上海市档案馆 倪 红
一、增强档案公共服务能力是践行科学发展观的客观要求
1、“以人为本”是科学发展观的实质
科学发展观，就是党的十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。科学发展观的本质和核心是“以人为本”，就是把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，一切为了人民，一切依靠人民，不断满足人民多方面的需要和促进人的全面发展。
以人为本，全面发展，既是经济社会发展的目的，也是为了实现对人的能动的全面开发。 围绕坚持“以人为本” 这一核心，满足社会主义社会全体成员的物质文化生活需要，是社会主义的根本目的。改革开放以来，我国社会主义经济建设取得了快速的发展，城乡人民的物质生活水平得到了较大的提高。“以人为本”正是在此基础上提出的社会进一步发展的要求，它也顺应了世界发展的潮流。人不仅具有内容无限丰富的需要，而且具有无限发展的潜能。只有以人为本，满足人的无限需求，将人的潜能充分开发出来，才能使我们的社会充满活力，充满无限发展的生机。
2、保障公众知情权是“以人为本”的重要内容
现代社会中人们需要各种信息来充实自己的生活，做出自己的选择，现代社会因此可以称之为“信息化社会”。然而，据统计80%以上的各类信息是由政府机关掌握的，而政府机关则往往从有利于自身管理的角度隐匿所掌握的信息以致妨碍公众对政府信息的获取与利用。⑴为了打破政府机关的秘密主义，知情权（right to know）这一概念便应运而生并逐渐受到人们的重视。
公民知情权首先是一种个人权（personal right）。对知情权的保障，使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为可能，在一定程度上也可以说是公民其他的基本权利得以实现的基础，无论信息与思想的社会价值多么低下，对于自由的社会而言，获取信息的权利都是最基本的。同时，知情权还扮演着参政权的角色。知情权虽然具有私人性目的，但这一基本权利的重点还在于公共事务、政治领域，它是政治性意识得以形成的前提，亦能确保公民对政治过程的参与。在现代民主社会中，公民不仅是被统治者，亦是统治者；政治的意义不仅在于统治（government），也在于自我统治（self-government）。为此，必须确保公民能够接触并获得所有的尤其是政府管理方面的信息。在现代社会推崇参与民主的前提下，加强对知情权的保障具有现实的意义。不仅如此，知情权更具有请求权的性质。无论个人权还是参政权，如果仅限于被动地接受信息，那么知情权永远都不具有实际意义，而个人权、参政权也最终无从保障。既然公民知情权的宪法基础在于人民主权、民主主义的参政议政、维护个人基本权利、发展个人人格等，而国家秘密等又有不断膨胀的趋势，那么知情权就必须具有请求权的性质，必须是一种积极主动地寻求获取信息、要求有关部门公开信息的权利。⑵
档案是国家机构、社会组织及个人在社会活动中形成并保存备查的文字、图像、声音及其他各种形式的原始记录，档案馆正是保存档案的场所。因此，档案馆具有公共服务职能，即满足社会公众知情权需求的职能。然而，在人类历史上相当长的一段时间内，档案只是提供少数统治者使用，连一般官吏也无权查阅，更不用说一般社会公众利用档案了，表现出强烈的封闭性。18世纪法国资产阶级革命后，世界各国档案馆才开始了面向社会提供服务的进程。我国由于长期处于半封建半殖民地社会，加上军阀混战，进入近代后深受帝国主义的侵略，档案事业的发展速度远远落后于西方国家，档案始终未能面向社会公众。新中国建立后，虽然档案馆事业进入了一个全面发展的时期，特别是1987年《中华人民共和国档案法》颁布后，档案馆渐渐向社会开启了大门。但是，档案信息公开的程度始终无法满足社会公众的需求。
3、提升档案公共服务水平是实现公众知情权的题中应有之义
