欧洲档案和文件利用限制：历史和现状

〔英〕Jaak Valge & Birgit Kibal
曹胜梅编译
   在民主国家，利用政府文件普遍得到宪法保障。自由利用政府文件源自政府活动应该透明、接受公众的监督，并且其信息可为公民和媒体所利用，一旦需要，政府应提供独立的政府信息服务的原则。公众利用文件是一项基本的人权和自由，并且是民主国家自由交换意见的前提。一些欧盟成员国的法律制度确保公民从文件产生之日起便可自由利用行政文件。欧盟所有成员国的法律都规定公众可以利用档案文件。
   然而，这些基本的原则事实上并不总是适用，即便在今天仍然有例外的规定，有时这种情况出现得还相当多。利用限制适用于文件总体上延期开放或设置封闭期，或者为每一份文件分别设定封闭期。所有欧洲国家都用这样限制性的规章制度来限制利用以保护个人、政府团体、企业或国家的利益。许多限制性规定在档案法规中尚未确定，但在其他与档案法不甚一致的法律法令中有所提及。
   民主国家和非民主国家利用限制的目标不同。一般情况下，非民主国家文件的利用更加有限，而相应的规章制度更不明确。在民主国家，包括欧盟成员国，有关利用限制的规章制度更为简单，利用限制规定与强调保护个人利益紧密结合。在不同国家，利用限制规定的分类各不相同，这使比较变得非常困难。总体而言，各国的利用限制可以分为以下四个方面：
1．个人隐私保护。个人隐私受保护是通过特定时期内禁止使用文件而实现的。不幸的是，“隐私”的概念尚未明确界定（或无法界定），其结果是政府与政府之间文件利用的情况大相径庭。
2．政府与公共安全利益保护。即使在民主国家，关于这些利益如何得到保护仍缺乏明确的说明。含有国家安全、政府重要金融和经济利益、保护公共秩序和安全、与犯罪活动相关的调查和诉讼信息的文件，以及包含金融、经济和政治信息或与外国政府商业谈判的档案或文件的利用受限制。在民主国家，文件的利用保护期一般是自文件产生之日起的30-60年。在非民主国家，此类文件的限制利用期限更缺乏透明度。在苏联，过去有所谓的“特殊”全宗，意味着要根据人的不同级别限制利用这些机密文件。
3．企业和个人经济利益保护。在民主国家，包括欧盟成员国，档案法或特别法（工业财产保护法、专利法、经济间谍法）通常对此都有严格规定，利用限制期限平均为30-60年。
4．著作权保护。在所有民主国家和大多数非民主国家，著作权都是得到保护的。著作权问题通常都有清楚的界定，最普遍的限制规定期为自文件产生之日起70年，但一切取决于重大的变化。
   10年前欧盟普遍的观点是这些规章制度和法律不可能完全统一。之前，利用限制问题在研究中有点儿被忽略了。自1945年以后西欧和北美对此的研究发展到了一定程度。过去10年里值得一提的是丹尼尔·杰曼（DanielGerman）、保罗·西列特（Paul Sillitoe）、帕特里西亚·安德鲁（Patricia Andrews）、唐纳·尼尔（Donn Neal）和马丁·霍格雷（MartinHolmgren）发表的论文，以及更早的S.N.普雷萨（S.N.Prasad）、琼·特纳（Jean Tener）和艾尔弗雷德·瓦格纳（AlfredWagner）的著作。这些分析重点关注战后各国的案例，通常没有做任何比较分析。瓦格纳是个例外，他考察了自二战结束至1970年国家和公众的利益冲突，包括两页历史回顾。进一步的概述和分析见已发表的论文集。无疑另有一些以他国语言发表的好的研究成果，或较少被引用的杂志刊载的论文，但这些本文作者都没法用到。
   本文以社会普遍的态度为背景，考察利用限制的形成、历史研究方法和档案学科的发展，以及目前欧洲各国的利用限制。
 
