公开环境下创新档案利用工作机制的设想
国家档案局在2007年5月14日发出的要求各级档案部门充分认识实施《中华人民共和国政府信息公开条例》的重要意义，做好实施的准备工作的《通知》中提出“各级档案行政管理部门和国家档案馆要按照《条例》的要求大胆创新服务机制”。此前，为了推进我国的政务公开工作，在一些政务信息公开工作进展较快的地方，已通过制发地方行政规章等形式，提出了档案提供利用与政务公开工作衔接的要求。如2005年9月28日制发的《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅关于深入贯彻实施〈上海市档案条例〉推动档案事业进一步发展的若干意见》（沪委办[2005]26号）明确要求：“加强研究档案开放利用与政务公开的工作衔接。政府机关档案工作要不断适应政务公开的需要，扩大档案服务范围。市和区县档案馆要加强政务公开的配套服务措施，研究实施依申请提供利用档案的新型服务机制，不断满足公众查阅政府公开信息对馆藏档案的利用需求。”为此，笔者以为目前有必要从以下方面入手来推进我国档案利用工作机制的创新。
（一）实现档案提供利用与政务信息公开在观念上的“接轨”
档案与政务信息，在概念上存在一定的联系与区别。根据2004年1月19日上海市人民政府第29次常务会议审议通过、2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布、自2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公开规定》第二条规定，政府信息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的各种信息材料。最近颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。尽管上述《规定》与《条例》在定义“政府信息”时的表述不尽相同，但是确认“政府信息”包括政府机关形成并归档保存的文件----档案应该是一致的。因此，政府机关档案的提供利用应该满足政府信息公开工作的需要，或者说，新形势下的档案提供利用与政府信息公开的方向是一致的。无论是档案提供利用所坚持的围绕中心服务大局的档案资政服务、面向社会服务百姓的档案公共服务，还是政府信息公开所体现的依法行政、公共服务，都反映了维护公民合法权益，推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和和谐社会建设的客观需要，因此，两者存在观念上“接轨”的必要性。而两者在观念上“接轨”的可行性在于，政府信息----职能活动的直接记录大多都属于依法归档的范围，可以认为，今天的政府信息可能就是明天的馆（室）藏档案，两者不存在不可逾越的障碍，完全有可能围绕同一目标实现互动双赢。但是，两者也有一定的区别，一是文件归档有法定的范围，而且档案强调它的原始记录性，即不属于法定归档范围、不具有原始记录性的政府信息材料，不能随意转化为档案。二是进馆前后的机关档案提供利用，都要受国家档案法规的调控。如，《档案法》第二十条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”同时明确：“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”。《档案法实施办法》第二十二条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。”“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意。”现实情况是，机关档案室不具备向社会开放档案的职能，向本机关之外的组织和个人提供利用本机关形成的档案须经过本机关法人代表的批准。进入国家档案馆的机关档案在形成未满30年期间（法定封闭期内），一般是控制使用的。因此，可以认为，记录政府信息的文件一经归档保存（或进馆），其提供利用将受到档案法规的直接制约，在我国政府信息公开法规未解决与现行档案法规衔接问题的情况下，档案提供利用与政府信息公开的区别是客观存在和显而易见的。
（二）建立机关档案提供利用与政务信息公开的互动机制
