上海市档案局 孙兆伟
档案信息化建设日益成为档案界的热门话题。多年来，档案界同仁较多集中于档案信息化具体技术、方法等微观层面的探索，对档案信息化建设起到了很好的推动作用。但是，加强档案信息化建设的宏观研究同样甚至更为重要，因为在社会信息化迅猛发展的机遇和挑战面前，档案信息化建设从来没有像今天那样更加需要依托政策导向、加强统筹组织、明确工作走向，以求有序、健康、快速发展，由此，宏观研究和指导尤显迫切。本文试图在宏观层面上阐述笔者在档案信息化建设的组织方法、标准化工作等问题的肤浅思考，以求教于同仁。
一、以国家战略的指导思想，自上而下地组织对档案信息化建设的规划、管理和指导
我国档案管理计算机技术的应用起步很早，20世纪80年代初，上海便有诸多企业开发应用了档案计算机管理系统，进入90年代，电子文件开始迅速和大规模出现在社会生活的各个领域，档案信息化建设的重要性进一步凸显，工作实践不断发展。然而，此项工作虽然走过了20多年的历程，但是总体状况并不理想，档案信息化建设的功能、作用、效益远未充分显现出来。其原因固然很多，但笔者认为，组织程度低下，缺乏有力的统筹、有效的指导，是影响档案信息化建设发展的主因之一。
在我国，档案信息化建设具有明显的自发性、分散性特点，各地区、各机构的档案信息化建设总体上处于自发、自在状态。据对上海地区120家机关和企事业单位调查，80 %以上单位的档案信息化系统完全是自行建成的。档案信息化建设的各自为政导致的弊端显而易见：第一，由于是否开展档案信息化工作由各单位自主选择，必然决定了工作的随意性、任意性，致使信息化建设难以全覆盖拥有重要档案的重点单位，影响总体上的有效性；第二，由于档案信息化建设缺乏有效的协调和指导而处于分割、分散、分治状态，各地区、各单位只能在盲目中自我摸索，不仅人为提高了成本，而且低水平重复现象严重，使工作效益明显下降。
事实上，以电子文件管理为核心的档案信息化建设已普遍成为发达国家的战略措施。具有关文载或专家介绍，很多发达国家都把解决这些问题作为国家行为，由国家制定并自上而下地组织实施国家级的战略措施。美国国家档案与文件署于1998年起耗时6年致力于对电子文件永久保存的各种功能需求、技术措施及其可能性的全面论证和试验，2005年，美国国会拨款3亿多美元建设电子文件档案馆，用于保障联邦政府电子文件档案的永久真实和公众利用；英国将电子文件管理纳入国家信息化工作的职责范围，并制定实施《电子政务环境下电子文件管理政策框架》的国家政策措施；澳大利亚已将电子文件管理作为政府绩效检查评估的重要内容与依据。
近来，有学者呼吁国家加强电子文件管理，并建议将其列为国家战略，予以高度重视。笔者认为，同样甚至更有必要将档案信息化建设提升到国家战略的高度。因为档案信息化建设不仅与电子文件相交叉，而且需要应对和解决更为复杂的问题，日益成为档案部门关注的焦点。
档案信息化建设不仅涉及技术，更是涵盖了纷繁复杂的法制、体制、机制问题，电子档案作为社会性极强的信息载体与交流工具，连结着复杂的社会关系，协调和解决与之相关的问题，仅依靠社会组织、机构的低层努力，实在勉为其难，难以奏效，因而必须从政府和国家层面入手。尤其在我国，国家的基本社会制度及由此衍生的档案法律制度和高度集中的档案管理体制，一方面决定着档案信息化建设具有极大的社会覆盖面，比之外国，任务更为艰巨，更加必要加强国家组织实施的力度；另一方面也为档案信息化建设国家战略的制定实施创提供了优越的社会条件和专业条件。但从现状看，我国的电子文件管理和档案信息化工作的国家战略安排明显滞后。虽然早在1980年代中期开始的各类档案管理升级中，国家档案局对企业事业单位和机关、档案馆普遍提出的以计算机技术应用为核心的档案现代化管理要求，这在客观上是一种国家推动力，但对工作深入发展的组织力度和后续措施显然不够，因而使工作较多地流于形式而缺乏实效。时至今日，国家规模的档案信息化建设已异常重要，却尚未被提到战略高度引起足够的关注，甚至2006—2020年国家信息化发展规划中只字未提电子文件和档案信息化工作的内容。这种状况亟待改变。
