上海市档案馆研究馆员戴志强
1980年5月中共中央书记处作出开放历史档案的决定至今，我国档案开放工作走过了近30个年头。鉴于档案开放对于我国档案事业发展的重要影响，在回顾我国档案开放历程的基础上，展望综合档案馆深化档案开放工作，颇具现实意义。
一、我国近30年档案开放工作的回顾
实践表明，我国档案开放工作近30年来大致经历了以下三个阶段：
一是我国档案开放工作的起步阶段（1980年5月至1987年底）。党的十一届三中全会召开不久，在我国哲学社会科学界的带头倡议下，中共中央书记处于1980年5月正式作出了开放历史档案的决定。国家档案局在当年召开的全国档案工作会议上部署了各级国家档案馆开放建国前历史档案的工作。由于当时各级国家档案馆正处于恢复整顿阶段，从档案基础工作到接待服务设施都难以适应历史档案开放的需要。直至1988年1月1日《中华人民共和国档案法》1（以下简称《档案法》）正式实施之前，各级国家档案馆由于基础工作等条件相对薄弱，这一时期的档案开放工作反映出起步阶段的一些特点：1、开放范围仅限于馆藏旧政权档案和革命历史档案资料；2、检索手段不仅是手工检索，而且仅有案卷目录和少量专题文件卡片；3、原件利用难以满足“多人共用”的需要；4、利用目的单位工作查考、编史修志为主；5、服务方式以接待查阅为主；6、利用制度很不完善，基本上以馆长审批决定为主。
二是我国档案开放工作的发展阶段（1988年1月至2008年4月）。1988年1月1日《档案法》的正式实施，至2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》2（以下简称《条例》）正式实施之前，我国档案开放工作进入了“法治”阶段，其特点是：1、开放范围由建国前历史档案扩大到建国后形成已满30年的党政档案等；2、检索手段以计算机检索开始唱主角，并向社会公布案卷级开放目录；3、尽管档案利用仍以原件为主，但档案缩微胶片、档案文献汇编，甚至全文数字化档案已部分取代档案原件提供利用；4、利用目的尽管工作查考、学术研究查档仍占多数，但百姓个人查档从无到有、由少到多；5、服务方式从开放档案的查阅接待发展到举办展览、出版史料、学生课堂、网上服务等多种途径的主动服务；6、利用制度方面逐步建立了与《档案法》及地方法规配套的、以档案开放利用为中心的管理制度。部分档案馆还设立了专家咨询性质的档案鉴定委员会。
三是我国档案开放工作的深化阶段（2008年5月以来）。由于2008年5月1日《条例》的正式实施，各级综合档案馆在成为政府公开信息查阅场所、提供政府公开信息查阅服务的环境下，档案开放又面临一些新情况新问题：1、个人查档已成为查阅服务的主要对象；2、未开放档案的依申请利用被提上工作日程；3、档案开放主体由综合档案馆发展到一些部门档案馆，如我国外交部档案馆、普通高校档案馆等。
二、综合档案馆深化档案开放工作的展望
（一）综合档案馆深化档案开放工作的动因（背景）
1、《条例》的颁布实施，政府信息公开的依法推进，各级综合档案馆提供政府公开信息集中查阅服务工作的全面开展，使各级综合档案馆的查阅服务工作日益成为维护公民合法权益、促进服务政府和民主政治建设的社会热点。在此形势下，如何提前开放行政机关移交进馆档案中的政府信息？如何建立公众利用馆藏未开放档案的申请程序和监管办法？类似问题理所当然地被提上了综合档案馆深化档案开放工作的日程。
2、国家档案局在全国档案系统部署 “以以人为本为核心，重点实现‘两个转变’，建立‘两个体系’”3工作以来，档案服务民生正在成为各级综合档案馆业务建设的主旋律。在此形势下，如何扩大馆藏档案的共享范围？如何简化公众利用未开放档案的手续？类似问题理所当然地被提上了综合档案馆深化档案开放工作的日程。
3、中共中央办公厅、国务院办公厅2004年发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，“把信息资源开发利用工作作为下一个阶段信息化事业的重点，标志着我国信息化事业的战略转型，即从IT（信息技术）阶段转向IR（信息资源）阶段，从基础设施阶段转向深入应用阶段，从数量建设阶段转向质量建设阶段，从粗放配置阶段转向追求效益阶段。”4在此形势下，如何适应信息资源开发利用的需要，推进档案信息资源的结构优化、管理细化和利用程序简化？类似问题理所当然地被提上了综合档案馆深化档案开放工作的日程。
因此，各级综合档案馆应当进一步增强大局意识，自觉地将深化档案开放工作提升到推进我国民主政治建设、档案服务民生和信息资源开发利用的高度来认识，从而把握历史机遇，开创新的局面。
（二）综合档案馆深化档案开放工作的目标与路径