首先，由于上述“区别”的存在，解决机制上的衔接问题就成为当务之急。为此，我们应从现行档案法规和政务信息公开法规建设的现状出发，尽可能地寻找两者的共同点，为工作上的互动提供制度保障。如，《上海市政府信息公开规定》明确：“政府机关应当主动向社会公开下列政府信息：（一）管理范围和发展计划方面1、市政府规章、各政府机关制定的规范性文件以及与经济、社会管理和公共服务相关的其他文件；2、经济社会发展的规划、计划及其进展和完成情况；3、城市总体规划、其他各类城市规划以及土地利用总体规划等规划。（二）与公众密切相关的重大事项方面1、影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或者突发事件的预报、发生及其处理情况；2、扶贫、优抚、教育、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及实施情况；3、土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况。（三）公共资金使用和监督方面1、重大城市基础建设项目的公开招标中标情况及工程进度情况；2、政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及其监督情况；3、政府财政预算、决算和实际支出以及审计情况。（四）政府机构和人事方面1、各级政府工作部门的管理职能及其调整、变动情况；2、公务员招考、录用以及公开选任干部的条件、程序、结果等情况。（五）法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。法律、法规对前款事项的公开权限另有规定的，依照其规定。”据此，我们有必要在制度上保持有关机关档案对外提供利用（或提前开放）与政府信息公开工作在时间上的同步性、内容上的一致性。
其二，为了实现两者的有效互动，关键是要建立有序的运行机制。如，政府机关档案室可以在本机关主动公开的政务信息的基础上，即时开展可随时开放档案提前向同级综合档案馆移交的工作，从而为国家档案馆依法开展档案的随时开放工作提供资源保障。出于维护全宗的不可分散性和同时便于馆、室利用的考虑，档案的提前移交拟采取文件级机读目录及其对应的全文数字化档案的形式（档案实体届时拟与该全宗其他到期档案一起移交）。此外，在开展馆藏档案的依申请提供利用时，有必要建立国家档案馆与政府机关的有效合作机制，以保持依申请公开政府信息与依申请利用馆藏档案在政策上的连续性和内容范围上的一致性。值得指出的是，档案提供利用与政府信息公开在工作上的互动是相对的，而不可能是绝对的。那种不考虑现行政府信息与“历史”政府信息在形成条件和内容性质上的差异，趁现行政府信息公开的机会，要求无条件提供馆（室）藏控制使用档案的倾向，不仅缺乏法律依据，而且同档案提供利用与政府信息公开工作互动的方向毫无共同之处。
（三）建立馆藏档案依法开放与依申请提供利用的互补机制
如前所述，目前我国各级综合档案馆馆藏档案开放的比例较低，大部分还处于控制使用的状态，这与政务公开环境下公众对馆藏档案信息与日俱增的需要相距甚远。为此，有必要在加大馆藏档案鉴定开放力度的同时，积极探索推行馆藏未开放档案依申请提供利用的新机制。
所谓馆藏未开放档案依申请提供利用，是指国家档案馆根据公民或有关组织的申请，将收藏的未开放档案中与申请者切身利益相关的、不涉及国家机密、商业秘密与他人隐私的信息，依法提供申请者利用的行为。这一定义包含以下主要内容：
一是馆藏未开放档案依申请提供利用的主体。馆藏未开放档案依申请提供利用的主体是国家档案馆，即具有开放档案法定职能的各级国家档案馆。国家档案馆（主要包括各级综合档案馆和城市建设档案馆）在我国不断强化政府公共服务职能大力推进政务信息公开的新形势下，不仅要做好常规的馆藏档案提供利用工作，而且要提供已公开现行文件和政府公开信息的集中查阅服务（有的还承担了政府信息公开的申请受理工作）。馆藏档案利用工作已呈现出一种新的走向，即公众出于维护自身合法知情权的愿望，对与政府公开信息相关的、馆藏未开放档案信息的需求明显提高。为了应对这一新形势，国家档案馆在加快馆藏档案依法开放步伐的同时，有必要将探索开展未开放档案依申请提供利用提上自己的工作日程。
二是馆藏未开放档案依申请提供利用的客体。馆藏未开放档案依申请提供利用的客体是“公民或有关组织”，即我国境内的、具有特定权益诉求的社会群体，他们往往为谋求在政务信息公开原则下的公共档案信息知情权进行着锲而不舍的努力。为此，国家档案馆在开展未开放档案依申请提供利用工作中，首先要通过查验合法证件掌握他们的真实身份，了解他们的查档目的（包括引导其放弃某些非理性的诉求），以便有的放矢地做好馆藏未开放档案的依申请提供利用工作。
