甘肃省档案局 宛志亮
自20OO年深圳市档案馆成立文档资料服务中心、在全国率先开展已公开的现行文件查阅利用服务工作以来，全国已有29个省、自治区和直辖市的近50O家各级综合档案馆，相继开办了现行文件查阅中心等以提供社会各界和普通百姓查阅利用“红头文件”为主要工作内容的现行文件利用服务机构，以各种形式不同程度地开展了这项工作。此外，在国家档案局和各省级档案行政管理部门的倡导下，各地尚未成立现行文件查阅利用中心的档案馆，也都在积极进行现行文件利用服务的调研、论证和筹备。档案部门的这一创新举措，引起社会各界尤其是新闻媒体的普遍关注，受到广大人民群众的普遍欢迎。综观四年来各地相继开展现行文件提供利用的探索和尝试，其中存在的一些问题不容忽视，值得我们思考和探讨。
一、关于现行文件查阅利用中心的机构设置问题
从四年来全国各地相继挂牌成立的现行文件查阅利用服务中心来看，它们都是依托本行政区域的国家综合档案馆开办的。其主要职能是以集中收集、保管本行政区及其上级党政机关形成的已公开的政策性、法规性、公益性、服务性现行文件和政务信息，在整理编目的基础上，为社会各界和普通公民提供查阅利用服务的公益性事业机构，是党政机关政务信息公开的窗口和平台。
现行文件查阅利用服务中心的职能性质，决定了它所开展的业务活动是一种在当地党委和政府领导下的组织行为，因此必须经过当地同级党委、政府的批准，开展工作中才能求得党政各职能部门的协作与支持。这一点各地档案局馆在开办现行文件查阅利用中心时都做到了。但是还有更为重要的一点，就是现行文件查阅利用中心这一机构设置的正式报批，或被各级档案行政管理部门忽略了，或因种种制约因素的限制而未能完整地履行正常的合法报批程序。
我们知道，近年来全国档案部门开展的创新服务机制活动，主要表现在两个方面：一是开展了社区建档工作；二是开展了现行文件查阅利用服务工作。虽然这两项工作都被称为“创新”，都是“利国、利政、利民”之举，但其性质却有所不同：社区建档指导是新形势下档案行政管理部门业务范围的自然延伸，档案部门无需新成立专门的机构，只是将其纳入正常的业务指导范围即可；而现行文件查阅利用服务工作则不同，它是新形势下档案馆功能的拓展和突破，从理论上、实践上都是一种全新的业务，是档案馆原有业务范围无法延伸到的新领域，从长远需要看，理应设立专门的正式机构才能保证这项工作长期正常地开展下去。否则的话，作为未能履行正常报批手续的非正式内设机构，其合法性得不到确立，干部配备、人员编制、事业经费等无法保障，长期开展工作将会受到种种制约。从笔者目前所见到的报道看，各地近年来开展现行文件查阅利用服务工作的机构，只有深圳文档资料服务中心是经过有关主管部门正式批准的档案馆内设合法机构。
二、关于提供利用现行文件的法律依据问题
党的十六大报告首次提出，“发展社会主义政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。作为社会主义民主政治和社会主义政治文明的重要体现，就是要实行政务公开，以保证人民群众真正享有政府活动的知情权和对政府信息的利用权。政府在从事政务活动、履行社会管理职能中的形成的“红头文件”，是承载政府政务信息的主要载体，而档案部门作为主要的政府信息资源管理部门，理应发挥好人民政府与人民群众之间的桥梁作用，承担起向人民群众及时提供政务信息服务的职责。遗憾的是，档案馆从事这项工作目前还缺乏足够的法律支持，只能依靠行政命令和组织协调开展工作。
冯惠玲教授指出，“档案部门要搞好现行文件的利用工作，要解决的第一个问题就是法规问题。“①档案部门有些专家、学者认为：我国《宪法》规定了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”要使《宪法》的规定真正落到实处，保证人民群众有效行使决策权、管理权和监督权，首先的一个条件就是要确保人民群众的知情权。现行公开文件利用工作是确保人民群众知情权的一个重要方面”。②因此，档案部门开展现行文件利用服务是有法律依据的。笔者赞成这种观点，但同时认为，《宪法》作为我国的根本大法，只能从宏观上作原则性的规定，对一些具体问题，还需要有专门的法律法规进行具体明确。
从我国现行的《立法法》、《档案法》、《保密法》、《档案法实施办法》、《档案馆通则》、 《机关档案工作条例》等法律法规的现有规定来看，目前还找不到关于档案馆应开展现行文件提供利用服务的明确依据，只有个别地方的档案行政法规对此作了规定。如20O2年7月1日起施行的《深圳经济待区档案与文件收集利用条例》③第五条规定：“市、区政府档案行政管理部门是本行政区域内档案、文件事务的综合管理部门”；第二十二条规定：“公共档案馆文件中心保管的档案、文件，应当向社会公开，但是应当依法保密或者其它不宜公开的除外。社会组织及个人持合法有效证明，可以利用公开的档案、文件。”
“依法治档”是我们档案部门开展工作的准则，而档案工作与文件工作紧密相联。我认为，既然我们档案部门能够开拓创新，主动承担起现行文件提供利用服务这项“利国、利政、利民”的工作，就应该同时呼吁尽快制定、修订与之相关的法律、法规，使档案馆新拓展的这一业务功能有更加明确的法律支撑，使之进入法制化轨道，这样才有利于这项工作健康稳定地开展下去。
三、关于现行文件开放和提供利用服务的主体问题
(一)现行文件的开放主体