在上述形势下，根据“到位，不越位”的原则，拟将综合档案馆深化档案开放工作的目标确定为：1、适应政府信息公开的需要，探索开展馆藏档案提前开放和未开放档案依申请利用工作；2、适应建立“两个体系”的需要，一手抓馆藏档案资源的鉴定开放，一手抓共享性档案信息资源的有序整合；3、适应我国信息资源开发利用的需要，推进档案信息资源的结构优化、管理细化和利用程序简化。
围绕上述目标，综合档案馆深化档案开放工作应当从实际出发，多措并举：
1、开展档案提前开放工作。一是在参与机关文件材料归档范围和保管期限表的“三合一”审定5和国家档案局8号令实施工作的基础上，各级综合档案馆应当协助档案进馆单位审定归档文件的即时开放范围和开展档案进馆前的解密降密工作。二是在接收行政机关档案时，各级综合档案馆应当督促移交单位按照《上海市政府信息公开规定》6明确的“行政机关依法向国家档案馆移交的档案涉及政府信息的，应当将该政府信息原属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况书面告知国家档案馆”的要求，履行书面告知的义务，以确保政府公开信息作为档案进馆后能提前向社会开放。三是为我国公民查阅本人证明性未开放档案提供便利，各级综合档案馆应当根据《上海市国家综合档案馆档案利用和公布办法》7明确的“公民利用记载本人有关知识青年上山下乡、支援内地建设、婚姻登记、计划生育（独生子女）、学历、学籍、职称、获奖荣誉、离退休的证明性未开放档案，可以凭本人身份证到档案馆办理申请手续”的要求，加强民生档案信息资源的建设与整合，即通过建立各类民生档案专题数据库等途径，不断提高检索效率和馆际共享程度。
2、开展未开放档案依申请利用工作。《条例》不仅明确了公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取主动公开范围以外的相关政府信息的权利，而且规定了行政机关受理依申请公开事宜的程序和监管方式。相比之下，现行《档案法》、《档案法实施办法》8，只是明确了机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民可以按照有关规定，利用档案馆未开放档案的权利以及利用档案馆保存的未开放档案，须经档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意的规定，并没有作出申请程序和监督管理等方面的规定。实践表明，这一状况已难以适应政府信息公开条件下馆藏未开放档案利用的需要。为此，拟借鉴政府信息依申请公开的做法，对于馆藏未开放档案中与当事人合法权益有关的、又不涉及国家机密、商业秘密和影响第三方权益的信息，应当允许当事人凭合法证件，直接向档案馆提出利用申请，经档案馆同意和工作人员代查后，提供有关档案文件的阅览、复制或摘录。同时，逐步建立健全依申请提供档案利用的受理程序和审查标准，规范是否准予利用的裁量行为。
3、建立各级综合档案馆开放档案的联动机制。如上海市在2009年的档案馆日活动中，推出了市、区（县）综合档案馆集中开放一批档案的联合行动。如由此成为一种长效机制，将促进本市各级综合档案馆依法开放档案工作的持续发展。
4、有序整合共享性档案信息资源。共享性档案信息资源，主要包括政府信息、城市记忆和百姓证明等档案信息资源。政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。城市记忆，主要指城市建设、管理过程中形成的，对城市发展有保存价值的各种原始记录材料，如反映城市原貌、工程建设、名胜古迹、突发事件、重大活动等情况的文字、照片、音像资料等材料。百姓证明，主要指在涉及民生的工作领域产生的户籍、学历、婚姻、房产、公证、荣誉、职称、支内支边、上山下乡、离休退休、就业安置等个人凭证性材料。
整合上述共享性档案信息资源，首先要完善档案法制保障机制，即为在现行的档案管理体制、档案工作机制条件下，有序整合共享性档案信息资源提供法制保障和业务规范。如，对共享性档案信息资源的形成主体明确整理鉴定、归档、移交或登记管理的责任；对收藏共享性档案信息资源的国家档案馆等单位明确信息化建设与提供利用的责任；对使用共享性档案信息资源的个人和组织明确权利与义务；对拥有共享性档案信息资源的各级各类机关企事业单位明确共建共享的权利与义务。
其次，要实施信息化带动战略。一是要加强档案信息化建设的统筹规划工作。二是要针对共享性档案信息资源形成的分散性、内容的交叉性、种类和形式的多样性等具体问题，采用最佳的信息技术方案，以实现上述信息资源最大程度上的社会共享。以档案服务民生工作为例，有必要在有关档案行政管理部门组织下，按照统一的标准和“谁保管谁负责”的原则，建立各类民生档案信息专题数据库，并依托政务外网，建立以省（市）级综合档案馆为基地的本地区互联互查的信息传输平台。
