目前，档案部门参与政府信息公开工作正开展的如火如荼，它是档案部门开拓服务功能的一次探索性的尝试，比较我国政务信息公开与档案开放工作，或许会对今后进一步开展档案开放利用服务有所裨益。
一、政务信息公开与档案开放的比较
政府信息公开与档案开放工作，两者之间即有联系，也有区别。我们可从以下几个方面来分析：
1、两者形成和发展的历史背景与开始时间
从我国档案开放形成和发展的实际来看，是档案本身固有的价值和社会主义政治经济建设和历史研究的需要，推动其形成和发展。
档案的开放利用，缘于党中央和国务院于1980年3月17日批准发布的《关于开放历史档案的几点意见》，它是当时档案部门基于档案的特定价值和回应史学研究、平反冤假错案、撰写回忆录等对开放档案的迫切需求的情势下开展的，因此，一开始，它是一项被动性工作，服务对象较窄，随着实践的发展，从仅对少数历史研究者开放发展到对社会全面开放，经过20多年的实践，已积累了丰富的经验，同时也产生了思维定势。
我国政府信息公开工作是随着社会民主化、法制化的进程而被提上议事日程的。我国加入世贸组织后，增加政府工作透明度、保障公民知情权，打造民治政府显得尤为紧迫，因此，政府信息工作是因形势紧迫，从上到下发起和推动的一项主动性行政行为，很快就在全国迅速大面积铺开，并成为档案馆拓展社会功能的一项服务性工作。作为一种近年来才出现的新生事物，没有可借鉴的经验和一套可循的信息开发制度，还有许多理论和实践问题需要进一步研究和探索。
2、法律依据
在档案开放和政府信息公开工作中都要涉及几种法律权益，一是文件档案形成者的权利保护，二是文档信息传播者的权利保护，三是文档信息利用者的权利保护。没有相应的法律依据，将给上述工作的开展带来极大的障碍。
档案开放工作的法律依据是1987年9月5日全国人大审议通过的《中华人民共和国档案法》。随后出台的《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》（1991年）》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（1991年）等关于档案开放的法规、规定，成为我国档案馆开展档案开放工作的有力保障，标志着在法律上给予公民利用开放档案的应有的民主权利。但将机关档案的开放与利用主要交由档案形成的机关来决定，档案部门只起一个行政指导的作用，体现不出法律对这一行为的具体约束力。
建立政府信息公开制度，除了基于促进行政透明化的行政管理目标之外，从宪政层面来看，源于人民主权的宪政制度。但我们现在还缺乏政务信息公开统一的专门的法律。只有中央与各地方政府颁发的政府信息公开规定，据统计，至2006年3月中央政府部门共制定30部政务、政府信息公开的法规文件，75家地方党政部门颁发了政务、政府信息公开的法规文件（《上海商报》，2006年3月18日），对政府信息公开的内容与范围、方式与程序、监督、救济及法律责任作出了规定。但都没有规定政府信息部门之间如何互连互通。而且只在其管辖范围内有效（高俊宽：“国内政府信息公开立法现状分析”，《中国档案》2005年6期）。
由于文件与档案资料均涉及到国家机密、商业机密及个人利益等的方方面面，因此该两项工作都受到《保密法》、《著作权法》、《专利法》、《反不正当竞争法》等相关法律的制约。由于国家秘密存在的主要形式是现行文件和档案，所以国家保密范围及解密制度的规定对现行文件开放与档案开放工作有直接影响。《保密法》第二条规定“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。第八条即规定了七方面国家秘密事项。《保密法实施办法》第四条又对保密范围作了补充。《著作权法》第5条第一款则规定：“法律、法规、国家机关的决议、决定、命令和其他立法、行政和司法性质的文件，及其官方正式译文”不适用于《著作权法》，这一规定的出发点就是从公共利益、政策角度加以考虑的，其目的是为了更广泛而迅速地传播国家政策，不宜限制公民利用。同时对公民隐私权、知识产权的保护规定也散见于《档案法》、档案法实施办法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》等档案法规中。其缺陷是对该两项保护缺乏专门的法律依据。
