黎霞
政府信息公开是当今建设法治政府的产物，是保障公民知情权，打造阳光政府的重要举措。档案部门开展政府信息公开不过短短几年，但引发的对档案工作冲击和思索不小，对其进行回溯与总结，对今后进一步开展档案工作有极其重要的意义。
一、我国政府信息公开的探索
我国政府信息的公开的历史不长。在计划经济时代，政府将自己束缚于高高的金字塔之上，紧闭信息公开的大门。改革开放后，中国积极加入世贸组织，由于WTO的法律条文就明确规定：加入世贸组织的各个成员国政府，必须恪守“透明度原则”，加大政务公开的力度，我国政府工作透明度日渐加强，特别是当今中国已进入全面建设小康社会、和谐社会的新阶段，以人为本，促进和实现人的全面发展，保障公民知情权，打造民治政府成为我国现阶段重要举措。
知情权是民治政府的先决条件，是指公民了解公共事务和与个人利益有关信息的权利。其法理基础是宪法，宪法保障人民管理国家的权利，公民需要通过政府信息公开，及时了解政府行为和纠正治理偏差。从公民个人权利角度来讲，宪法保障公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由和进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”但这些权利都必须建立在公民拥有知情权的基础上。随着我国民主政治的进步，民众的知情权日益得到尊重，政务公开被提上日程。在政务公开中最重要、最普遍的形式则是包括公共文件、档案等在内的公共信息的开放，与公民的政治经济生活有着极为紧密的联系，因此评价政府信息是否开放的关键和核心之一就是看现行文件能否顺利实现开放。
我国从上世纪70年代末就开始启动了政务公开化的进程，根据不完全统计，自1979年至今，中央政府部门共制定30部政务、政府信息公开的法规文件，75家地方党政部门颁发了政务、政府信息公开的法规文件（《上海商报》，2006年3月18日）。如1998年12月，上海市委、市政府作出了《关于实行政务公开制度，深入开展政务公开工作的决定》（沪委〔1998〕14号），从政务公开的目的要求、公开的机构、公开的内容、公开的形式和方法、监督保障措施以及组织领导等六个方面，提出了明确的方向，政务公开的内容主要以解决社会反映的突出问题为重点，对行政执法和经济管理部门、具有垄断性质的公共事务单位，在行政许可审批、发证年检、行政事业性收费、行政检查、行政处罚和行政强制等环节，实施政务公开；对与群众利益密切相关的自来水、燃气、供电、学校、医院等公共事务服务单位，主要强调办事制度方面的公开，特别是针对群众迫切需要了解的、群众反映突出的问题和环节进行公开。2002年1月6日，广州公布了国内第一个《广州市政府信息公开条例定》，并于2003年1月1日起开始执行，标明政府不能隐匿与行政程序有关的信息。上海市于2004年1月20日公布了《上海市政府信息公开规定》等。这些法规，对政府信息公开的原则、内容或范围，公开的方式和程序，公开的监督和救济及法律责任作出了规定。目前，国务院《政府信息公开条例》已被列为国务院2006年一类立法计划，有望于今年出台。
20世纪90年代初，我国的政务信息公开制度，最先从村级事物开始。1999年政府上网工程的实施促进了政府由管理型向管理服务型的角色转换，各地、各级政府纷纷采取措施，实施了不同程度、不同范围的“政务公开”，基本有以下几种形式：
1、政府网站方式公布。自1999年政府上网工程实施以来，政府的一些部委、地方政府及其职能部门，都设立了面向公众的网页，提供包括现行文件在内的各种信息和政策咨询服务。
2、利用报刊、广播、电视等媒体方式公布，如免费投放政府文件汇编。利用新闻发布会、广播电视播放等直达方式公布政府信息。
3、现行文件阅览。以辽宁丹东和山东烟台市为代表，前者设立市政府公共行政服务中心，为企业和市民审批项目和服务项目，提供各项政策的咨询：后者将红头文件放在市行政审批中心服务大厅，供持有效证件的市民免费阅览、摘抄。
二、我国档案部门开展政府信息公开工作的实践