无论环视国外做法，还是联系我国实际，档案信息化建设的根本出路在于制定实施国家战略。
笔者认为，档案信息化建设国家战略有以下两方面含义：
第一是内涵。档案信息化国家战略应当有宏观、中观、微观三个层面的内容。在宏观层，主要研究制定我国对于档案信息化建设的基本政策，如档案信息化建设的目标定位、方针原则、发展规划、工作体制、法律框架等，使档案信息化建设明确基本走向和获得基本保障；在中观层，主要研究制定档案信息化建设具体实施的制度，形成科学、配套、使用的制度体系，如档案信息化建设中相关方面的管理制度、管理程序、技术标准，为档案信息化建设提供适当的技术环境支持；在微观层，主要研究解决档案信息化建设具体实施的项目与措施保障问题，包括重要项目规划、项目实施中的管理措施和技术措施，当前急需国家立项的重点项目主要涉及电子文件管理系统和电子档案资源建设，如“电子文件管理系统功能需求规范建设”、“数字档案馆建设布局和计划”，微观层的作用主要是推动档案信息化建设技术应用不断加快、全面实施和走向成熟。
第二是组织原则和方法。将档案信息化建设提升为“国家战略”，目的是要改变各自为政的分散现状，加强政府和国家层面的统筹、规划、研究和推广，大力提高档案信息化工作的组织程度，整合各类社会组织、机构的工作优势和资源，自上而下地有序推进工作发展。
二、档案信息化建设必须贯彻标准化先行的原则
档案信息化工作的基本任务是实现档案数字化信息的完整生成、便捷传递、永久保存、利用共享及其全过程安全。与传统档案管理相比，档案信息化建设的显著特点是具有极强的相关性，如档案信息的传输、流转、共享必然涉及诸多相关主体及其相互间的钩连；电子文件归档管理更使档案系统与办公、生产技术系统的关联度明显提高。因此，档案信息化建设更加需要讲求统一技术语言，更加需要讲求标准化和规范化。但从现状看，我国档案信息化工作中的标准化建设滞后并由此导致工作失范，恰恰是十分突出的问题。如前所述，在我国，档案计算机管理技术的应用早在上世纪80年代初已起步，并迅速普及到众多的机关和企事业单位；90年代以后，电子文件大量出现，电子档案管理日益成为广泛需要。快速发展的档案信息化实践迫切需要正确的规范引导。然而，我国档案计算机管理和信息化建设的相关标准的制定工作直至90年代末才刚起步，严重滞后于实践发展；即便定标工作已经起步，但进展缓慢，已制定出台的相关标准寥寥无几，内容缺乏系统性、配套性，对于实际工作需要不第杯水车薪。
标准化工作的滞后必然使档案信息化建设因缺乏必要的规范和引导而陷于盲区之中，各地区、各单位只能根据自身的理解、条件和技术水平，自行制定管理规范和研发管理系统，并由此引发一系列问题：一是由于各地区、各单位各行其是、互不沟通和借鉴，技术研发低水平重复严重，影响了档案信息化建设整体水平的提高；二是由于盲目研发，各地区、各单位出现了大量异构的档案信息化技术系统，档案信息化运行的技术语言如电子文件管理中关于文件格式、元数据标准、数据结构标准的规定各不相同，形成了“信息孤岛”现象，必将严重影响档案信息的共享，制约档案信息资源价值的实现，也削弱了档案信息化建设自身的意义；三是人为增加了成本投入，降低了工作效益，不仅因为大量低水平技术重复研发使总体成本提高，更由于日后随着新标准的实施，“非标”技术系统将被淘汰，为新的技术所替代，于是，必然发生二次投入。