对应公众知情权的需求，我国档案公共服务的状况不容乐观。仅就档案信息公开情况而言，据统计，2002年底全国各省、自治区、直辖市各级各类档案馆已开放各类档案3252万卷(件)，占馆藏总量的24％，而同时期国外一些档案馆的馆藏开放率则高达90％。再以外交档案开放为例，经过5年严格的解密、鉴定、审批手续，我国外交部档案馆于2004年向社会开放了1949年至1966年形成的近万卷外交档案，仅占同期外交档案的30％，而国际惯例为80％。⑶再以某省级国家综合档案馆为例，在馆藏档案中已作开放鉴定的占35.5%，正式向社会开放的占鉴定总数的82.2%，在形成已满30年（法定封闭期）的建国后党政档案中还有16万余卷尚未进行开放鉴定；在档案目录主数据库约322万条目录数据中60%以上是馆藏档案资料的案卷级目录；在档案全文数据库中的约420万幅全文数据仅覆盖到部分的开放档案。⑷从以上统计数据不难看出，我国档案馆的档案信息公开工作仍然处于严重滞后状态，使档案馆难以成为满足公众知情权的通途。
新一届党中央确定了“以人为本”的科学发展观，政府的职能进一步朝着服务政府的方向转变，为此我国开始推行并且从法律的层面上确立了政府信息公开工作，并且已经获得了社会公众的广泛认同。在这种形势下，作为集中保管和提供利用档案的各级各类国家档案馆应该以档案公共服务、满足社会公众的需要作为发展方向。正如法学专家孙潮所说的，“对公共政府而言，公共档案就是我们工作和我们承担公共职责的一种记录。作为一个公共政府，它必须留下自己的档案以提供给人民，提供给历史，提供给社会，从这个意义上来说，档案不是我们政府的一种权力，恰恰是政府的一种义务。你有义务准确、及时、有效地提供你的档案。”⑸
二、增强档案公共服务能力的有效途径
1、将“以人为本”作为调整、优化馆藏结构的指导思想
无庸讳言，当前同为社会公共服务场所的档案馆与图书馆、博物馆相比，在吸引社会公众方面还存在着较大的差距。在档案馆成为政府公开信息社会利用窗口之前，档案馆的利用者还都以党政机关工作查考和专家学者学术研究为多，一般社会公众寥寥无几。与档案馆门庭冷落的状况相比，图书馆、博物馆则始终吸引着社会公众的“眼球”，在对社会公众宣传教育、休闲娱乐中充当着重要角色。比如，近年来上海博物馆举办了《晋唐宋元国宝展》、《淳化阁贴展》、《古代埃及国宝展》等一系列在上海及江浙一带引起轰动的展览，参观者络绎不绝，从清晨一直持续到深夜。上海图书馆也是如此，经常是早早地就有读者等候开馆，一直到闭馆还不舍得离去，节假日更是座无虚席，来晚了还没有座位。笔者以为，除了提供公共服务的硬件设施、馆舍环境、服务时间、服务理念等方面档案馆与图书馆、博物馆存在着较大的差异外，档案馆馆藏结构单一、缺少吸引一般社会公众的馆藏资源是一个不可忽视的因素。
事实证明，只要档案馆的馆藏资源能够反映社会公众的生活，并且能够及时地提供社会公众利用，解决他们的问题，就能够如同图书馆、博物馆一样吸引社会公众的视野。2002年9月2日，上海市档案馆“现行文件阅览窗口”正式向社会开放，出现了人潮涌动、市民排队查阅现行文件的火爆场面，截至当年底，上海市档案馆收有本市41个部委办的1.4万份现行文件，共接待社会公众2987批，近3600人次，比2001年全年利用档案的人数增长了76.2％。档案馆向社会开放现行档案，为社会各界和公众的政策咨询提供了一个查阅相关政策文件的渠道和窗口，是档案馆贴近社会、主动为社会公众服务的表现，同时社会公众通过查阅现行档案，不但解决了自己的部分问题，也增加了对档案馆的了解。
为了有效地改善目前综合档案馆的馆藏结构，必须将“以人为本”作为行动的导向。综合档案馆的馆藏资源建设应该全面反映国家政治、经济、文化建设及社会发展变化情况。比如，新形势下政府职能进一步朝着服务政府的方向转变，档案馆就除了应该继续接收党政机关档案外，还要加强接收与人民群众密切相关的档案，使馆藏档案更加贴近社会公众的需要。其基本内容包括：(1)科学家、艺术家、社会活动家等著名人物形成的日记、书信、手稿、照片、契约等档案，这些档案反映了他们所处时代的人们的心理、思想状况和生活风貌，具有较高的价值。(2)谱牒档案。谱牒是氏族、宗族记录世系发展的档案，客观反映了一个氏族、宗族发展变化的历史，反映了一个国家或地区人口、婚姻、社会、民俗、经济、宗法制度等的真实发展变化状况。(3)宗教档案。宗教文化在我国已经有几千年的历史，是传统文化的一部分，有着相当深厚的社会基础。(4)重要私营企业档案。私营企业的发展变化从一个方面见证了我国社会政治经济的发展变化，是馆藏档案资源不可或缺的组成部分。(5)重要社会团体档案。(6)民间收藏的各个历史时期的文献。(7)婚姻档案、房地产档案、公证档案等等。
