上海市奉贤区档案馆严永官
一、乡镇档案馆建设----一个旧话重提的老话题
（一）乡镇建立档案馆在一些地区早已经有过实践
据《中国档案》1998年第9期，山西档案局王自峰同志的“第三条路：绛县模式”一文中讲到“山西省的乡镇一级档案管理机构，早在50年代末到60年代初就普遍建立起来，大部分地方的人民公社建立了档案室，并有一些县区的人民公社成立了档案馆。”至1986年4月下旬，陈兆祦教授在山西省档案学会所作的学术报告中指出：乡镇应考虑建立档案馆或文件中心。这个报告在《山西档案》上全文刊发以后，引起了较大反响。7月26日，绛县档案局向县政府提交了《关于建立乡镇档案馆和村民档案室的请示》，经县政府批转后，当年10月份，绛县14个乡镇全部建起了档案馆。这在山西省是第一家，在全国也是较早的一家。为了使建馆工作有章可循，他们还制订下发了《乡镇档案馆工作通则》、《乡镇档案馆工作制度》。
关于乡镇建馆问题，如果我们再往前追溯的话，还可以从1958年《档案工作》第11期上转发的《人民公社文书档案工作试行办法》（中共信阳县委办公室发布）第二条就可以看到。该办法第二条在对“人民公社内文书档案工作组织形式与任务”中就提出：“根据人民公社工农商学兵五位一体乡社合一的组织形式，建立文书、资料、档案三合一的档案馆，作为公社内领导助手和工作参谋部。馆内下设三个室：（一）文书处理室：集中统一负责本公社内党委、管委、青年团、妇联会、工会以及社直采购站、粮站、财政所、学校等所有工农商学兵单位或只负责党、政、群及社附近单位的文书收发、登记、转运、催办、清退、立卷、归档工作。（二）档案室：负责对人民公社党政群及各单位、大队、厂、矿、学校等文书档案工作的业务指导，接收、整理、保管和统计各部门的档案材料和档案鉴定、销毁、调错阅、利用、定期向县档案馆移交，以及完成领导交办的其他工作任务。（三）资料室：负责本公社内工农商学兵各单位的报纸、党刊、杂志、书籍、刊物、小册子以及收集整理、汇编各种现行资料等，并应作好整理、保管、利用和进行办理资料展览等工作。”从这一条文中可以看出，当时的设计还是比较科学合理的，既有集中的文书处理工作，又有档案和资料工作，是一种三位一体的较好的模式。。
（二）上个世纪在部分地区曾出现乡镇建馆的高潮
自1997年全国农业农村档案工作会议之后，国家档案局对乡镇建立档案馆的问题态度非常明确，即鼓励乡镇建立档案馆，但不搞一刀切。乡镇是否建馆、何时建馆，各地要视情况酌定。随即形成了一个乡镇建馆的高潮。从档案专业刊物和档案网站上可以看出，比较突出的是湖南省的双峰县。双峰县从1997年到1999年，用三年时间在全县16个乡镇全部建立了档案馆，是湖南省唯一实现了乡乡镇镇都建馆的县。这种管理模式首先在娄底市推广，到2001年年底，全市92个乡镇（办事处）已有38个建立了档案馆，占乡镇总数的43%。双峰县建立乡镇档案馆的做法通过媒体介绍，引起了省内外档案同行的关注。大批省内外同行前往学习考察。
（三）有关法规已经提及乡镇建档案馆的问题
乡镇建立档案馆的实践自五十年代末提出，到八十年代后期山西在一定范围内实践尝试，再到九十年代末在湖南的普遍开展，经过了一个较长的发展变化过程。随着乡镇建馆有限实践的深入，国家和地方都对此引起了一定的关注，并在自己制订的法规或规范性文件中提出了乡镇档案馆的概念。从国家层面来看，国家档案局、中央档案馆于1998年以国档发字1号颁发的《乡镇档案工作试行办法》在第七条中提出：“加强乡镇机关综合档案室的工作，有条件的乡镇可建立乡镇档案馆，接收、保管乡镇直属机关单位永久、长期档案，为社会各方面和农民提供档案资料利用。”“乡镇建馆条件由省、自治区、直辖市档案局制定。”第十九条：“乡镇档案部门应不断丰富室、馆藏，逐步建成乡镇档案及有关资料、图书、信息中心。”
从地方层面来看，江西省档案局于2000年8月4日印发的《江西省乡镇档案管理细则》第四条：“乡镇档案工作在乡镇党委、政府领导下设立综合档案室或档案馆，集中管理本乡镇机关档案；”“乡镇档案室（馆）应对乡镇企业、事业单位及村民委员会的档案工作进行监督和指导。”