我国档案部门已公开现行文件利用工作开始于21世纪初。自2000全国第一家文件中心的雏形----深圳市档案局文档资料服务中心建立，并率先开始及时向社会公众提供最新的政府信息以来，北京市昌平区、江苏省常熟市、山东济南市、上海市等档案机构相继开展了政府信息公开工作。
档案部门开展已公开现行文件利用的法律基础主要是《宪法》，根据《宪法。的有关规定，开展已公开现行文件利用工作是确保人民群众知情权的一个重要方面。按照《中华人民共和国立法法》的要求，档案部门开展已公开现行文件利用工作是公布让公民知晓其应遵守的国家法律、规定、办法的一种有效形式。《中华人民共和国档案法实施办法》第20条规定“经济、科学、技术、文化等类档案，可随时向社会开放”，实际上是档案馆开展政府信息公开工作的法规依据。随着党中央、国务院对政务公开的高度重视，一些档案馆顺势而为，积极争取通过法定程序，成为当地政府公开政务信息的指定场所。2001年8月2日深圳市人民政府第三届三十四次常务会议审议通过了《深圳经济特区档案条例》(草案)，规定了现行文件的公开制度，首次将集中管理市属机关文件和提供利用的条款以立法的形式予以确认，使已公开现行文件利用合法化。我国地方性档案立法建设从20世纪90年代开始逐步建立和健全起来，截止2004年底，共有上海、北京等8个计划单列市都已制订了地方性档案法规，由于现行文件管理和服务主要是伴随着政府行政体制改革和政务公开而产生的，是档案工作管理和服务创新的大胆探索和有意尝试，并证明是推进政务信息公开的重要举措，因此，一些地方人民代表大会常务委员会在对档案法规进行修订时，增加了有关现行文件管理和服务的事项，如2004年年11月，市人大常委会在修订《上海市档案条例》时，将“市和区、县综合档案馆是同级人民政府公开信息的集中查阅场所，应当提供其保管的政府机关主动公开的政府信息，方便公众查阅。”列入法规。这是目前我国第一家以地方法规的形式确立档案部门在此项服务中的地位。为档案馆提供了一个通过已公开现行文件利用工作促进政务公开更广泛地服务广大群众的平台。
为贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发【2004】34号），国家档案局中央档案馆发出了《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》，要求各级国家档案馆积极开展已公开现行文件为核心的政府公开信息利用工作，同时，由中央文明办发布试行的《全国文明城市测评体系》，也将档案馆成为党委和政府指定的政务信息公开场所列为文明城市测评标准，这都为各级国家档案馆开展政府信息公开工作提供了极好的契机。
已公开现行文件利用工作由萌芽到普及，从一开始就表现出很强的生命力，随着这项工作的在全国的稳步推进，其服务领域不断扩大，服务内容不断充实，服务水平不断高（毛福民：“在全国已公开现行文件利用工作现场会上的讲话”，《中国档案》2005年9月），截止2005年6月，全国已累计接待利用者100余万人次，提供文件110万余件，至年底，全国已有近2500个县以上国家档案馆开展了这项工作，占国家档案馆总数的80%以上，有效地参与了政务公开建设，对推进社会主义和谐社会建设具有积极意义。（“毛福民在全国档案局长馆长会议上的报告??抓住机遇，开拓创新，把中国特色社会主义档案事业继续推向前进”，《中国档案》2006年1期）。
已公开现行文件利用是一个崭新的事物，呈现了良好的发展态势，一是档案馆成为政府信息公开场所的地位渐趋明确，不少地方以法律、规章和文件的形式对此作了明确的规定；二时推动已公开现行文件利用工作的措施逐步完善，各级档案馆制定了已公开现行文件送交、接收、管理、划控、利用等规章制度；三是已公开现行文件利用工作的服务方式灵活多样，各馆从自身的实际出发，创造性的开展工作，形成了几种不同的模式：深圳模式。以深圳市文档资料服务中心为代表，政府在一个行政区域内建立一个统一管理文件的机构----文件中心，专门开展现行文件的利用；昌平模式。以北京昌平区档案馆现行文件阅览室为代表，档案馆在利用室或阅览室的基础上，大量收集现行文件并开展利用，昌平区现行文件阅览点遍布城乡，包括社区；上海市、区许多档案馆还在现行文件阅览室基础上设立了政府信息公开受理点；西城模式。