戴志强
为贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发【2004】34号），国家档案局中央档案馆于最近发出了《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》，提出了加强档案信息资源开发利用工作的指导思想、基本原则和主要任务，对进一步做好新形势下档案信息资源的开发利用工作具有重要的指导意义。前述中央文件明确提出，要建立健全政府信息公开制度，充分利用档案馆等场所，为公众获取政府信息提供便利。2004年，上海市和区县档案局馆积极贯彻《上海市政府信息公开规定》，在相关政府部门的配合下，于2004年5月全部开展了政府公开信息查阅服务工作，一个政府信息公开和档案馆公共服务良性互动的局面正在形成。与此同时，根据2004年6月27日《解放日报》报道，上海市民董铭因申请查阅岳阳路一处房屋原始产权资料被拒而状告上海某区房地局，成为首例市民状告“政府信息不公开”而被某区人民法院正式受理的行政诉讼案。为了应对社会的需要，2005年3月4日举行的上海市档案工作会议正式提出了“探索依申请开放档案的工作”。由此表明“档案依申请开放工作”业已提上了议事日程。笔者就此提出一些初步的意见，以供探讨。
一
对于“档案依申请开放”的涵义，似可作广义和狭义的两种理解。
从广义的角度来理解，“档案依申请开放”，是指档案部门在已主动向社会开放的档案范围之外，根据特定用户的要求，有条件地提供相关档案的行为。
而从狭义的角度来理解，“档案依申请开放”，仅指档案部门根据特定用户的要求，有条件地提供与政府信息公开相关的已归档文件的行为。
上述对于“档案依申请开放”的两种定义，均涉及到以下方面内容：
一是依申请开放档案的范围。这是两种定义的主要区别所在。显然，从广义的角度看来，依申请开放档案的范围，是指在档案部门主动开放的档案范围（即我国档案法规定的，形成已满30年的档案和可以随时开放的经济、文化、科学、技术等方面的档案）之外的档案，其中包括法定封闭期（30年）内未能随时开放的档案和虽满法定封闭期但仍需保守的国家机密或个人隐私等档案。当然，也包括档案部门应主动开放而尚未开放的其他档案。而从狭义的角度看来，依申请开放档案的范围，是指与政府信息公开相关的已归档的文件。这些档案文件一般来说，虽已入藏机关档案室或国家档案馆，但仍具有现行的政策效用。
二是特定用户的要求，一般是指公民和组织为行使我国法律所赋予的权利与义务所必需的，同时又以不危害国家的安全和他人的权益为前提。
三是档案依申请开放的条件，即应建立合法有序的运作机制。档案依申请开放工作必须在我国法律允许的范围内推行，同时，对于相关的档案部门（包括有关的政府机关）来说，要从档案的状况和特定用户的实际需求出发，做好必要的制度、资源、设施保障和受理工作。
笔者倾向于采取“档案依申请开放”的狭义理解。因为，“档案依申请开放”与政府信息公开中的“依申请公开”有某种联系，需要有一个探索的过程，其中包括有关的法规有待进一步健全，比如国家尚未正式发布政府信息公开法规，档案法与将出台的国家政府信息公开法规也有一个如何衔接的问题；我国档案部门的资源建设状况及其实际受理能力有待提高；更重要的是，我国正处于社会主义初级阶段，当前正在推进社会主义和谐社会建设，包括政治民主化或者社会主义政治文明建设在内的中国特色社会主义建设客观上是一个渐进的过程。因此，无论是政府信息公开还是公共档案开放都要服从服务于我国的基本国情需要。最后需要指出的是，档案依申请开放的两种理解并不是互相排斥的，狭义的理解提出了我们的现实目标，广义的理解则体现了我们追求的理想目标。
二
开展档案依申请开放工作，具有重要的现实意义。
首先，档案依申请开放是以人为本全面建设小康社会的需要。党的十六大确定的以人为本全面建设小康社会的宏伟目标，提出了社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设的三大任务。如果说，物质文明建设和精神文明建设需要包括公共档案在内的信息资源的必要保障的话，那么，维护公民的知情权（包括自由享受公共信息资源的权利）、推进政治民主化的进程本身就是我国社会主义政治文明建设的基本任务之一。众所周知，档案开放的原则是法国1789年资产阶级大革命时期在改革中首先提出的，1794年6月25日法国政府发布的档案法令确立了档案开放的原则，规定1790年国家档案馆实行的档案开放原则全国各级档案馆都要遵循执行，该原则的内涵是承认档案馆的公开性。在法国档案开放原则的影响下，欧洲各国在二次世界大战结束之后，将档案文件的封闭期由50年缩短为30年。美国则在1966年第一次通过并发布了“信息自由法”，其依据的原则是“民主形式的最好标志是人民掌握国家安全允许的全部信息”。