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，及加入世贸组织后我国行政管理与国际惯例逐渐接轨，政府信息公开与档案开放工作中的法律关系进一步多元化和复杂化，由于《档案法》与国务院1995年10月发布的《政务信息工作暂行办法》，都没有从公众的需求出发来考虑如何实现政务信息的公开和利用，它们不可避免地与广大民众对政府信息的需求形成强烈的反差。因此我国必须加紧制订统一的政府信息公开法，加强对公民知情权及隐私权保护的关注，并通过相关配套法规完善法规体系。
3、工作主体
现行档案法规规定国家档案开放的主体是国家档案馆，公布档案的主体有：被国家授权的档案馆或有关机关、经档案馆同意的组织和个人、拥有自己档案的集体和个人。政府信息公开的权利主体是指有权请求政府公开其现行文件的自然人、法人或者其他组织。而实施主体仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构，以及经行政机关授权的社会组织。
既然政府信息公开的主体是政府机关，综合档案馆为何还要开设政府公开信息的集中查阅窗口？目前，政府信息集中公开的渠道主要有数条，一是市政府新闻发布会、出版政府公报，二是政府的一些部委、地方政府及其职能部门设立的政府网站，三是政府政务信息服务中心及综合档案馆的查阅窗口。虽然目前社会上有较高的政府信息开放要求，但国家行政机构在履行相关职务活动中缺乏政府信息开放的主体意识，相比其他渠道，档案馆更显方便利用的优势。如新闻发布会具有及时发布信息的特点，但无法提供查阅服务。门户网站虽然信息较全，但是现阶段许多公民并不习惯上网。而综合档案馆是国家法定公共服务机构，长期实践中已积累了文件收集、保管、整理、鉴定等方面的经验，熟悉文件的形成渠道和社会公众对文件的利用需求，而且档案馆保存的档案材料，与现行文件一起构成了完整的行政信息，由档案馆承担现行文件开放阅览便于群众了解、利用完整、系统的政府文件和信息，正是基于这一共识，上海各级政府才指定同级综合档案馆为公开信息的集中查阅场所。但档案馆担负此项义务目前除了个别地方外，尚没有法律依据，据新修订的《上海市档案条例》第三十一条规定，市和区县综合档案馆“应当提供其保管的政府机关主动公开的政府信息”。意即档案馆负的是一种有限责任，只负责提供政府机关送交的主动公开信息，至于信息是否完整、真实和应当公开则是政府机关的事。因此，目前政府信息公开工作因法制尚不完善，造成事实上的主体缺位，这对该项工作的顺利开展有一定的制约作用。
4、开放原则
我国档案法规并没有直接规定档案开放的原则，有关学者根据有关法规和我国档案开放的实际，结合国外经验，提出档案开放原则应为档案自由利用原则； 档案安全原则 ； 保护知识产权和个人隐私权原则。档案自由利用原则主张档案利用者在利用档案时处于人人平等的、自由的地位。档案自由利用原则的目标是: “ 档案开放的范围应最大化 , 档案保密的范围应最小化”。但并不是说档案利用者利用档案时可以不受任何限制地利用一切档案。如果 , 档案的开放利用有损于法律的实施、公共利益和当事人正当的权利 , 则应该列为限制利用的档案范围。档案信息安全原则要求 : 坚持把国家、民族、人民的根本利益放在首位。凡是开放利用后有利于国家、民族、人民根本利益的档案都应最大限度地加以开放； 凡是开放利用后哪怕只是暂时的不利于国家、民族、人民根本利益的档案都应坚决地加以限制利用。保护知识产权和个人隐私权原则，即在档案开放中，要保护知识产权和个人隐私权。保护知识产权和个人隐私也不是无条件的。如果某个公民的情况关系到公众利益 , 他的个人信息就不属于隐私权保护范围 , 公众可以依法获取。政府部门专为国家安全、刑事侦查、司法管理、国家税收等目的采集和持有个人信息 , 依法享有特殊权利。此外 , 当社会和群体利益与某些公民的个人利益不一致时 , 公众的知情权恒重于公民的个人隐私权。（吴文革、马仁杰：“论档案开放的原则”，《档案学通讯》，2004年4期）