要重视纸质档案以外的其他载体档案的接收工作。比如，对重要声像档案出于安全保管与现实利用的需要，要从源头抓起，及时归档并接收进馆，实行集中统一管理。初步的设想是，对于区域范围内形成的重大活动类、城市建设类和历史轨迹类声像档案，要按照具体情况，逐项明确建档移交的责任单位，并明确进馆的质量要求。
目前，我国综合档案馆所保存的档案，大多是档案室于10年或20年前形成的年代较久远的档案，而反映最新最近社会政治、经济、文化发展的各种现行文件及近阶段形成的档案还在各个单位自行保管，造成了档案馆的馆藏信息滞后，无法满足社会需求的现象。因此，档案馆的接收工作要突破传统的习惯，将那些对社会发展进步有较大利用价值的档案提前接收进馆，以使其发挥更大的现实作用。
2、加大档案开放力度
(1)加快档案信息公开的立法。
2004年6月16日，上海市市民董某因要求上海市徐汇区房地局履行提供房屋信息的法定职责被拒，向该区人民法院提起行政诉讼。结果上海市徐汇区人民法院审判委员会讨论认为，被告上海市徐汇区房地局拒绝原告市民董某的查阅要求并未违背法律、法规及规章的要求，且也符合《上海市政府信息公开规定》相关条款的规定。据此裁定原告要求被告“履行法定职责，向其提供本市某路204号，在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告父亲购买产权及后被政府接管的相关档案资料”的理由不成立，并于2005年4月15日作出一审判决，驳回原告市民董某的诉讼请求。之后上海又相继发生了多起同类型的行政诉讼案件。结局如出一辙，均以市民败诉告终。⑹
市民屡屡败诉的原因何在？究其原因，主要是长期以来由于极左思潮的影响，人们片面强调档案的政治性和机要性，忽视了档案的社会性和开放性，导致在档案公开利用上限制颇多。改革开放后，虽然1980年5月，党中央就提出了开放历史档案的方针，1987年9月5日颁布的《中华人民共和国档案法》也从法律上规定了档案馆应当向社会开放档案。但从目前的立法现状看，除《档案法》外，我国在信息领域内的专项立法还是空白，过去只在《保密法》等一些相关法律法规中涉及一些信息方面的立法问题，但更多的是强调对政府信息的保密而非公开。如今，档案信息是一种资源，而且是一种政府公共信息资源，而获得政府公共信息资源是公民权利之一。为此，我们必须加快档案信息公开的立法进程，以满足社会公众对档案信息的知情权需求。
(2)坚持档案信息依法公开与依申请提供利用并重的方针
如上所述，现行的《中华人民共和国档案法》比较侧重于从档案部门自身的角度来规范政务信息的管理与利用，而不是从公众的需求出发来考虑如何实施政务信息的公开和利用，它们不可避免地与广大公众对政府信息的需求形成强烈的反差。目前的状况是，大量可以公开的政务信息仍然秘不示人，离老百姓还十分遥远。政府部门完全“垄断”政府信息。政府信息公开成为政府部门的一种行政行为，甚至某些官员的任意行为。若要按照档案形成满30年和科技、文化、经济等类档案可少于30年开放的法律规定，社会公众基本上是无法实现对档案馆档案的利用权的。⑺目前档案部门已深刻认识到这种有悖于政务信息公开的档案利用的局限性，正在积极探索全新的档案服务模式。然而，由于客观条件的限制以及长期以来已经形成的档案信息公开工作严重滞后的局面是短时间内难以改变的。因此，强化档案信息公开工作必须坚持依法主动公开与档案依申请提供利用并举的档案信息公开模式。
档案信息依法主动公开，是指国家档案馆依据《中华人民共和国档案法》，及时将形成已满30年的档案和可以随时开放的经济、文化、科学、技术等方面的档案向社会公开。档案依申请提供利用，主要是指国家档案馆根据公民或有关组织的申请，将馆藏经过鉴定的不开放档案中与申请人本身直接相关的、不致损害国家与他人合法权益的信息提供其利用的行为。档案依申请提供利用工作是档案主动开放的有效补充，它是档案部门解放思想、与时俱进的体现。然而，就我国目前档案鉴定开放工作的现状看，无论是在开放鉴定还是在传统档案资源的信息化方面都存在较大的差距。因此，它给各级档案部门带来的挑战是巨大的。为此，有必要充分发挥我国档案局馆合一、档案馆与档案室联动的体制优势和综合实力，以档案信息化带动公共档案资源的整合和开放工作，把握政府信息公开的良机，通过档案依申请提供利用工作的开展，做好做大公共档案资源社会共享这篇大文章，以档案工作的新作为谋求跨越式发展的新地位。⑻