以北京市西城区档案馆为代表，档案馆利用网络设施为没有上网条件的利用者免费提供现行文件的检索和阅览服务；济南模式。以济南市档案局为代表，在建设包括档案馆馆藏目录、属于接收范围但未到进馆期限的档案与相关照料目录，反映地方特色的信息和有关专业档案信息在内的区域性档案资料目录信息中心的过程中，将现行文件公开工作作为其中一项重要的工作内容。此外，许多档案馆还经常开展档案、文件下乡、进社区活动，把文件送到百姓手上。一些档案馆在实践的基础上，积极探索现行公开文件收集和利用的有效途径，如将报送工作作为考核各单位档案工作的重点内容和评选条件之一；利用新闻媒体及时收集；利用现代化手段从网上收集；根据利用需要重点收集，进一步满足了群众的需要（青岛市档案局：“架文档之桥，连百姓之心”；《中国档案》，2005年9月）。许多档案馆建立“首问制”跟踪服务，谁先接待查阅者，谁就负责到底；并就百姓关心的问题编制查询目录或进行专题文件汇编，收集相关资料编成宣传手册，以备群众查询。
我国各级档案馆开展的政府信息公开工作，在老百姓和政府之间架起了又一座桥梁，不同程度地满足了社会各界查阅利用现行公开文件资料的需要，扩大了档案部门的影响，提升了党和政府的形象，取得了显著的社会效益。
如截止2005年4月底，上海市档案馆已接收45个政府部门送交的公开信息目录6977条、全文4855件；接待查阅政府公开信息3865人次，提供利用7474件次。19个区县档案馆接收政府公开信息目录22602条、全文19346件；接待查阅825人次，提供查阅1273件次。目前，上海政府公开信息集中查阅服务已形成市区县联动、上下呼应、整体推进的良好局面。广东省2005年143个档案馆全部设立了现行文件查阅室，年内已接待现行文件的公民10余万人次（石大泱：“当代档案工作与社会和谐”，《中国档案》2005.11）。
三、政府信息公开工作的不足之处
档案部门参与政府信息公开工作正是一次探索性的尝试，作为一项新生事物，还存在一些问题。
1、制度不健全。由于没有统一的政府信息公开立法和相关制度，哪些政府信息应当公开、哪些政府信息属于限制公开，基本的范围和原则都不明晰。将发布的文件送往档案馆供人查阅的主动权完全掌握在政府机构手中，公开什么、公开多少、公开到什么程度、什么时候公开，一切都由政府说了算。二国家行政机构在履行相关职务活动中尚缺乏政府信息开放的主体意识，及时向档案馆报送现行文件没有成为一些政府部门的自觉行为。另一方面，监督措施和救济途径的空白，使公众的知情权丧失了最根本的保障。
2、主动公开的政府信息不够全面。由于现行的《保守国家秘密法》及其实施细则存在定密标准模糊、程序不严、范围过宽、期限过长等问题，使保密的范围比较宽泛、模糊，实践中，政府机关往往随意定密，并以此为由拒绝公开政府信息。对于法律、法规或者其他规范性文件明确要求公开政府信息的才提供档案馆予以公开或者部分公开；对于政府立法、行政决策等过程性文件、涉及公众利益的一般性决定等一般持谨慎态度，不予以公开。如市民比较关心的房屋动迁规划等文件较缺。社会公益性组织等产生的已公开现行文件数量较少。公开的信息多是正面信息，对负面信息、对政府机关形象可能造成不良影响的信息很少公开，既与公众的利用需求还存在一定的距离，也影响了对政府监督的效果。
3、信息公开的渠道不畅。目前，政府信息的公开渠道主要偏重于网上公开、现行文件阅览。而各阅览中心不同渠道的公开内容不够均衡，一些部门尚未向同级档案馆按时送交主动公开的信息目录及全文，致使信息缺门、更新不及时；政府信息公开还存在着办理申请不够顺畅、检索方法不便利、网上公布不够规范等问题，用户在申请开放时因不明向谁申请而导致利用困难。在开放服务中往往提供无差别被动服务，很少针对社会公众的不同利用特点主动满足公众的个性化服务，更没有能力接受并受理公众的个性化现行文件开放申请，只能将用户推向相应的政府机关，因此，现行文件开放的整体社会效应不大，远没有达到预期目标。
四、档案馆开展政务信息公开工作的理论探索
由于政府信息公开的实践尚在探索中，对其理论研究在我国也处于起步阶段。目前理论界关于档案馆开展政务信息公开工作主要有以下探索：
