多年来，各级档案部门与政府强势机构相比，一直慨叹自己是“弱势群体”。可是，在一般的档案查阅者面前，档案部门却又是相当强势的。特别是在档案查阅权的问题上，某份具体档案的开放还是控制完全是由档案部门说了算，不容利用者分辩。即使以前各地曾经有过几起档案开放引起的官司，据说，最终全部作出了有利于政府机关的判决。如今，由一位年近7旬的上海老太引发的、被媒体冠名为“政府信息公开第一案”的诉讼案，却使档案机构的“守门人”感受到了来自社会的更加沉重的撞击力。
《解放日报》2004年6月27日报道，上海市民董铭因申请查阅岳阳路一处房屋原始产权资料被拒而状告上海某区房地局。这是自5月1日《上海市政府信息公开规定》正式实施以来，首例市民状告“政府信息不公开”正式立案受理的行政诉讼案。8月16日，法院公开审理了此案。此案引起媒体的广泛关注，一向以敢于涉及社会敏感问题著称的《南方周末》更是以相当大的篇幅深入报道了此案的审理过程。
据称，董老太的核心诉讼请求其实只有一条，即“判令被告向原告提供本市岳阳路200弄14号在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告之父董克昌购买产权及后被政府接管的相关档案资料信息”。69岁的董铭说，其父1947年以240两黄金从法商中国建业地产公司购买了位于岳阳路的房产，并自1947年9月1日起至1968年7月16日期间，一家实际居住该房屋。“文革”期间，购买该房产的原始资料先后毁失；后董铭了解到，有关档案资料在某区房屋土地管理局有保存。5月10日，《规定》正式施行后第10天，她委托律师前往该区房地局档案科申请查阅，但该局工作人员拒绝查阅。5月20日，律师又送交了查阅的书面申请。15个工作日后，房地局档案中心作出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查阅。”董老太以为此理由不成立，向法院提起诉讼，所以才引发了这起案件。
虽然此案以判决董铭败诉告终，但是，却给我们提出了一个严峻的问题：在实行政府信息公开制度以后，档案开放谁说了算？因为在某种程度上，档案开放现在已经被包含在政府信息公开的范围之内，而这会给档案开放工作传统的法律依据、制度、操作规程、鉴定标准等一系列环节带来严峻的挑战。
首先是谁能要求开放档案？《档案法》只要求档案馆开放到期档案。而政府信息依申请公开的规定则赋予了利用者申请利用档案信息的主动权利，因为政府机关形成的档案是政府信息的天然组成部分。由此，利用者的档案利用需求有了进一步的法制保障。将来，不再是档案部门想开放什么就开放什么，想什么时候开放就什么时候开放；让你看你才可以看，不让你看就随便找个理由可以搪塞过去。利用者可以不再被档案部门的开放范围所限制，而是可以按照自己的需要提出档案利用的申请要求，并且有权将档案部门告上法庭。档案部门的法人代表、接待人员、鉴定人员等都要适应这种变化。目前，有的档案部门正在研究档案的依申请提供利用，这是一个积极的举措。
其次是档案开放的法律依据受到挑战。目前我们遵循的档案开放方面的国家规定是20世纪八十、九十年代颁布的，而这些规定与《上海市政府信息公开规定》有一定的不合拍。这就会引发一系列相关问题，如：档案法规中有关档案开放和控制的条款有多少被体现在《上海市政府信息公开规定》之中？要解决相互间的不合拍，是修改本市的信息公开规定，还是重新修订各级档案部门制定的开放办法？一旦重新制订档案开放办法，数以万计、十万计、百万计的档案是否需要重新鉴定？如此种种问题都等着我们去研究解决，因为这直接关系到每一份具体档案的开放或控制是否具有足够的法律依据的问题。
第三，“以公开为原则，不公开为例外” 的政府信息公开原则将改变档案控制利用的传统做法。在档案开放鉴定中，传统做法是一份文件中若有某一部分不宜开放就可以控制整个文件甚至整卷档案不给人利用。而据相关法律专家称，政府信息公开中就不可以如此操作。如果法院完全依据《上海市政府信息公开规定》来审理类似案件，那么“如果你要查询的内容涉及到别人的隐私等免予公开的部分，如果免予公开的是99％，只有1％可以公开，那这个1％也要给你看，与对你是否有用无关。”“就是在一份文件中，也可以把属于免予公开的范围涂黑，剩下的内容就可以公开。不能因为其中某一项涉及免予公开的内容，就把整个文件列入免予公开的范围。”因此，我们在进行档案开放鉴定和接待利用的过程中，要及时调整以前的思路和做法，重新确立我们档案开放的制度和操作规范。
第四、此案还促使我们档案部门应该进一步重视政府信息公开与档案开放工作的融合，把二者有机地统一起来进行一体化操作，进一步提高档案开放工作的水平。如：档案法制部门要及时研究相关法规，弄清档案局自己制订的规则的法律效力，关注和研究在类似诉讼中档案部门应采取的对策和手段；档案开放鉴定部门要充分研究业务标准，对现阶段档案开放和控制的标准按照政府信息公开的需要重新加以梳理和细化。有专家指出，在政府信息公开方面，对于哪些信息不予公开，国外的一些法律规定 “细致到连篇累牍的地步”。因此，档案开放鉴定标准的细化工作必须尽快提上议事日程，只有这样，才能使我们的工作结果具有法制保障，也才有可能在诉讼中立于不败之地。此外，档案部门还应与相关的机构积极进行协调，以求在立法中最大程度地体现档案管理的需求。
档案开放谁说了算？本文并没有给出直接的答案。但是，政府信息公开从法律和制度上对档案利用带来的影响已经不容忽视，我们要积极行动起来做好应对。
（上海市档案馆李军）