直到20世纪末欧洲的档案利用限制
   档案利用限制问题与法国大革命后的现代社会紧密联系在一起。直至18世纪末，这个问题尚未以其现代的形式而存在。原因在于，前现代化时期的历史著作未与档案明显地挂起钩来，而政府与公民之间的关系无需对政府行为实施监控。所以，档案利用不足与今天有着不同的含义。设于古罗马和希腊境内的第一家有组织的档案馆，其目的只是为了保护法律原件。将档案馆从图书馆和博物馆中分离出来的理由来自于这样一个事实：档案产生于机构活动和日常工作中，由其逐渐演变而来，独立于个人兴趣或某些收集者的喜好。
   18世纪前欧洲普遍持传统的观点。生活和历史被视为循环往复的过程，而非直线发展的过程。这也在历史著作中留下了印记----时间计算上的错误在编年史中不值一提，历史著作中的因果关系以及历史描述与文件是否一致也不在特别考虑之列。
   在中世纪，历史研究和历史资料保护主要集中于修道院。摆放于修道院中的编年史或年鉴，通常是许多代僧侣工作的成果，它们只是作者对特定事件所见所闻的简单记载。在这些编年史中，因果关系显示出一种强烈的宗教色彩。
   从16世纪起，欧洲的许多学者致力于有计划有步骤地收集民族和宗教史资料。这是一项庞大的工程。收集者和其他博学之士坚持不懈的努力不仅保护了历史资料，而且也创立和界定了重要的研究工作，包括外交学、钱币学和考古学的主要领域。档案馆或手稿图书馆作为所有权人有权决定研究人员是否可进入档案馆或图书馆，这在当时似乎也是心照不宣的事。因此，即便在那时候，利用限制通常也不是一个问题。
   法国大革命前，从17世纪末开始西方文化中爆发了一场强劲的智力运动，其智力基础----所谓的启蒙运动的哲学----试图积极地协助理性的形成和生活的条理化，并且用一种开明的和受过教育的智力去发现各种理性行动的行为准则，以此最大限度地增进个人和社会普遍的健康。启蒙哲学强烈要求人类思维的权力，它将人们从社会成见、当权者和传统的压力下解放出来，使之意识到自身的力量，自由果断地参与所有问题的解决。启蒙哲学发展了公民权和公民责任观念，明显与否定个人自由和社会公平的旧政权相对立。法律制度和法国大革命运动孕育于启蒙精神中，此间产生的个性化思潮（其政治输出之一是法国大革命和此后的拿破仑时代）唤醒了整个欧洲的公民意识，导致社会结构和公共生活的逐步民主化。后来发现的法国大革命期间形成的文件已包含隐私概念的基础。
   档案史上的新纪元始于1794年颁布的《法国档案法令》。几乎在同时瑞典也有了新的进展。1766年通过的《新闻出版自由法》建立了公众与私人之间的一种平衡。这在瑞典公共权力运行方面产生了深远影响，也影响了关于社会价值的态度。在很长一段时间内，只有瑞典和芬兰实行这些原则，后来，丹麦、荷兰，某种程度上法国也接受了同样的观念。
   虽然瑞典在档案利用原则的发展上的确是先驱，但法国大革命对欧洲社会思想和档案学科发展的影响无疑是最大的。法国大革命促成了1796年比利时档案的集中统一管理，稍后是普鲁士的档案改革。1838年，在第一次宪章运动（Chartistmovement）的浪潮中，英国颁布了《档案法》，实行档案的集中统一管理。澳大利亚的档案改革发生于1860年代末，其时政府正设法处理澳大利亚—普鲁士战争的结果，开始改革政府制度。
   档案网络创建后，紧接着是统一的档案行政管理制度。通常的理解是政府当局负责国家文献遗产的保护，确保公众利用档案的权利。档案馆作为服务机构的认识此后也得到了发展。法国大革命过程中产生的信念赋予公民查阅政府档案的权利，政府档案成为那些书写历史的人民的财产。此时才有可能首次谈到现代意义上的利用限制问题，这个问题在早期档案或历史著作的定义中还未出现。
   19世纪初开始，自由利用原始资料的原则作为一项进步的原则逐渐在西方世界建立，但仅限于理论层面。根据19世纪下半叶占主导地位的兰克（Ranke）的历史理论，档案文件对历史学家极为重要，因此，他无法认同在利用上的限制。兰克的理论延续了很长一段时间，对利用限制的评价从哲学和智力的观点来看是非常清楚的，无论何种形式的限制都被视为是消极的，并且是科学创造的一大障碍。