1、政务信息公开立法问题。一些学者认为目前政府信息公开的实践存在诸多原因，主要在于现行文件开放在一定程度上无法可依，虽然已有许多具体规定，但都是散见于各种法律规定之中，也比较原则，各地各种形式的公开往往具有各自为政的特点，尚没有形成一个类似国外立法的完整、统一和具体、可操作的政府信息公开规定。认为政务信息公开工作要引向深入，必须从根本上、长远上讲，要解决体制和机制的问题，应当积极关注政府信息公开的立法情况，在其立法过程中提出建议与要求，并关注档案法律法规同政府信息公开相关立法的接轨问题，及时修订档案法律与法规。目前我国在政务信息公开规定的法律依据上存在着矛盾，如根据相关的法律规定，政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由档案法调整，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订”。也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，在现行文件期间可以开放，而一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果保存在机关档案室，则因尚无法律调整而面临不能公开的可能。这是有违常理的，今后应在立法中予以解决。
2、档案馆开展政府信息公开工作合法性问题。一些论者认为档案馆进行政务信息公开服务的职能尚缺乏相应的法律依据。职能的缺失不可避免地造成了现行文件完整性的欠缺，文件收集难，已成为制约现行危机公开工作发展的一大“瓶颈”。档案馆开展政府信息公开工作合法性是符合宪法规定的，也是符合档案学理论的。潘连根先生在“现行文件开放利用的理论与实践”中指出,现行文件开放利用符合文件生命周期理论，档案是文件特定运动阶段的称谓，档案是文件的一部分。因而，现行文件的利用问题是档案利用问题的前移，尽管两者有所不同，但是可以互为补充。从我国的实际看，档案的利用分为档案室的利用和档案馆的利用，即分别提供部分现行文件、半现行文件供本单位利用和提供非现行文件供社会利用，通常现行文件由文书部门或档案室提供本单位利用，这就使文件的利用产生了“死角”，即社会公众要利用现行文件及半现行文件（尽管按目前的规定地县一级档案馆也保存了一部分长期档案----半现行文件，但一般必须是满30年的档案才能向社会开放）求之无门。因此，现行文件的开放利用（事实上还有半现行文件的开放利用）能够弥补档案利用的不足之处。同时也遵循了文件价值实现规律的理论。即指随着时间的推移，文件利用需求的范围日益拓宽，文件机密程度日益递减，文件这种客体对不同利用主体的有用性是有时限的。对某些文件而言，在其现行、半现行阶段，文件在一定时期内对利用者是有价值的，超过这个时间限制后则降低或丧失了价值。而按照我国现行规定，文件一般自形成之日起满30年才能向社会开放，这就导致社会公众对未满30年的文件的利用需求无法得到正常满足。因此，现行文件的开放利用，突破了这种规定的束缚，从而使文件的各种价值形态都能得到有效的充分的实现。然而，在我国的政务信息中，只对档案的开放利用有法律保障的，未归档的现行文件或机关档案室的半现行文件向社会公众的开放利用及档案馆开放现行文件缺乏法律依据。因此，在当前政府信息开放实施主体相对缺位的情况下，拥有与现行文件一起构成了完整的行政信息的档案资料的档案馆应该主动承担了现行文件开放阅览业务，它有利于群众了解、利用完整、系统的政府文件和信息，避免群众查阅不同时段的文件、档案可能出现的奔波、劳顿之苦。因此一些学者呼吁，要加快制定《政府信息公开法》，确立档案馆作为为社会提供阅览现行文件等政务信息的政府窗口的法定地位，建立、健全现行文件向档案馆送交及其监管的有效运作机制，为档案馆贴近社会提供有力的法制保障。