三是依申请提供利用的未开放档案受理范围。国家档案馆依申请提供利用的未开放档案受理范围，主要是指馆藏中与申请人切身利益相关的、不涉及国家机密、商业秘密和他人隐私的未开放档案（信息）。因此，具体的档案受理范围主要涉及三个层面，一是馆藏未开放档案，其中包含：1、馆藏中未满30年法定封闭期又不能提前开放的档案；2、虽已满法定封闭期但因涉及国家机密、商业秘密和他人隐私等而不宜开放的档案。二是与申请人的切身利益相关的档案，其中包含：1、与申请人的切身利益直接有关的档案（信息）；2、与现行国家法律保护的申请人权益有关的档案（信息）。由于馆藏中与申请人（个人或组织）信息相关的档案材料一般存在于有关行政机关形成的档案之中，因此，必须谨慎地对待依申请提供利用的相关档案信息的查找、筛选工作（以件为单位提供利用）。三是依申请提供的档案（信息）不涉及国家机密、商业秘密和他人隐私，其中包含：1、“利己不损人”，即在提供申请人利用的同时不损害国家和他人合法权益；2、申请人得实惠，即既使申请人享受了有关档案信息的知情权，又使申请人实现了直接的利益诉求目标；3、申请人未得实惠，即申请人虽享受了有关档案信息的知情权，但未实现直接的利益诉求目标，甚至带来对申请人不利的结果。
四是馆藏未开放档案依申请提供利用的方式。为了使依申请提供利用的档案（信息）不致造成对国家和他人合法权益的损害（负面影响），这就不仅涉及档案的内容范围，而且涉及档案提供利用的方式。正如前面所述，与申请人直接相关的未开放档案（信息）有可能是与涉及国家机密、商业秘密或他人隐私的档案（信息）“互相依存”的，有时是可以“分割”的，有时却是不可“分割”的，因此，就必须从档案的实际状况出发，有时还应避免未开放档案原件直接提供申请人查阅，而拟采取一定的申请程序，在规定的期限内（如申请正式受理后的10个工作日内）通过制作有关档案复制件或档案证明等形式提供利用。应当指出的是，国家档案馆在开展未开放档案依申请提供利用工作中主要是解决馆藏未开放档案中与申请人切身利益有关的信息是什么，而不能解决形成这些档案信息的原因是什么，因为后者已经超越了国家档案馆的职能，而应该由档案形成机关在政务信息公开的范畴内来处理。
（四）实现档案（利用）法规与政务信息公开法规的“衔接”
为推进档案提供利用与政务信息公开工作的良性互动，关键是要解决现行档案（利用）法规与有关政务信息公开法规的“衔接”问题。其中，主要是下述两大问题：
1、关于机关（档案室）档案的开放问题
如前所述，政府机关形成并归档保存的文件----档案，已经成为“政府信息”的组成部分，被纳入了政府信息公开的范畴。因此，与政府信息主动公开范围相关的机关档案客观上已被提上了向社会开放的日程。然而，我国现行档案法规??《机关档案工作条例》（1983年）明确规定机关档案室保存的档案不对外开放。十分明显，在机关档案能否向社会开放的问题上，我国现行档案法规与有关政务信息公开法规在客观上是存在“冲突”的。另外，《档案法实施办法》第二十条第(三)款规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放”。所谓“随时开放”，准确地说，应该指文件归档后的即时开放，如果是这样，只有机关档案室做得到，但我国现行档案法规又没有赋予其开放档案的职能；对于具有开放档案法定职能的国家档案馆来说，客观上又是难以办到的，因为，国家档案馆接收档案的法定期限为10年(地县级机关)或20年(省市级机关)。因此，上述法规在机关（档案室）档案开放问题上存在的“冲突”有待作与时俱进的处理。
2、关于国家档案馆开展馆藏未开放档案依申请提供利用的机制保障问题
国家档案馆开展馆藏未开放档案依申请提供利用，不仅要解决现行档案（利用）法规与政务信息公开法规的衔接问题，而且要将有关的机制保障工作纳入法治的轨道。具体来说，一是要进一步发挥档案局馆合一、两种职能互补互动的优势。馆藏未开放档案依申请提供利用涉及制度(包括法规、规章和规范、标准)建设、资源(包括有关档案的鉴定、筛选及全文与目录数字化)建设、用户接待(咨询服务、提供利用)、与有关职能部门的协调(针对某些用户的实际情况，档案馆应在提供信息的范围上与有关职能部门保持政策上的一致性)，因此，在档案局馆有关工作部门（职能）的协调配合方面应该建立健全相应的工作机制。二是要将馆藏未开放档案依申请提供利用工作纳入政府信息公开工作的议事日程。实践表明，用户对馆藏未开放档案提供利用与政府信息公开往往存在共同的需求取向，一些用户在政府信息公开范畴内未达到的诉求目标，有时会转向国家档案馆谋求通过未开放档案依申请提供利用来实现。因此，国家档案馆为保持未开放档案依申请提供利用与政府信息公开在政策法规上的一致性，坚持维护公民合法权益与树立政府执政为民形象的一致性，有必要将未开放档案依申请提供利用与政府信息公开工作同时部署、协调推进，并且将这一工作机制列入有关法规的重要内容之中。