美国“信息自由法”的核心内容之一是利用行政管理文件，公众有不受其文件形成时间限制的权利。在“信息自由法”的精神以及法国“档案开放原则”在世界各地的实践影响下，美国在1972年将档案封闭期由50年改为30年，在1978年又发布命令将形成20年的机密文件进行解密检查，尽早开放可以开放的档案，而且到30年自动解密。随着对外交往的发展，我们发现，“信息自由法”不仅增强了美国公民利用档案的意识，使其可以利用“信息自由法”来维护自由利用档案文件的权力，而且许多国家都在传授“信息自由法”的观点，挪威、法国、荷兰、澳大利亚、加拿大等国家还通过了类似的法令。（注1）因此，进一步保障公民自由享用公共档案信息资源的权利，理应成为我国社会主义政治文明建设的重要任务之一。
其二，档案依申请开放是我国政府进一步转变职能，践行责任政府、法治政府、服务政府理念的客观需要。随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，尤其是加入世界贸易组织以来，政府的职能业已转向经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。为了实现这一目标，不少地方开始推行政府信息公开工作，而且从法律的层面上确立了政府信息“公开为原则，不公开为例外”的行为准则，坚持政府信息“主动公开”与“依申请公开”并进的工作方针，并取得了公众的广泛认同。在这样的形势下，作为集中保管和提供利用档案（大多是由党政机关公务文书转化而来的公共档案）的各级国家档案馆应该审时度势，确立公共档案“开放为原则，不开放为例外”的行为准则，坚持公共档案“主动开放”与“依申请开放”并进的方针。这是各级政府职能转变的客观需要，也是档案馆拓展公共服务功能的明智选择。这正如上海市徐汇区区长、法学专家孙潮所指出，“对公共政府而言，公共档案就是我们工作和我们承担公共职责的一种记录。作为一个公共政府，它必须留下自己的档案以提供给人民，提供给历史，提供给社会，从这个意义上来说，档案不是我们政府的一种权力，恰恰是政府的一种义务。你有义务准确、及时、有效地提供你的档案。”（注2）
其三，档案依申请开放对我国档案工作来说既是空前的挑战，又是谋求跨越式发展的难得机遇。说它是空前的挑战，因为，档案依申请开放工作的开展，意味着公共档案开放与否由国家档案部门一家说了算的状况将成为历史，公共档案开放的主动权业已转向人民大众，而且我们不难预见到，档案依申请开放工作的全面开展，将引起我国档案工作从服务理念到管理体制、法制、机制，从公共档案资源的整合到信息技术的标准化、信息资源的数字化、信息传输的网络化等方面更具广度和深度的变革。比如，我国档案法规如何借鉴国外的经验，适应政府信息公开工作的需要，进一步为档案依申请开放工作提供法律保障；各级档案行政管理部门如何有效推进国家档案馆与同级党政机关在公共档案资源建设（包括公共档案的鉴定开放、文件级机读目录建设、全文数字化扫描、电子文件归档管理等内容）和受理公共档案依申请开放等业务的一体化管理。此外，我们不妨从目前国家档案馆开放档案的现状出发，来剖析一下，我们与开展档案依申请开放的需要之间还有多大的差距。以某省市级国家综合档案馆为例，在馆藏档案中已作开放鉴定的占35.5%，正式向社会开放的占鉴定总数的82.2%，在形成已满30年（法定封闭期）的建国后党政档案中还有16万余卷尚未进行开放鉴定；在档案目录主数据库约322万条目录数据中60%以上是馆藏档案资料的案卷级目录；在档案全文数据库中的约420万幅全文数据仅覆盖到部分的开放档案。类似的情况似可从一个侧面表明，我国档案部门开放公共档案的工作，无论是在开放鉴定还是在传统档案资源的信息化方面尚存在较大的差距。因此，作为档案主动开放必要补充的依申请开放工作的开展，将给各级档案部门带来的挑战是可以想见的。但是它又是难得的发展机遇，因为，它可以促使我们进一步解放思想，拓宽视野，充分发挥我国档案局馆合一、馆室联动的体制优势和综合实力，以档案信息化带动公共档案资源的整合和开放工作，把握政府信息公开的良机，通过档案依申请开放工作的开展做好做大公共档案资源社会共享这篇大文章，以档案工作的新作为谋求跨越式发展的新地位。
三
档案依申请开放工作应当合法有序地推进，为此有必要从以下方面着手。
首先，要加强档案依申请开放的制度建设。即要按照前述中央文件关于“建立健全政府信息公开制度”的要求，进一步建立健全相关的法律规范。根据有关方面的统计，我国自1979年以来，国家颁布的规定有公开制度的60多件法律、220多件行政法规中就有84件涉及到政府信息公开的内容（注3），《档案法》颁布的近20年来同档案信息鉴定开放有关的理论与实践问题也成为我国档案界探讨的热点问题之一。我们有必要在借鉴已有研究成果和实践经验的基础上，结合上海的新情况，进行新的探索。具体来说，上海要在2004年出台的《上海市政府信息公开条例》的基础上，建立健全与政府信息公开工作相衔接的档案依申请开放的适用法规。在现行的档案法规尚无直接的规定，国家也尚未正式发布全国性政府信息公开专门法规的情况下，为了使现行档案法规与政府信息公开法规相衔接，笔者以为，有必要从国家档案法规的层面上明确规定档案依申请开放的受理范围、运作程序以及申请人的权力与义务，从而将档案依申请开放工作真正纳入法治的轨道。