   第一次世界大战之前，在利用限制方面一项重要的实践是收集私人档案中的重要文件。公共档案和私人档案的区别事实上在那时就作了界定。1914年前，在秘密外交时期，私人档案往往包括私人信件和政治家们的笔记，这些笔记中有时记载着有关国际国内问题的重要信息。的确，最机密和棘手的外交磋商往往在私人通信中进行，无论在那时还是现在，利用这些私人档案之前理所当然必须获得其所有者的允许。
   然而，利用国家档案馆的档案也远非那么容易。19世纪末20世纪初，政府通过引进档案利用限制的禁令或法规，以法律手段来阻碍或至少限制不断增长的档案利用，这对历史研究往往非常有害。许多国家实行了通常为90或100年的封闭期制度。
   在那些由专制制度转变为民主制度的国家，档案馆逐渐采用了缩短封闭期的规章制度。相应地，开放和封闭期的严格区分被不同的制度所取代：（1）在开放和封闭期中间引入“限制期”的概念，在此期间，根据规定，资料仅对接受过高等教育的研究人员提供利用；（2）将资料的利用分为部分提供利用、部分限制利用或完全不提供利用三个时间段，依照资料的性质而发生变化。这意味着，即便是在民主国家的档案馆，研究条件仍然受到利用限制的困扰，一直到第二次世界大战结束，档案馆常常还是为政府利益而非公民利益而服务。
   第二次世界大战以后，情况开始发生变化。所谓生命周期的概念被美国采用，根据这个理论，文件先由其形成者处理和使用，然后在机构以外的文件中心保存一段时间，最后经过鉴定将具有保存价值的档案移交给档案馆，将其他无保存价值的文件销毁。档案理论第二个重要的变化是对文件和档案更加清楚地予以区分。这些概念上的变化在利用限制的形成过程中至为重要。例如，文件和档案的区别产生了不同的利用限制规定。
   过去费了好大的劲促使德国人将文件公开的美国人把握了先机，放宽了通常采用的利用限制。1966年5月，他们与国际档案理事会合作，在华盛顿召开了一次国际档案大会特别会议。这次具有历史意义的重要会议第一次在世界范围内宣布了档案自由利用的原则，该原则被视为源于法国大革命的有关档案的国际准则。民主国家逐渐放宽对档案利用的限制。国际档案理事会成立了工作组准备两套具体的建议来表述自由利用原则。工作组将建议提交给了1968年9月在马德里召开的第六届国际档案大会。大会批准了以下建议：所有国家的档案行政机构应全面地分析与利用相关的条例，建议权力机构去除所有未形成法律的利用限制。大会决定各国采用以时间为主的利用限制，通常的封闭期应为从文件形成之日起至文件提供利用时不超过30年。大会还宣布了平等对待国内外研究者的原则。随后的十多年里，这些原则在许多民主国家得以实施。
   概言之，1945-1980年间，西方国家迅速地放宽了对利用的限制。在这个时期，以往的利用原则在民主国家受到了质疑，焦点在于行政行为的自由化、标准化和透明化。西方社会越来越民主，生活标准的差异无论在西方社会，或者富裕国家和贫穷国家之间都有所缩小。历史研究的领域突然扩大了，以前认为几乎没什么价值的资料突然变得重要了，所谓的普通公民也逐渐成为档案利用者。这一切为档案开放创造了特别有利的条件，档案开放已是势在必行。在此期间，通过了更为详细的档案利用条例，封闭期普遍缩短，然而个人隐私保护的的概念却开始流行。
   在利用限制的发展过程中，1980年代可以视为一个新时期的开始。这个时代的诸多变化主要影响的是个人隐私保护。尽管世界经济合作及发展组织（Organization for Economic Cooperation andDevelopment, OECD）1980年和欧洲理事会（Council of Europe Convention）1981年采用的指导方针涉及到了私人文件的利用限制，但仍未触及档案中的个人数据保护问题。然而，对于社会而言，个人主义的高涨和个人的权利意识意味着隐私变得日益重要。新自由思想在其他后现代价值观盛行的同时开始占据主导地位。世界各国经济和社会发展再次扩大了富裕国家和贫穷国家间的差距，同时在富裕国家富裕人口和贫穷人口间的差距也开始不断扩大。
   隐私保护是个人主义成长和社会进步带来的思想意识觉醒的必然结果之一。这种对隐私保护的需要因信息技术的发展而变得尤为迫切，由此也给历史研究带来了一种转变。一些历史写作伴随着无限制相对主义的新进展而呈现娱乐化倾向，在相对主义盛行的背景下，档案文件变得越来越不重要，因为档案对戏说历史并非绝对必要！
 