（五）健全档案鉴定开放的长效机制
我国政务公开环境下的档案提供利用工作，不仅要处理好保障公民知情权与维护公民隐私权的关系，而且要继续处理好依法开放与保守国家机密、商业秘密的关系。现状表明，处理好上述关系，必须抛弃静止不变的观点，即随着形势的变化，特定内容档案的开放还是保密，不是一成不变的。比如，过去涉及个人的许多信息并没有作为个人隐私来保护，以致普遍地出现于已开放的档案之中；有些机关移交的部分档案，过去已开放的，由于形势的变化和政策的调整，有可能需要重新予以控制。因此，需要进一步健全档案鉴定开放的长效机制。
1、已开放档案的酌情复审问题
我国《档案法》颁布实施20年来，各级国家档案馆有相当一批馆藏档案经鉴定已陆续向社会开放。同时，由于历史的原因和认识的偏差，有部分馆藏档案该开放而仍处于控制状态，有部分馆藏档案开放多年后出现了与调整后的新政策“冲突”以及有关个人隐私（信息）的保护等问题。因此，有的放矢地开展已开放馆藏档案的复审工作，已经成为我国政务公开环境下档案提供利用工作的重要内容之一。
2、档案开放利用中的“内外有别”问题
对于依法开放的档案，是否应该采取“内外有别”的措施，应该采取哪些“内外有别”的措施？对此，档案界内外都有不同的意见。其实，对于依法开放的档案，在提供利用时采取“内外有别”的措施，在我国档案法规中是有明确规定的。如《档案法实施办法》第二十二条规定：“外国人或者外国组织利用中国已开放的档案，须经中国有关主管部门介绍以及保存该档案的档案馆同意。”《外国组织和个人利用我国档案试行办法》（1991年12月26日国家档案局发布）第八条规定：“外国组织和个人到各级国家档案馆利用档案，须服从档案馆的安排，遵守有关的各项规定，不得从事未经许可的活动。”有关情况表明，某些外国组织或个人以合法身份，通过利用我国一些档案馆已开放的档案，从事有损我国国家安全和重大利益的活动，已经成为一个不争的事实。至于“内外有别”的措施，主要是通过完善有关制度、严格审批程序、加强事前告知、开展事后检查等环节加强管理，以坚持档案开放与国家利益的有机统一。值得一提的是，要加强对档案复制件的管理，一是要酌情控制档案复制的数量，二是未经有关档案行政管理部门批准不得以任何形式将档案及其复制件（信息）携运出中国国境。对于上述事项，拟实行档案馆书面告知、当事人签字承诺。
3、避免档案开放可能出现的“负效应”问题
在我国政务公开环境下，各级国家档案馆在档案鉴定开放工作中要进一步重视加强与档案形成（移交）机关的合作。具体来说，一是馆藏档案的提前开放，应与档案形成（移交）机关的政务信息公开保持在内容上的一致性和时间上的同步性；二是馆藏档案的到期（形成满30年）开放，应尊重档案形成（移交）机关有关进馆档案限制利用的意见，在到期开放无“解密函”的进馆档案前拟告知档案形成（移交）机关予以确认，以有效避免有关档案的开放给国家现行政策可能带来的负效应。
参考文献：
1、国务院总理温家宝2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告，见新华网北京2007年3月17日电；
2、《中华人民共和国政府信息公开条例》，见新华网北京2007年4月24日电；
3、《中国档案报》2007年5月21日报道：国家档案局发出《通知》要求各级国家档案馆认真实施《中华人民共和国政府信息公开条例》；
4、《机关档案工作条例》（1983年4月28日中共中央办公厅、国务院办公厅发布）；
5、《中华人民共和国档案法》（根据1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正）；
6、《中华人民共和国档案法实施办法》（1999年6月7日国家档案局令第5号重新发布）；
7、《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅关于深入贯彻实施〈上海市档案条例〉推动档案事业进一步发展的若干意见》（沪委办[2005]26号）；
8、《上海市政府信息公开规定》（2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布）；
9、上海市档案馆戴志强主持完成的《档案依申请提供利用问题研究》课题研究报告（2006年8月14日通过专家评审）；
10、戴志强：《档案依申请提供利用的涵义及其法律思考》，2006年10月发表于上海档案信息网“档案文库”。