加强标准化建设，有效规范档案信息化工作已十分紧迫，而此项工作应是政府的职责。从我国实际看，档案行政管理部门对档案信息化技术研发工作十分重视，但总体效果并不理想，究其原因，重具体技术研发、轻标准规范研制不能不是重要的症结所在。如近年来，各地档案局行政管理部门组织实施的科研中，档案信息化课题项目逐年增加，说明政府对档案信息化建设的重视程度不断提高，但从课题的内容结构看，几乎都是解决各单位个性化问题的项目，仅仅针对和解决各个点上的矛盾、局部的需要，这就削弱了科研对全局性工作整体发展的推动作用，甚至日益增多的课题研究反而加剧了档案信息化建设中的各行其是、分割自立的信息孤岛现象。这表明，档案信息化建设的重点不应仅仅囿于个别和局部，解决具体的微观问题，档案行政管理部门必须始终围绕档案信息化建设的全局需要，坚持标准先行的原则，把工作重点从解决具体、局部操作问题转向标准的制定、实施上来，有力提升政府对档案信息化建设全局工作的积极影响力和规范化管理水平。
三、档案信息化工作的标准化建设，应当把握以下几点：
第一、大力加强定标工作。从现状看,制约档案信息化发展的主要瓶颈因素是标准不健全、完备，工作缺乏有效依据。加快制定出台标准，形成配套的档案信息化标准体系已十分紧迫。标准建设，在加快制定基础性的管理标准的同时，重点应分三个层面积极研制应用性的技术标准。一是基本条件层面，即档案信息化建设相关方面的软、硬件设施的配置及建设的技术标准，旨在科学创建档案信息化运行必需的平台条件；二是信息资源建设层面，主要针对档案信息资源的形成、保护和利用，满足档案信息生成、传递、勾链、保存、共享等功能需求，如电子文件格式、信息存储格式、数据交换格式等标准等；三是安全保障层面，主要是为了加强档案信息保管利用中的安全防范，达到维护真实、永久保存、保障秘密的目的，如数字加密、电子签名、权限设置等方面的标准。
第二、积极开展贯标工作。贯彻实施标准是标准化建设十分重要
的环节。从实际看，制约档案信息化发展的因素，除了定标工作滞后外，已制定出台的标准宣传贯彻不力也是重要症结。事实上，我国于1999年以来相继出台的有关档案信息化方面的标准，如CAD文件与档案管理、电子文件归档管理、纸质档案数字化技术规范等国家或行业标准，就其内容而言，对解决机关和企事业单位档案信息化工作的实际需要具有很强的、针对性、适应性和操作性，如果能得到广泛、切实贯彻，将会显著提高档案信息化建设的标准化、科学化水平。但调查显示，在已应用计算机技术管理档案的单位中，贯彻标准的只在少数，采标率仅为15 %，多达82 %的单位对已经颁布实施的国家和行业标准毫不了解。由此，标准宣传贯彻与制定标准同等重要，应当引起高度重视。一是要将宣贯标准纳入档案人员培训体系，提升档案人员的档案标准化意识以及有关档案信息化建设方面的标准化知识水平和实际应用能力；二是加强标准的实际推广应用，档案行政管理部门应积极开展贯标试点工作，树立和扶持典型，摸索解决贯彻标准的技术操作问题，通过典型示范加快标准推广并提高标准的应用水平；三是加强对信息化专业公司涉档“产品”的标准化监管，督促专业公司严格执行标准，大力提高“产品”的采标率，重视并发挥专业公司在档案信息标准化建设中的独特作用。