随着社会主义政治文明建设的发展和我国已加入世贸组织的现实，政务公开已是大势所趋并且逐步走向深入，而政务公开的主要内容就是政府信息公开。所谓“政府信息公开，是指政府及其部门通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其知情权利的信息资源。允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用政府部门所控制的信息。”④
据悉，“全世界已有40多个国家或地区进行了政府信息公开立法。目前，我国已在制订《政府信息公开条例(草案)》，划定政府信息公开的内容范围和免责范围是确立政府信息公开制度的核心部分，并直接体现‘以公开为原则，以不公开为例外’的基本精神。”⑤由于政府现行文件是承载政府信息的主要载体，从某种意义上说，政府信息的公开，实际上主要是指政府各部门现行文件的开放。
根据我国现行的档案和保密法规，档案馆只有对馆藏档案的开放权、而没有对现行文件的开放权，现行文件的开放权法律只赋予文件形成机关及其上级机关。有人认为现行文件查阅利用中心现已事实上成为现行文件的开放主体，这种认识并不正确，因为现行文件查阅利用中心收集、开放、提供利用的实际上是文件形成机关现行文件中已经公开的部分，并不包括未公开的现行文件。据此推断，一旦《政府信息公开条例》颁布实施，现行文件的开放主体，依然应当是现行文件的形成机关，而不是档案馆，更不是现行文件查阅利用中心。这也符合常理，一则“隔行加隔山”，档案部门很难准确判定政府各职能部门所形成的现行文件具体的划控保密范围；二则档案部门也并不拥有对现行文件的所有权和处置权。
(二)关于现行文件的提供利用主体
《档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”这一规定，从法律上明确了档案馆提供利用档案的主体地位，而对现行文件的提供利用主体，我国还没有从法律上作出规定。正是在这种现行文件提供利用主体缺失的情况下，档案部门顺应时代的需要，勇于实践，大胆创新，适时开办了现行文件查阅利用中心，事实上成为当前提供利用现行文件的主体。
笔者认为，若要从根本上确立档案馆提供利用现行文件的主体地位问题，档案部门还应紧紧抓住建设社会主义政治文明和加入世贸组织后我国许多法律法规需要作相应的修订这一机遇，尤其是趁《政府信息公开条例》正在制定之际，争取将档案馆提供利用现行文件的主体地位以法律形式确定下来，这样才能保证档案部门这一创新举措不至于成为昙花一现。
实际上，现行文件的开放和提供利用是一个紧密联系的有机结合。之所以要区分它们各自的主体，是因为档案馆对现行文件的开放，必须建立在政府机关对这些现行文件已开放的基础上；而政府各机关虽然也可以提供利用现行文件，但只能通过电子政务平台、政府信息网等媒体进行，不便于公众直接去查阅，政府各机关也不适合作为提供查阅利用现行文件的主体。
四、关于现行文件查阅利用中心的业务规范问题
开展现行文件查阅利用服务是一个崭新的事物，在这方面还没有先例可循。在各级档案行政管理部门的积极倡导和推动下，各地档案馆根据自己的认识，大胆摸索，勇于创新，创造性地开展现行文件利用服务工作，目前已初步形成了深圳、昌平、西城、济南、丹东和柳州等六种各具特色的基本模式，其服务形式也是多种多样。“从实践的情形看，现行文件利用的几种模式都不同程度地满足了社会各界查阅利用现行公开文件资料的需要，扩大了档案部门的影响，提升了党和政府的形象，取得了显著的社会效益。”⑥
现行文件提供利用模式不一、形式多样，一方面反映了这项工作开展得机动灵活，不受条条框框的限制；另一方面也显露出档案部门对此缺乏总体规划，没有统一的业务规范来进行指导。“现行文件提供利用工作是一个政策性非常强的工作，需要有相关的政策配套，需要有各方面的保障机制”。⑦从几年来各地形成的几种模式看，有些地方充分考虑到了社会发展环境和档案部门的实际情况，工作做得积极稳妥，既充分发挥了主观能动性，又没有大包大揽；而个别地区的档案部门在提供利用现行文件中，把“网”撒得太开，“面”铺得太广，虽然也取得了一定的社会效益，但结合档案部门带来的额外负担过多，不利于长期坚持下去。
再则，由于国家档案行政管理部门对档案馆现行文件查阅利用中心的业务范围、文件收集范围和时限、提供利用方式等没有统一规定，各地档案部门各行其是，整体上显现出一种无序状态，发展很不平衡。
鉴于以上现状，笔者认为，国家档案局应组织有关方面的专家，对全国各级档案馆开展现行文件提供利用的情况深入调研，整合各种模式实践中取得的经验，找出存在的问题，尽快出台一个关于现行文件提供利用工作的法规性文件，用以规范现行文件查阅利用中心的业务。
尽管档案馆的现行文件提供利用工作还存在着这样那样的问题，但是从长远发展趋势看，只要我们把基础工作做实，再有各种配套机制的保障，就必定会有广阔的可持续发展空间。
注释：
①②⑦《中国档案》编辑部：《有拓展才能有发展——档案部门开展现行公开文件利用服务工作座谈会辑要》，《中国档案》2002年第3期。
③《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》，《中国档案》2002年第8期。
④③王铭、吴佩华：《政府信息公开的内容与控制》，《中国档案》2004年第2期。
⑧管思：《发展快?范围广?形式多——已公开现行文件利用工作述评》，《中国档案》2004年第2期。
（郭红解、李军摘自《档案学》2004年第4期）