今日欧洲的利用限制
   1990年代初期的政治变革之风带来了东欧档案馆的开放，几乎所有到期文件都可以自由利用。在开放过程中，对于档案馆所藏文件是否为私人所有，其中是否包含侵犯个人权利或利益的信息几乎没作区分。档案利用限制的放宽可能基于这样的事实：即在大多数新欧盟成员国，现有法律对档案实践没有做出规定，许多改革导致档案机构直接获得了来自不同机构、可能也是种类最为繁多的信息。自由利用权的主要动力亦来自希望揭开早先被无谓封闭的档案，而涉及档案资源中所含敏感信息的法律尚不健全。1960-1980年期间大多数老的欧洲国家制订的档案法中已含有对特定类别文件限制利用的条款，但至迟于1990年代中期，法律的修改已是势在必行。档案馆态度的改变也推动了这个进程----除了法律的修改，还需要对利用文件的条件做出更为详细的规定。
   随着欧盟的扩大，各国在制订处理档案利用的法律以及开发共同标准方面都有了需求。1994年欧洲档案概述建议成员国在考虑档案利用条件时彼此合作。然而，对于制订定国际档案协议和共同的法律法规而言，条件尚未成熟。1997年，国际档案理事会公布了一项针对欧洲档案利用条件的提议。鉴于各国法律体系不同，很难达成共识，国际档案理事会建议欧洲各国制订包含档案利用基本原则的政策法律。这项提议被视为迈向档案利用协调一致目标的第一步。
   更为重要的变化是2000年由欧洲理事会部长委员会（Councilof Ministers of the European Council）宣布的有关成员国档案馆利用政策的R（2000）13号提议。关于公共档案馆利用限制问题，该文件指出成员国制订的法律应确保：（1）公共档案除特别限制规定外对公众开放；（2）有限的封闭期。作为这项规则的例外，如果文件涉及公共利益（如国防、对外政策和公共法律保护）和私人生活信息，成员国须确保其得到保护。所有例外属于有限封闭期，无论是缩短或延长这个期限，都必须建立在法律基础上。文件开放与否一般由其形成机构或保管机构决定，除非国家法律制度已授权某档案馆承担此职责。每个不同于普通封闭期的案例必须事先确定一个期限，到期后相关档案必须开放。
   2002年，欧盟关于档案形成者利用公共文件权利的建议大体上持同样的观点：即除涉及国家安全、个人私生活和商业利益等最为重要的例外，任何地方都应确保公民利用公共文件的权利。由于档案馆许多文件中都包含个人数据，档案馆不得不将精力主要放在处理有关个人数据保护或确保更广泛背景下的人权问题上。为此，有关个人数据保护的法律已经确定了利用限制的范围，而档案法则确定了封闭期。在档案馆日常工作中，利用权利的规定意味着与社会和利用者的积极对话。在做出信息公开或限制利用的决定时，社会和个人的利弊都应仔细权衡。
   2005年1月18日，欧盟委员会（EuropeanCommission）通过了有关新欧盟档案馆的报告，提请欧盟欧洲理事会（European Council）予以批准。这份报告是1994年欧盟档案馆报告的扩展，是文件生命周期管理论坛（documentLifecycle Management Forum）和INSAR（欧洲档案馆简讯----档案馆信息摘要）会议期间与欧盟各国国家档案馆馆长商讨的结果，旨在进一步加强合作。它对更全面地了解欧洲档案馆及其普遍存在的问题大有裨益。报告虽然没有单独涉及利用限制问题，但对利用主题进行了深入阐述。报告强调所有档案馆都有一种明显的趋势：即对越来越多的馆藏档案实施限制规定，这主要缘于假设数据分级的法律、机构规章及保护原件的需要。在欧盟范围内，文件利用受到1997年《阿姆斯特丹条约》第225条及2001年《欧盟委员会条例》的制约，但这些仅为欧盟各国在档案利用方面如何协调一致阐明了大致方向，由于法律传统和历史的差异，各国国内及各成员国之间有关档案利用的法律大相径庭，主要表现为专业术语（例如档案和文件与档案文件概念的区别）的不同以及各国法律中利用章程的差异。然而，报告的作者预言这种差异将逐步缩小，在确定限制规定时，有一点是非常明确的，即法律要求保守某种秘密或遵循20-30年的普遍封闭期制度。当然也有对敏感信息设置更长限制利用期的例子。
   最近欧洲国家档案馆开展了多项与利用相关的研究。2000年，波兰国家档案馆在中欧和东欧国家组织了一项关于利用的问卷调查。从收到的20个国家的答卷中可以断定，至2000年，档案法中涉及档案利用的法律法规在所有国家都已实施。调查同时也显示，许多国家的公民对现有法律并不满意，13个国家正在制订新的档案法，这种趋势是缘于其他法律的颁布通常提供更为详细的自由或数据保护。2003年7月，欧洲理事会（Councilof Europe）宣布了一项档案利用计划（档案利用跟踪调查计划），该计划以48个欧洲文化公约成员国（parties to the EuropeanConvention on Culture）有关利用的调查问卷获取的信息为基础，问卷调查的对象是欧洲国家的中央档案馆或国家档案馆、档案学术利用者协会、档案潜在（新）用户团体组织。研究的目的是考查欧洲档案法律法规和实践与欧洲理事会2000年有关档案利用政策的提议是否一致。一个由国际专家组成的工作组对调查结果进行了分析，其成果已发表。
   为了拓宽对有关问题的认识，获得更为确切的关于欧洲实施利用限制规定类型和地区的信息，论文的作者2004年春夏对欧洲29个中央档案馆进行了一次调查，在收到的23个国家答卷的基础上，作者对21世纪早期档案利用状况作了比较分析。我们并不十分清楚每个档案馆实际作答的个人或团体，但可以推定这是一些有实践经验的工作人员、与用户直接接触的官员。因此，回答可能与答卷国家法律上的细微差别并不完全一致，也可能与这些国家公共档案馆目前全部的实践活动相吻合。问卷调查的目标是要避免诸如“根据法律”等的固定式回答，而是要弄清实践中如何对待档案用户的情况。问卷调查中的前三个问题涵盖了限制规定的法律渊源和可能的例外。第四个问题是为档案馆日常工作中发生的六个研究案例寻求解决方法。这些问题根据法律派生的限制规定而设计，因此可以考察档案理论和实践的关系。下面是对答卷的考察和简要分析。
   第一个问题涉及档案延期开放的时间，也就是通常意义上将公共文件移交给档案馆之前的封闭期。在设立封闭期的国家，答卷提供的期限一般是30年，如果没有设立封闭期，答卷为空或是基于相关法律的简要说明。调查表明，23个欧洲国家中有12个仍然实行30年封闭期制度，2个实行20年的限制规定，9个国家的法律没有对此作出限制规定（表1）。在英国，封闭期制度基本上由2005年1月1日实行的《信息自由法令》所取代。实行20-30年封闭期制度的核心国家都是欧盟最早的成员国，如荷兰、列支敦士登、卢森堡、德国和丹麦。此外还有前东欧国家如克罗地亚、波兰、捷克共和国和匈牙利，以及芬兰、瑞士和马耳他。法国和意大利无疑也在此列。由此我们可以断定，与1994年相比，欧盟成员国此后10年基本上还是维持原状，新的成员国延续了这种趋势，大多数欧洲国家仍实行封闭期制度。英国是一个例外，其条件已发生变化。西班牙、立陶宛、拉脱维亚、挪威、瑞典、斯洛伐克共和国和乌克兰都没有实行封闭期制度。
 