5、根据我国信息资源开发利用的需要，推进档案信息资源的结构优化、管理细化和利用程序简化。（1）优化档案信息资源结构，一方面要加强存量档案信息资源建设，即在加强馆藏档案的文件级鉴定、著录的基础上，对所有“涉及人”的共享性档案信息资源进行数字化整合。另一方面要加强增量档案信息资源建设，即从档案信息资源形成的源头上做好电子文件的归档管理、档案的立卷改革和解密、著录、数字化工作。实践表明，通过规范民生档案形成主体的行为，可以从源头上推进所有“涉及人”的档案信息资源的建设，为优化馆藏档案信息资源奠定扎实的基础。另外，为了有效提高馆藏档案信息资源的开放（透明）程度和开发利用水平，有必要借鉴国外的经验，即未解密的归档文件原则上由形成机关档案室管理（实体暂不移交国家综合档案馆）。
（2）细化档案信息资源管理，即按照信息资源开发利用的要求，变传统档案资源的粗放型管理为档案信息资源的精细化管理，以破解档案信息资源网络利用的瓶颈。传统档案资源的粗放型管理，是指在传统手工保管利用的环境下形成的尽量照顾档案整理原有基础的行为定势。上述行为定势不仅已无法适应档案信息资源开发利用的现实需要，而且有可能产生负面效应。为推行档案信息资源的精细化管理，有必要借鉴长春市档案馆的经验，即一是树立档案数字化的开放理念、创新理念、整体理念和成本理念；二是细化档案利用需求分析，精选数字化对象；三是优选档案数字化技术路线，采用档案鉴定与数字化同步、多种档案数据库建设同步、档案数字化与数字化档案利用同步的技术路线；四是采用现用现扫、以用定扫和常用先扫等档案数字化方式。9
（3）简化档案信息利用程序，即按照建立方便人民群众的档案利用体系的要求，推进档案馆、室档案信息资源管理、利用的一体化；推行档案馆民生信息服务“区域协同，就近受理”模式；实行档案利用与政府信息公开的有效衔接。所谓推进档案馆、室信息资源管理、利用的一体化，主要是指档案馆、室建立统一的档案信息管理系统，按照统一的信息技术标准，开展馆、室藏档案著录、鉴定、数字化等档案业务建设，最后通过同一个网络的各自终端按权限利用。所谓推行档案馆民生信息服务“区域协同，就近受理”模式，是指在“人户分离”的情况下，为解决“涉及人”的档案方便利用的问题，各级综合档案馆拟推行“区域协同，就近受理”的服务模式，其前提是要解决有关档案馆在受理项目、出证格式、收费标准、传输平台等方面的统一问题。在此之前，可以首先开展馆藏民生档案专题目录的互联互查工作。所谓实行档案利用与政府信息公开的有效衔接，一方面是指政府公开信息在作为档案移交进馆前后应实行同样的便民原则。另一方面是指在馆藏档案，尤其是在行政机关移交进馆档案的提供利用方面，应参照政府信息“公开为原则，不公开为例外”的原则，加快鉴定开放的步伐。
注释：
1、《中华人民共和国档案法》（根据1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正）；
2、《中华人民共和国政府信息公开条例》，2007年4月5日中华人民共和国国务院令第492号；
3、杨冬权：《贯彻党的十七大精神，以科学发展观为指导，全面做好2008年的档案工作——在全国档案工作暨表彰先进会议上的讲话》（2008年1月16日），载《中国档案报》2008年1月24日第1版；
4、国务院信息化工作办公室董宝庆：《推进国家信息资源与档案信息资源开发利用》，载《中国档案》2005年第6期；
5、指上海市档案局在国家档案局颁布8号令之前，曾在市级机关探索建立了机关文件材料归档范围和保管期限表“三合一”审批机制，即组织来自立档单位、档案馆和有关部门三方面的专家共同审定有关机关的“文件材料归档范围和保管期限表”，同时审定即时开放档案的范围。这项工作一直延续到国家档案局8号令的实施；
6、《上海市政府信息公开规定》，上海市人民政府2008年4月28日第2号令发布；
7、《上海市国家综合档案馆档案利用和公布办法》，载上海档案信息网；
8、《中华人民共和国档案法实施办法》1990年10月24日国务院批准，1990年11月19日国家档案局令第1号发布，1999年5月5日国务院批准修订，1999年6月7日国家档案局令第5号重新发布；
9、长春市档案馆：《以满足用户需求为导向，以追求利用效益为目标》，载国家档案局技术部编《档案信息资源开发利用试点经验汇编》，中国档案出版社2008年4月第1版P57-60。