3、政府信息公开的义务主体和实施主体问题。蔡蔚、周毅在“现行文件开放的权利与义务主体分析”中指出，现行文件开放的义务主体是指必须将其现行文件进行开放的义务机关主体。他们认为我国现行文件开放的义务主体应是指行政机关和法律、法规授权行使行政管理职能或提供公共服务的其它组织。一是依据其是否行使行政管理职能的标准；二是依据其是否提供公共服务的标准。一些学者认为，立法应确认档案馆为开展政府信息公开的实施主体地位，以弥补我国当前政府信息公开主体缺位的现状，也关系到此项工作未来的发展。认为，档案馆可以为社会提供阅览现行文件提供服务，但不宜作为主体。档案馆只是法律、法规授权行使提供公共服务的组织。如果成为主体，由一些问题尚未解决，如将会承担现行文件开放与不开放的责任，发生公众因未能利用到有关现行文件而将档案馆作为诉讼对象的现象。因此，应大力提倡由作为政府机构各类行政信息汇集中心的机关档案室作为现行文件开放实施主体。因为它在现行文件来源、开放范围的把握和豁免开放举证等方面具有优势，机关档案室的适度开放是必然和必要的，它将成为现行文件公开的关键所在。（周毅：“对现行文件开放若干理论问题的探索”，《档案学通讯》2003年3月）。
4、政务信息公开实践中的监督与制约问题。这是近年来学术理论界比较关注的课题。一般认为，没有监督政务信息公开活动只能流于形式。一些地方出现的只公开社会公众已知的信息，避开社会公众未知的信息；只公开已经办成并取得实效的信息，避开未落实的、未办好甚至办砸了的工作信息，成因之一就是缺乏有效的外部监督机制和内部监督机制造成的。为此，有必要通过建立和健全法律和制度，明确规定政务信息公开的原则、范围、时限、途径、方式，以及对故意隐瞒不报、弄虚作假、报喜不报忧、拖延少报等方面问题的具体处罚要求。只有如此，社会和行政相对人才能有效地运用舆论手段、法律手段、制度手段等，监督和制约政府机关或有关行政主体的政务信息公开行为。
5、档案提前接收问题。档案馆开展政务信息公开工作后，随着服务功能拓宽，现有馆藏资源结构不足的矛盾越来越突出，为实现政府信息公开与档案开放的有序衔接，新修订的《上海市档案条例》新增了一项规定，即“列入综合档案馆收集范围，依法可以随时向社会开放的档案，可以提前向综合档案馆移交”。有些学者则认为如过早接收档案,以法无据，而且势必使立档单位的档案失去了完整性,有悖档案工作的基本原则,会给机关档案室档案整理与利用及档案馆接收方面造成不必要的混乱（周丽君、康晨晖：“过早接收档案资料析”（《中国档案》2004年3月）,但一些学者认为，我国档案开放利用问题随着形势的发展越来越紧迫，而保存在机关档案室的档案根据《档案法》主要由档案所在机关自行决定档案是否提供利用，造成机关档案室档案利用的滞后现状，因此，权衡利弊，提前接收重要档案进馆有一定的现实意义。但反过来说，因提前接收进馆的档案大部分仍处于未开放时期，更加剧了档案馆鉴定任务的负担，因力不从心，使许多到期应该开放的档案也不能及时开放。为此，一方面要找到解决此矛盾的更好办法，用法规进行规范，同时有必要建立文档管理一体化，由档案馆介入文件的归档指导工作。2005年4月，上海档案局推出《关于市级机关文件鉴定归档试点工作方案》，提出了“三合一”这一新概念，即由市档案局组织市档案馆、社会上的有关专家和档案所属单位业务骨干，对市级机关文件的归档范围、保管期限、解密划控和整理编目等制度进行论证，其中属于政府公开信息范围的著明“即时开放”，然后由市档案局审核认定。其优点是把档案开放鉴定工前移到档案形成机关，提前到归档环节，以实现政府信息公开与档案开放鉴定的提前衔接。避免了国家档案馆重复鉴定劳动，也使归档文件能最大范围地满足广大社会利用者的需要，这一探索也得到了理论界的关注。
总之，档案馆开展政府信息公开已对现有档案工作产生了较大的冲击，档案馆如今不仅是文化事业单位，还是代表政府实施行政行为的窗口，负载了更多的社会意义。这一改变，拓展了档案馆的服务功能，对档案管理工作提出了更高要求，对档案开放利用工作也提出了新的挑战。因此，档案部门应结合我国政治民主及档案事业发展现实，以一种全新的视角思考自己的独特地位。应在实际工作时，针对不同问题采用不同的法律、法规、规章，特别是要强调低阶位法必须遵守高阶位法；应重新定位服务方向，由以党政机关为主转向面对全体社会组织和公民个人，将服务社会化，如开展走向社区服务，依据各类信息有针对性地开展经济解困；建立居民健康档案，不定期进行随访等等。服务的内容不再是提供单一的档案信息，还包括已公开现行文件在内的政府信息公开信息。让档案工作在新的形势下发挥新的作用。