随后于2004年1月5日内蒙古自治区人民政府第二次常务会议审议通过发布，自2004年3月1日起实施的《内蒙古自治区苏木、乡镇档案管理办法》第五条也提出：“苏木、乡镇人民政府应当设立档案资料信息中心，有条件的可以建立档案馆。”
乡镇建立档案馆能够列入法规或规范性文件，既是对乡镇建馆实践的总结、归纳，又是此项工作深入健康发展的保障。但从近几年来的实际情况看，此项工作却还没有得到健康发展，这里不仅有个认识问题，而且还有更为复杂的法律和实践问题。
二、乡镇档案馆建设----一个不得不提的大话题
（一）从乡镇的基本特性来看乡镇应该建立档案馆
乡镇人民政府，是我国农村的基层政权组织，作为一级政权，档案工作十分重要。全国政协委员刘国能同志在全国政协十届四次会议期间，在接受《中国档案报》记者采访时讲到：“而加强农业、农村档案工作，关键在于健全乡镇一级的档案工作。有条件的地方，可以建立乡镇档案馆。在这个问题上，我们必须承认现实，把握趋势，不搞一刀切。”他在《从国际组织查阅乡村档案说起----农村档案工作是建设新农村的必要条件》的大会书面发言中对建立乡镇档案馆，更好地服务“三农”，提出了建设性的意见。
尤其随着近年来乡镇区划调整，现在的乡镇已经有别于原来的乡镇，其行政区域和经济实力都发生了巨大的变化。以上海市奉贤区为例，从2002年以来进行了两次大的区划调整，先将22个乡镇撤并为16个，继而又将16个撤并为7个。其中区政府所在地的南桥镇区域面积达112平方公里，常住人口27万，列为上海市2010年国际大都市中心辅城总体规划中的南上海滨海新城。辖区内共有17个行政村，2个社区办事处，2个街道办事处，37个居委会，现有内设机构25个。如此规模的乡镇完全应当有自己的档案机构，而建立乡镇档案馆又确实是一种比较好的管理体制和模式。因为从建国五十多年来乡镇档案工作的实践来看，不通过在乡镇建立档案馆这样一个带有根本性的变革，就很难使乡镇档案工作发展成为一项专门的事业。
（二）从我国整个档案事业发展来看乡镇需要建立档案馆
1、这是键全我国档案工作体制的需要。我国通过建国后五十多年的努力，从中央到地方的档案工作体制已经建立。实践证明从中央到地方各个层次的档案工作，要得到巩固和发展就必须有一个档案保管的实体。现在在国家和省市这两个层面上，档案工作已经真正发展成为一项专门的事业，具体体现在本级的综合性档案馆和本区域内的档案工作网络。唯独在乡镇这个层面上，目前基本上还只是停留在一项具体的业务工作的水平。造成这种现状的原因尽管是多方面的，但最根本的恐怕还是因为没有建立起一个实实在在的档案保管实体。
2、这是贯彻我国档案工作原则的需要。根据《档案法》第五条的规定，我国的“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用。”统一领导分级管理的原则主要包括三个方面的含义：一是全国档案事业由党和政府统一领导，地方档案工作由地方党委和政府分级管理；二是档案工作由档案行政管理部门分层负责监督和指导；三是各级档案机构分层实施对档案实体的集中统一管理。从这三点基本精神中可以看出，乡镇作为一级地方人民政府，负有对本行政区域档案工作进行分级管理的职责；它的档案机构也应实施对档案实体的集中统一管理。
3、这是充分发挥档案作用的需要。充分发挥档案的作用是我国档案工作的出发点和落脚点。目前乡镇在档案利用方面还没有得到应有的重视。具体的反映一是乡镇档案室由于人员等原因而工作深度很不够，对档案利用工作做得比较肤浅，尤其是主动型的开发利用更是少得可怜。二是档案行政管理部门也不重视，不管是统计年报也好，还是平时提到档案利用率也好，往往都只注重各级档案馆而忽视了乡镇机关档案室。要想使档案在乡镇各项事业中发挥更好的作用，就必须保存有能够全面反映本乡镇历史面貌的档案。
（三）从乡镇档案工作的现状来看必须建立档案馆
