上海市档案局孙兆伟
一、电子档案法律效力问题亟待解决
电子档案管理为档案界普遍关注。电子档案管理面临诸多难题，归结起来是要解决两大基本问题：一是可靠性问题，通过适当的技术手段，使档案数据在长久的保存中不致丢失，并且排除失真，确保真实、可靠、可信；二是法律效力问题，这是电子档案管理的关键性问题，电子档案数据若不能获得法律认可，不具有法律效力，就失去了电子“档案”的意义和永久保存的必要。两者相比，解决法律认可问题更重要。
档案是各种社会活动中直接形成的历史记录，不仅蕴涵着丰富的知识、经验，成为人们从事各项工作不可或缺的重要依据和条件，更由于形成的原始性特点，能够回溯历史、见证事实，因而成为一种可靠的证据。发挥原始证据和法律凭证作用是档案的最典型和独特的功能。档案的意义和档案管理的基本职能很大程度上就表现在显现并维护这种功能上。因为除了这种功能，我们几乎很难找到档案与非档案比如图书、资料等的区别。由此，我们可以说，法律凭证作用是档案的生命所在。
传统的纸质档案，其字体、字迹、图像、印章等清晰可见，内容真伪易于判别，司法部门还有一套成熟的物证鉴定技术，因此，其证据作用和法律效力已无异议。但是，电子文件、电子档案却面临着证据作用和法律认可方面的障碍，这一问题长期以来悬而未决，困扰着档案部门，影响着档案信息化建设的进程。
在我国，档案管理计算机技术的应用起步很早，在1980年代初，上海便有诸多企业开发应用了档案计算机管理系统，进入90年代，电子文件开始迅速和大规模出现在社会生活的各个领域，档案信息化建设的重要性进一步凸显。但是，由于电子文件、电子档案的证据作用和法律效力的不确定性，使各级各类档案机构在档案信息化工作中面临尴尬境地：对纸质档案进行数字扫描等信息化处理后，其原件仍须全部保存；甚至“无纸化办公”形成电子文件后，也要以纸质形式备份，于是出现了普遍的档案“双套制”管理情形。虽然由于部分档案具有重要的人文价值等因素，“双套制”永远不可能彻底取消，但若能解决电子数据的法律效力和长远保存问题，大量纸质档案就无须继续保存；况且，档案信息化的重要优势之一，就在于通过电子手段实现档案信息的集约化管理，减少传统档案管理的大量人力和库房设施等成本投入。但现状是，档案信息化并没有给我们带来这方面的优越性，普遍的“双套制”反而增加了档案管理的成本支出，严重削弱了现代化技术在档案领域中本应该具有的效益。由此，很多档案机构开展档案信息化工作的积极性就大受影响。最近，笔者对上海地区178家机关和企事业单位的档案信息化工作状况进行了调查，85%的单位都认为电子文件、电子档案的原始凭证和法律效力问题未解决直接影响了开展档案信息化工作的效果和积极性。解决电子档案法律认可问题已十分紧迫。
二、电子档案法律认可的主要障碍
电子文件、电子档案为何难以获得法律认可呢？主要原因是其存在原始性、真实性、完整性、安全性问题。
1、原始性问题。电子文件、电子档案的原始性不易判断和确认。传统纸质档案的原始性不仅其内容而且还通过载体、形式表现出来，人们可以通过字体、印迹甚至字迹、纸张制成材料对其原始性加以分析判断，而电子形式生成的由实态变为虚态的档案，已完全没有了这种“原始状态”，其生成时的状态与传输、接收中的状态完全一致，可以说既是原始的，又是复制的。
2、真实性问题。电子文件、电子档案极易失真。如将纸质档案转化为电子档案的操作过程稍有失误即会导致档案信息失实；电子档案的真实性问题伴随其生命的始终，维护其真实性是一个不间断的过程，信息内容“出错”的概率和机会远高于传统档案；电子档案可被原样复制，甚至被篡改后可不留痕迹。
3、完整性问题。电子文件、电子档案内容的完整性很难保障。电子文件经常处于流动状态，如不及时捕获，可能会导致信息丢失；电子文件结构复杂，储存方式多样，容易造成信息的缺损；电子文件的背景信息伴随文件处理过程而不断累加，而且形式多样、存储分散，极易丢失，往往致使电子文件来龙去脉不清。
4、安全性问题。电子数据的易更改性为非法操作提供了便利，“黑客”攻击以及用户根据利益需求而任意取舍甚至篡改信息，都会直接损害电子档案的安全。