其二，要加强档案依申请开放的信息资源建设。即要按照前述中央文件关于“加强政务信息共享”的精神，坚持以信息化带动公共信息资源建设的方针。一是要在依法对公共档案信息资源的归属与流向加强监管的同时，按照“系统性、有效性、共享性”的原则（注4），加快各级党政机关与同级国家档案馆在公共档案管理标准化、资源数字化、传输网络化业务方面的一体化进程。考虑到档案依申请开放一般以件为单位提供利用，将突破传统的以卷为单位手工管理的模式，以及安全保管、方便利用、提高效率等方面的需要，拟做到属于进馆序列的立档单位，在移交档案的同时移交注有可以随时开放或到期开放标识的案卷名册及本机关发文的机读目录和全文数字化数据。二是国家档案馆要按照“有序、有用、有效”的原则（注5），一手抓传统档案资源向网络信息资源的转化工作，一手抓公务电子文件的归档接收工作，从而为最大限度地实现包括依申请开放档案在内的公共信息资源的社会共享奠定扎实的物质基础。
其三，要不断提高档案依申请开放工作的公众满意度。即要按照前述中央文件关于“为公众获取政府信息提供便利”的精神，努力推行主动性、开放性和有效性有机统一的公共服务理念。所谓主动性，是指各级国家档案馆作为同级政府信息公开集中查阅的窗口，要始终把握档案依申请开放工作的主动权，要及时研究政府信息公开工作的新动向，做好与政府有关职能部门的协调配合工作（要谨慎处理档案依申请开放与政府现行政策之间可能发生的矛盾），共同做好档案依申请开放用户的受理接待工作。所谓开放性，是指不仅要不断提高馆藏公共档案信息资源的开放率，而且要在管理制度和服务设施（包括计算机应用系统）等方面都尽可能地降低公众进入的“门槛”。所谓有效性，是指入藏的公共档案信息资源不仅要有用（在见证历史、传承文化方面具有广泛而长久的效用），而且是可以由公众直接通过计算机网络系统得到共享的。
此外，还需要指出的是，应当倡导档案开放与政府信息公开工作的良性互动（即适应政府信息公开的需要，合法有序地开展档案依申请开放工作），但是不宜苟同类似“实际上档案开放现在已经被包含在政府信息公开的范围之内”的观点（注6）。因为，首先，在我国，“档案开放”与“政府信息公开”是涵义不同的两个概念，无论从理论的层面，还是从实践的层面来说，“档案开放”都很难被“包含在政府信息公开的范围之内”。其二，两者适用的法规不同。“政府信息公开”依据的是有关“政府信息公开”的法规，如《上海市政府信息公开规定》等（目前还未正式出台国家统一的“政府信息公开条例”），而“档案开放”依据的则是《中华人民共和国档案法》等相关档案法规，不同的法规有不同的适用范围、处置原则。其三，两者产生的背景不同。在我国，现行的政府信息可以公开，绝不等于数十年前政府职能部门形成的有关档案也可以同样开放利用。显然，现在的政府信息公开是在社会主义市场经济条件下、我国加入世界贸易组织后政府职能转变的重大举措，是建设法治政府、责任政府、透明政府的客观要求。而在党的十一届三中全会召开之前的相当一个时期内，党和国家在“阶级斗争为纲”政策的影响下，党政机关职能活动的记录----公共档案，同样只能是“阶级斗争”的产物。不加区分地开放这一时期的党政档案，带来的结果可能会与以法治国、建设社会主义和谐社会的目标大相径庭。四是行为的主体不同。政府信息公开的主体是制发文件的相关政府职能部门，信息公开的程度往往受其职能运作规律的支配。而档案（主要指各级国家综合档案馆保存的档案）开放与否及其期限不仅受国家档案法规的支配，而且受到档案资源建设状况（包括档案整理编目质量和鉴定开放等工作的投入情况）的制约。因此，正确认识档案开放与政府信息公开的差异，不仅是坚持正确的舆论导向以维护社会安定团结的客观需要，而且也是推进档案开放与政府信息公开工作良性互动、有序发展的必要前提。
参考文献：
1、韩伟之编著：《外国档案管理简论》P161～172，上海交通大学出版社1995年1月出版；
2、孙潮：《尊重档案就是尊重自己》，载上海市档案局编《新时期公共档案馆建设》，中央文献出版社2004年4月出版；
3、海市人民政府法制办公室：《上海市政府信息公开规定》释义，2004年3月印发；
4、戴志强：《国家档案资源整合的涵义及其运作机制探讨》，载《档案学通讯》2003年第2期；
5、戴志强：《论档案公共服务的涵义、理念与信息资源整合》，载《新上海档案》2004年第11期；
6、李军：《档案开放谁说了算？》，载《新上海档案》2004年第11期。