尽管我国统一的政府信息公开法尚未出台，但按照国际惯例，“公开为原则，不公开为例外”则是政府信息公开工作应遵循的一项基本原则。2003年，《政府信息公开条例》开始起草，并被提交国务院法制办正式进入立法程序，理论界认为，现行文件开放制度的核心是充分协调好现行文件开放与控制的关系，在开放制度中明确规定现行文件的开放范围，同时列出“例外”项目作为豁免公开范围。根据“公开为原则，不公开为例外”，政府机关负有公开相应信息的义务，可以公开的信息均应公开，即使政府信息中含有免予公开的内容，政府机关也不能以此为理由决定该政府信息全部不得公开，只有在具备一定的法定要件的前提下，该公开义务才可得以免除。
目前关于政府信息公开的地方法规在一定程度上规范了政府信息公开工作的开展，但由于我国法规体系的不完善及我国对有关法规执行不力，从实际上来看，这些原则在我国并没有得到很好的实现。
5、信息来源和开放客体内容
档案部门开展档案开放与政府信息公开工作目标一致，都是档案部门为社会各界和人民群众服务的重要方面。但它们的来源与开放客体内容略有不同，决定了政府信息公开主要满足利用者“现实的”查考利用需求，档案开放则主要满足利用者“历史的”研究利用需求。
档案通常是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人在社会活动中直接形成的、对国家和社会具有保存价值的各种记录。政府公开信息主要来源于政府部门在经济、社会管理和公共服务中形成的文件，两者都是主体在社会活动中直接形成的记录内容，具有一定的相互包容关系。档案形成规律告诉我们，档案由文件转化而来,文件办理完毕，经过鉴定、整理、归档后形成档案。文件是档案的前身，档案是文件的归宿。记载政府公开信息的文件，绝大部分在法定归档期内将转化为档案，因此，档案包含经归档处理的政府公开信息，相互之间存在一定的前后演变关系。开放对象的同源性，使得档案部门能够成功地组建“现行文件阅览中心”，承担现行文件开放任务，并可以通过各种渠道，加强对现行文件开放服务和档案部门服务功能延伸的宣传，扩大档案工作的社会影响。但是两者内容不安全重叠，近年来为适应日益增长的社会需要，档案部门又向其他社会组织和个人征集了大量反映社会生活的档案，档案的内容日益丰富，可以满足政府信息公开所不能达到的历史研究和市民休闲等利用需要。
两种开放的客体在内容上也存在着一定的差异性。按照《档案法》的规定，档案开放则没有客体内容的限制，凡是国家机构、社会组织及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动形成的年满30年的不涉及国家机密及个人隐私的档案，全都属于开放之列。对国家机密和个人隐私范围则规定的较笼统。而按照现有地方政府信息公开地方法规，政府信息开放的内容主要为管理规范和发展计划方面；与公众密切相关的重大事项方面；政府采购方面；政府机构和人事方面；法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。有关地方政府信息公开法规还规定了不能公开的信息，主要为个人隐私；商业秘密；国家秘密；正在讨论、研究尚未作出决定的政府信息；法律、法规规定免于公开的其他情形。也就是说，政府机关除了对自己发布、产生的信息负有公开或者提供的义务之外，对其在履行职务过程中获得或者拥有的信息也应当依法公开或者提供。而且上述信息应当是与经济、社会管理和公共服务有关系的，纯属政府机关内部的人事、财务等相关信息不在本规定规范的范围之内。对于正在调查、讨论过程中的政府信息，属于行政程序公开的范畴，不属于政府信息公开范围。在免于公开的信息中，国家秘密、商业秘密的概念已有法律界定，对于个人隐私的内涵外延还未有明确的权威界定。
从上述规定可见，政府信息公开工作有关法规规定的较具体，但总体上两种开放客体内容的解释都存在着某些不确定性，特别是对国家秘密的界定按照有关法规缺乏可操作性，对个人隐私的内涵外延更无法把握，易使开放义务主体可以任意解释推委，而利用者无法利用所需文档却又无法追究。而在现实中也存在着这种现象。
6、公开的形式