基于上述原因，电子文件、电子档案的可靠性及法律地位一直为人们所怀疑。克服上述问题，排除电子文件、电子档案管理及其法律认可方面的障碍，已十分紧迫。多年来，我国档案界对此不懈努力，提出了一系列对策措施，如通过建立健全严格的制度，形成严格的程序化管理机制；采取多样化的专门技术措施，从技术上保障电子文件的真实、完整和安全；通过鉴定手段，对电子文件实施检测、甄别，等等。为了提高电子文件的证明力，近年来，档案界十分重视对元数据管理的研究，并不断揭示了元数据管理在实现电子文件、电子档案证据作用方面的重要意义。这些努力对提升电子文件、电子档案的可靠性和证据效力起到了很好的推动作用，但毕竟还处在探索、论证阶段，这些研究只是提供了一种技术原理和操作的可能性，因为电子文件、电子档案的法律效力只能来源于法律依据。
过去很长时间中，我国的法律法规对电子文件、电子档案的效力问题无明确规定，1999年6月颁布的《中华人民共和国档案法实施办法》只是对档案缩微品等复制形式的档案经档案收藏单位法定代表人签名或盖章后，认定其与档案原件同等的效力；1999年3月颁布的《中华人民共和国合同法》明确将数据电文列为法定的合同形式。虽然，这两件法律规定的证据形式已经超越了传统的纸质档案原件，但却仅限于档案缩微品和合同，而并不针对和适用一般电子文件。
那么，电子档案法律认可问题的解决之道何在呢？
三、电子签名的技术和法律适于解决电子档案的法律认可问题
电子文件、电子档案的法律认可问题在世界范围引起了广泛关注，一些国际组织和不少国家、地区在深入研究的基础上制定了相关法规，其中大多属于电子签名方面的法律法规。如从1995年美国犹他州诞生了世界上第一部《数字签名法》至今，已有30多个国家和地区颁布实施了电子签名法和电子商务法。我国借鉴国际经验，也于2004年颁发了《中华人民共和国电子签名法》。电子签名技术及其法律规定虽然源于并主要适用电子商务需要，但其解决数字电文一系列问题的技术原理、功能、效果特别是法律效力，也适于一般的电子文件、电子档案管理。笔者认为，鉴于目前多数国家尚无专门的电子文件、电子档案证据作用的法律文本，而实施电子签名法律日趋普遍，因此，运用电子签名技术和法律解决电子文件、电子档案法律效力问题是一条有效的途径。
如上所述，电子文件、电子档案法律效力问题主要是其存在原始性、真实性、完整性、安全性和法律地位认定方面的障碍。那么，电子签名技术及其相关法律能够解除这些障碍吗？回答是肯定的。
什么是电子签名？电子签名就是用符号及代码组成电子密码进行签署，代替书写签名或印章，其基本功能是验证文件原文在传输中有无变动并鉴定或认可签名人的身份和数据电文的内容信息。电子签名有多种方法，但比较成熟和具有操作性的且在世界上普遍使用的是基于PKI（Public KeyInfrastruction）的数字签名技术。《电子签名法》就是关于电子签名及其效力的法律规范。
笔者认为，电子签名技术及其法律能有效解决电子文件、电子档案法律认可，主要基于以下理由：
1、“功能等同”原理和条件赋予电子文件、电子档案以原始性、真实性。
档案文件的原始、真实是其法律地位的基础，具有不可变性，这种原始性、真实性的要求不因出现了电子形式的文件、档案而动摇。但是，对何为“文件的原始性、真实性”，却不能机械理解，不应囿于传统的理念。传统的纸质文本，其真实性及效力来源于原件的特定形态和法律规定。如在我国，原始、真实的具有法律效力的证据形式主要是书证、物证、视听资料，多达5000多件法律法规对此有严格规定。但是，由于生成方式、表现形式等的巨大差异，电子文本永远不会具有传统意义上的原件和原始性特点。为了解决这一法律障碍，联合国国际贸易法委员会在制定电子商务、电子签名的示范法时，创造了“功能等同”的方法，简单而实用地解决了电子文件的一系列复杂问题。这一方法已为各国电子签名立法所普遍采用。