表1   1994年和2004年欧洲档案馆普遍的封闭期年限
 
爱沙尼亚、西班牙、立陶宛、拉脱维亚、挪威、瑞典、斯洛伐克共和国、乌克兰、英国②
比利时、西班牙、英国、爱尔兰、意大利、希腊、卢森堡、德国、葡萄亚、法国、丹麦
克罗地亚、希腊、列支敦士登、卢森堡、马耳他、波兰、德国、斯洛文尼亚、芬兰、瑞士、捷克共和国、匈牙利
 
作为这个问题附加的一点，我们希望知道早于封闭期提供利用的情况，以及哪个级别可以对此做出决定。各国的情况一分为二（表2），答卷显示，除了上述9个没有设立封闭期的国家，另5个国家也没有早于封闭期前提供利用的情况，这5国分别是：荷兰、希腊、卢森堡、斯洛文尼亚和芬兰。值得注意的是，早于封闭期提供利用由档案形成者或经档案形成者同意、由档案馆做出决定。在捷克共和国，档案馆馆长即可对此做出决定，而在克罗地亚和波兰，除档案形成者的权利外，还特别指出了档案馆馆长的决定权。答卷未阐明机构（档案形成者）和档案馆馆长联合做出决定的形式。允许在封闭期前提供利用的原因不外乎科学、文化历史的本性或申请人的官方利益，以及个人与档案文件的关系。
 
表2    2004年欧洲档案馆封闭期前提供利用情况
克罗地亚、英国、列支敦士登、马耳他、波兰、德国、瑞士、丹麦、捷克共和国、匈牙利
爱沙尼亚、西班牙、荷兰、希腊、立陶宛、、拉脱维亚、卢森堡、挪威、瑞典、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚、芬兰、乌克兰
 
以下是问卷调查中有关利用限制规定期限的四个不同方面（表3）。
 
表3    2004年欧洲档案馆利用限制规定种类

normal align=center style='text-align:center;line-height:150%'> 限制规定种类