我国乡镇档案工作多年来一直没有得到很好的发展。从上海地区来看，尽管出现过在乡镇明确为文书和档案二个岗位合设一个人的过程，但档案人员绝大多数是兼职过多，加上没有专门的编制所以调动也十分频繁。所谓的档案机构只不过是挂靠在办公室，所谓的档案室实际只是一个档案库房而已。造成这一现状的根本原因就在于乡镇档案室的室藏不够丰富。按现行规定乡镇机关的档案中属于永久和长期保存的档案在本机关档案室保存满十年后要向上级档案馆移交，它保管的主要有：进馆剩下而又尚未鉴定销毁的档案；尚未到进馆期限的所有档案；由于档案馆在接收档案进馆时为避免重复而剔除的，但对于本机关却又很有保存价值的档案。其中主体部分就是尚未到进馆期限的全部档案。乡镇机关的档案年形成量一般在150至250卷左右，如此算来10年也只有不足2500个案卷，这样对于机关档案室的建设必然会带来很大影响。
经过这么多年的呼吁和实践上的反复，笔者以为这样的问题要想得到真正解决，就必须在乡镇建立档案馆，使其真正成为一个长远保存本行政区域档案的一个实体机构。
三、乡镇建馆----一个亟待重视的难话题
（一）对乡镇建立档案馆到目前为止档案界内的看法还不尽一致
1、赞成者认为：“有了乡镇档案馆就可以反映整个乡镇的历史全貌。因此，建立乡镇档案馆，不仅适应历史研究、科学研究和四化建设的需要，而且也是档案工作发展的必然规律。”“当前全面建立乡镇档案馆已成为刻不容缓的任务。”“建立乡镇档案馆不仅对当前四化建设有现实作用，而且对将来建设新型乡镇工作也有一定的查证、参考价值。”（“建立乡镇档案馆的尝试”牛润虎、吕天祥，《档案学通讯》1987年第4期）
“乡镇建馆不仅必要，而且可行，是加强农村档案工作的一项重要举措。”“不少乡领导反映，建立乡镇档案馆好处很多，是县委、县政府下决心为乡镇办的一件实事，有利于加强农村两个文明建设。”（“加强农村档案工作的重要举措----对湖南省双峰县乡镇建馆情况的调查”，王恬波，《中国档案》2002年第12期）
“大家认为，我们国家从中央、省、市（地）、县都有档案工作机构，乡镇作为最基层的政权组织，也应该有自己的档案机构，建立乡镇档案馆则是一种比较好的管理体制和模式。”
2、反对者认为：“如果乡镇建立独立性的档案馆，势必部分地堵塞了县级档案馆的档案来源渠道，容易把县馆架空，是得不偿失的。发展乡镇档案工作不能以牺牲县级综合性档案馆的健康发展为代价。”（“第三条路：绛县模式----关于乡镇档案建馆问题”，王自峰，《中国档案》1998年第9期）
（二）目前对乡镇档案馆建设的理论研究还相对薄弱
乡镇档案馆建设不仅是一个实践问题，而且也是一个相当系统的理论问题，因为乡镇建馆是一个系统工程。而目前见诸刊物和网站的文章，基本上都是强调重要意义、介绍具体做法、证明发挥了多大作用等等。而对于乡镇档案馆在我国档案事业建设中的地位、乡镇档案馆应建立什么样的体制、乡镇建馆应当具备什么条件、履行什么手续（应当是依法成立，而从现在的介绍来看，都是政府发个文件就建起来了，而有的地方政府发不出文件，就建不起来）、档案进馆的范围、馆藏档案的流向等都需要进行深入的研究。目前的实践已经为理论研究创造了一定的条件，而要使乡镇档案馆建设有个大的突破，理论研究也是一个很重要的方面。
（三）档案法律、法规还没有配套
现行的《档案法》在第六条中，对县和乡镇两个层面上的要求很不一样，对县级以上要求“县级以上各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”而对乡镇则要求：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”而《档案法实施办法》在第五条中则又将《档案法》第四条中的“各级人民政府…….”诠释为“县级以上各级人民政府…….”。这样的法律条文对乡镇档案馆的建设显然是没有保障作用的。
笔者以为，如果档案法律、法规对乡镇档案馆建设不能起到保障作用的话，那么乡镇档案馆建设就很难向深入发展，甚至可能连已经建立的乡镇档案馆也会自然衰退。为此，档案法律界需要加强对乡镇档案馆建设的立法，以尽快促使乡镇档案馆建设这一重大问题的根本解决。