“功能等同法”立足于分析传统书面文本的目的和作用，抽象出功能标准，研究并确定通过电子技术手段达到这些目的、作用的方法以及达到同样功能所应具备的相应条件，并对与此符合的数据电文予以法律认可。如关于“书面形式”和“原件”问题，传统书面文本原件的意义在于初次附着于纸质媒介上并在以后未经改变的信息，其功能就在于可以长久地保存并供日后调取查用。联合国示范法按照“功能等同”的方法规定，一项数据电文信息如果“可以调取以备日后查用”，即具有法定的书面形式的效力；这些数据电文如果能够可靠地保证所载信息自首次以最终形式生成时起，始终保持了完整、未作改变，即具有法定的原件效力。可见，按照《电子签名法》通用的“功能等同”原理，电子文件只要符合规定的条件，就具备了“原始性、真实性”及其相应的效力。这就使得我们长期争论并难以辨清的复杂问题变得十分简单和易于解决了。
我国《电子签名法》对数据电文对应传统文本功能作用所应达到的条件作了明确规定，数据电文只要符合下列条件，即被予以法律认可：
第一、能够有效地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为法定的书面形式。
第二、能够有效地表现所载内容、可以随时调取查用，并且能够可靠地保证自最终形成时起，内容保持完整、未被更改的数据电文，视为法定的原件形式。
第三、除了具备上述条件外，同时符合以下因素的，数据电文即被认为具有法定证据的真实性：一是生成、储存或者传递数据电文的方法可靠；二是保持内容完整性的方法可靠；三是用以鉴别发件人的方法可靠。
显然，按照上述规定条件，数据电文之是否属于原件是容易判断的；换言之，符合这些条件，数据电文就是“原始”的、真实的，并且这种原始性和真实性是法律认定的。
2、电子签名的要求和技术保障了电子文件、电子档案的完整性和安全性。
传统的签名盖章是为了证明签名人的身份，表明其对所签名的书面文本内容的认可；若当事人各方交换、保存经各自签名盖章的书面文本，则可防止任何一方对文本内容的抵赖或篡改。比照传统签名盖章的功能，联合国示范法规定，法定的电子签名必须是在数据电文中所附的“用于识别签名人身份和表明签名人认可该数据电文内容”的电子数据，并且签名生成的数据只为签名人专有和控制，签名后对签名数据及签名认可的特定数据电文的内容的形式的任何变动都能被发现。我国《电子签名法》也作了类似的详尽规定，并且强调，只有符合这些条件和特点的电子签名才被视为“可靠的电子签名”，才“与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”。
档案之所以成为档案，具有法律见证作用，重要的原因之一就是内容具有不可更改性和与之相连的真实性；电子文件、电子档案之所以在法律效力上存疑，很大程度上是因为其易于被更改。但是，“可靠、合法”的电子签名以排除电子文件非安全因素为前提，提供了一种“安全锁定”的机制，即：一经电子签名，经签名认可的数据电文的内容和形式就不可改动，若有更改即被发现。如果达不到这一要求，则就不属可靠的电子签名。显然，电子签名完全可以成为防止电子文件、电子档案被非法攻击、篡改的安全机制。
电子签名法律只是设定了“可靠”的电子签名的条件和要求，而如何达到这些要求，则属于技术问题。目前，国际上公认比较成熟且被广泛使用的、符合法定可靠性要求的电子签名，是公钥密码理论和技术，公钥基础设施PKI可提供多种安全服务；PKI的执行机构是电子认证服务机构，即统称为认证机构CA（Certificate Authority），其任务就是签发数字证书。这种电子签名技术被称作“公钥加密加电子认证”（PKI / CA）的数字签名技术，其原理就是利用证书公钥和与之对应的私钥进行加密或解密，并完成对数字电文的签名与准确验证。数字签名技术十分重要的作用在于，数据电文一经签名即被“锁定”，无论在存储或传输中发生任何伪造、更改或破坏都会被有效发现，从而确保了数据电文的真实、完整和安全。在这里，我们看到了维护电子文件、电子档案安全的可以信赖的技术保障。
3、电子签名法律于档案领域而言，最重要的意义在于使我们获得了解决电子文件、电子档案法律地位的直接依据。