3、加强亲民的档案检索体系建设
档案的价值是由于它被利用而实现的。我们建立和发展档案馆事业，收集、整理、保存档案，目的全在于馆藏档案被社会各方面利用。但是，目前档案检索体系普遍存在着检索面不广、深度不够，专业性过强的特点，一般社会利用者由于缺乏必要的专业知识而难以简便快捷地掌握与使用。2004年，为配合上海市档案馆外滩新馆开馆，上海市档案馆在加强数据库建设的同时，围绕当时上海社会热点，即长江三角洲港口建设和公众怀旧情结等，编辑了两本专题目录??《上海港的历史与发展档案》、《计划经济时代的上海票证档案》，受到了广泛的好评。事实证明，简明快捷、具有广泛适用性的馆藏档案检索体系是档案馆吸引社会公众的有效工具。档案馆馆藏资源检索体系建设应充分贯彻“以人为本”的原则，使各种类型的利用者能够通过简明快捷的检索工具迅速找到所需要的档案。否则，档案馆纵然有再丰富的资源，由于缺乏适用的检索体系，也会使相当部分的利用者对档案馆“敬而远之”，也就无法充分发挥档案的作用。
4、加快网上档案资源建设步伐
在信息时代蓬勃发展的今天，档案馆作为公共服务机构，就必须采用符合时代发展需求的媒介??网络。网络不受时空限制，可以全天候开放，任何利用者只要拥有一台上网的电脑，就可以随时浏览网上全球各类档案信息，包括文本信息以及声音、图像等多媒体信息。通过网络版的各种功能强大而且实用的检索工具，可以更为方便迅捷地找到所需的信息。网上档案资源——数字档案馆就这样出现在人们面前。数字档案馆不是简单的传统档案馆的数字化，但传统档案馆的数字化是数字档案馆的重要信息来源和组成部分。目前网上档案资源建设还存在很多的问题和困难，其中最大的障碍是在观念上存在误区，不少人简单地认为，档案馆档案资源数字化了，上网了，就是数字档案馆。其实，人们需要的数字档案馆领域应更广泛，传统意义上的档案馆只是其中的一个分支，数字档案馆建设必须进行跨行业、跨学科的合作，它是涉及社会许多领域的系统工程，是一个群体概念，不是哪一个档案馆的代名词。数字档案馆是整个档案馆事业发展的一个方向，也是国家信息化建设的重要目标之一。数字档案馆的建设，需要综合国力的提支持，还需要档案工作者和其他行业人士的共同努力。只有建设真正意义上的数字档案馆，才能实现信息资源最大程度的共享。⑼
主要参考文献：
1、《21世纪的社会记忆??中国首届档案学博士论坛论文集》(中国人民大学出版社2001年11月第1版)
2、《“面向未来的城市档案馆”国际学术研讨会论文集》(上海市档案馆编2004年4月)
3、计志浩《关于区县档案信息化建设的几点思考》档案学探索，2003(1)
4、戴志强《国家档案资源整合的涵义及其运作机制探讨》档案学通讯，2003(2)
5、戴志强《关于国家档案资源整合的若干思考，中国档案，2003(8)
6、张世林《从香港<公开资料守则>看政务信息公开与已公开现行文件利用工作》中国档案，2004(9)
7、戴志强《档案依申请开放工作初探》上海市档案局、上海师范大学编档案信息资源开发利用学术讨论会论文集，2005年
注释：
⑴吕艳滨、章忱，论知情权，载中国法学网http://www.iolaw.org.cn
⑵吕艳滨章忱，论知情权,，中国法学网http://www.iolaw.org.cn
⑶李明贤，政务信息公开与档案开放的尴尬，新上海档案，2004年(10)
⑷戴志强,档案依申请开放工作初探，上海市档案局、上海师范大学编档案信息资源开发利用学术讨论会论文集，2005
⑸转引自戴志强：《档案依申请开放工作初探》，上海市档案局、上海师范大学编《档案信息资源开发利用学术讨论会论文集》2005年。
⑹张斌：《论加快档案信息公开的立法》，刊于《上海档案信息网》
⑺张世林，从香港<公开资料守则>看政务信息公开与已公开现行文件利用工作，中国档案，2004(9)
⑻戴志强,档案依申请开放工作初探，上海市档案局、上海师范大学编档案信息资源开发利用学术讨论会论文集，2005年
⑼摘自《上海档案信息网》，刘安《社会公众需要什么样的档案馆》