随着电子文件的大量出现和应用以及档案信息化建设的飞速发展，电子文件、电子档案的法律地位问题日益紧迫地摆在我们面前，档案界急切地期盼适用的法律出台。然而，直至《电子签名法》颁布前，我国尚无解决上述问题的法律依据。不止于我国，电子文件、电子档案管理的立法滞后是各国的普遍问题，目前多数国家都没有针对电子文件、电子档案的专门法律。《电子签名法》的诞生使这一问题的解决成为可能。
虽然，就立法背景和宗旨而言，《电子签名法》主要为了解决电子商务活动中交易各方行为的规范化和法律效力，但随着政府管理、社会活动中的电子手段的普及，电子数据的法律认可成为了普遍需要，因此，很多国家电子签名法律的适用范围具有很强的前瞻性和包容性，既主要适用商务活动，又不限于商务活动，除了少数特例外，所有使用数据电文、电子签名的领域，其法律效力问题均适用电子签名法律规定。
我国《电子签名法》也具有很广的适用范围，基本能适应电子文件、电子档案法律认可的需要。第一、《电子签名法》除了对涉及特定人身关系、不动产权益转让、公共事业停止服务文书以及法律法规明确不适用电子文书的其他情形等很小范围作了限制性规定外，对民事活动中各类电子签名、数据电文的法律地位进行了全面认可，规定“当事人约定使用的电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否认其法律效力”。事实上，档案内容所反映的活动主体大多属于民事主体，因而从法理看，《电子签名法》的适用范围对档案管理具有很大的覆盖性。第二、《电子签名法》所称的数据电文，“是指以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息”。电子文件、电子档案其生成方式、介质特点和信息属性与“数据电文”毫无二致，应当为法定的“数据电文”所包含，完全属于《电子签名法》的适用范围。第三、《电子签名法》授权“国务院或者国务院规定的部门可以依据本办法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”，这为该法适用范围的拓展预留了空间，甚至可以理解为《电子签名法》已经适用政务活动和其他社会活动，只是需要进一步制定具体办法。据此，笔者认为，《电子签名法》同样适于政府机关档案事务，而解决政府机关档案信息化和电子政务中的电子档案法律效力问题正是我国档案界十分关切的重大课题。
《电子签名法》为解决电子文件、电子档案法律效力问题提供了依据，但要有效实施并取得切实的实践效果，还需要应对很多挑战。例如：《电子签名法》作为一种法律规范，旨在解决传统文本转为数据电文后引发的法律问题，以及提出了解决这些法律问题的条件和需求，如何满足这些条件则属于技术问题，因此，《电子签名法》的实施以大量有效的技术支持为前提，满足《电子签名法》认可电子文件、电子档案的复杂条件的一系列配套技术与方法有待档案界研究解决；目前，计算机芯片的运算速度每18个月提高一倍，现在被认为难以破解的电子签名密码，可能会在不久的将来很快被解开，从而在根本上破坏整个电子签名的安全性和电子文件、电子档案最重要的安全机制，我们该怎样防患于未然？还有，随着电子档案法律效力的确立，大量档案原件可能不需继续留存，但运用电子签名技术只是能够“锁定”签名时的档案文件内容信息，并不能保证和确认所签名的档案原件的原始真实性，假如该档案原件曾被篡改并在签名后被销毁，那么，日后将如何鉴定档案信息的真伪，在大量档案改变“双套制”管理的过程中，如何构建档案的甄别机制，等等。所有这些问题和挑战都需要我们去努力应对。目前，《电子签名法》的实施只是为我们解决电子档案法律认可提供了一种可能。笔者认为，最关键的是要加强实践，是要在具体操作中不断发现问题、解决问题，使这种可能变为现实。同时，加强国际间的交流、合作也十分重要。不少国家很多年前已运用电子签名技术及其法律，可能已积累了丰富的经验，借鉴这些经验显然十分有利于推动我们的工作。