按照档案法规，档案的开放时限主要归纳为以下几种类型：1、即日开放，即历史档案，自《档案法实施办法》实施之日（1990年11月19日）开放。2、满30年开放，即《中华人民共和国档案法》规定:“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”。3、即时开放。即《档案法》规定:经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可以少于三十年。《档案法实施办法规定》：经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。4、延期开放。即《档案法》规定：涉及国家安全或重大利益以及到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报请国务院批准施行。因此，除了历史档案及即时开放的档案外，档案开放并无时间限制，易使档案馆可以以基础工作差，尚未鉴定或须经上级主管机构审批为由拒绝提供利用，这决定了档案开放方式一般也不受时间限制，可以被动公开，也可以主动开放。前者主要形式是提供阅览、咨询利用，后者以档案出版公布，利用展览、媒体披露等形式提供开放工作。
任何文件的现行效用都只在特定的时间、空间范围内产生作用，超过这个时空范围，文件现行效用就会丧失。因此，要求政府信息公开工作在来源组织和信息送达方面要开放、互动、及时、高效，准确。比如《上海市政府信息公开规定》中明确要求除依法免予公开的外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应在自发布之日起30日内予以公开或者依申请提供。某些政府信息公开实施机构，在提供公民依申请利用现行文件服务时，同时上报同级法制办，加强监督，这促使政府信息公开工作除采用与档案开放相似的形式外，还采用具有自己特色的开放形式，主要为：现行文件阅览。以辽宁丹东和山东烟台市为代表，前者设立市政府公共行政服务中心，在集中办理投资者、企业和市民的300多个审批项目和服务项目证件的同时，提供各项政策的咨询：后者将红头文件放在市行政审批中心服务大厅，供持有效证件的市民免费阅览、摘抄；由政府机构设立信息询问处、设立信息专员接受公众的信息咨询；利用政府网站方式公布。这种方法，是最方便、快捷、最经济的红头文件的公布方式。广西柳州市的市民可在市内几家大酒店、商场和汽车总站等公共场所，通过点击设在那里的触摸屏直接查阅已公开现行文件；免费投放政府信息公开手册、政府文件汇编。如2002年1月起国务院办公厅开始向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各种民主党派免费赠送《国务院公报》；上海市政府将政府内部刊物《市政工作》改成《上海市人民政府公报》，以文本和上网的方式免费向全体市民公布，还选定全市200多个书报亭，免费投放政府文件汇编。四川政府等则将普发的政府文件和规章，由《四川政报》全文刊登；利用新闻发布会、广播电视播放等直达方式公布政府信息。
二、政府信息公开对进一步开展档案开放利用工作的启示
综上所述，政府信息开放与档案开放是既有区别又有联系的两种事物。我们既不能混淆两者的界限，将它们当作同一种事物去看待，又不能将两者完全割裂开来。目前无论从理论上，还是现实中，两种开放工作既有突出成绩，又都不尽完善，与公民利用需求存在着一些差距，甚至发生多起公民未能满足利用信息要求而将有关机构告上法庭的情况。区别在于，前者除了法规不完善难以操作外，馆藏狭窄、开放鉴定滞后是其重要原因，后者的主要障碍则在于行政机构的不作为。今后应在总结其理论成果和实践经验的基础上，尽快加强基础工作，并借鉴政府信息开放的特点与长处，将档案开放工作提高到一个新的水平。
1、把握机遇，开拓创新，转变内向性管理模式为开放性管理模式
档案馆开展政府信息公开工作，弥补了公民知情权与政府信息公开实施主体相对缺位的矛盾，对行政机构有百利而无一害，同时对档案工作，特别是档案信息资源开放利用工作具有双重作用；政府信息公开已与档案开放工作不可分割地联系在一起，宣告档案开放由档案部门一家独断专行的时代的结束，为新世纪的档案开放利用提出了挑战，档案馆再也不能以基础工作滞后、尚未鉴定或未经上级主管机构审批为由拒绝提供与政府信息相关档案的利用；但几年的相互依存也表明，为政府服务，为公众服务，也拓展了档案服务工作的领域，改变了档案馆门前冷落车马稀的现象，拉近了与百姓的距离，因此，档案部门绝对不能视其为负担，或者因负的是一种有限责任而敷衍了事，应当把握机遇，实现观念的转变，将档案开放利用服务工作传统上以工作查考和历史研究作为重点服务对象，转变成全方位的主动性、开放性的社会服务，并提倡低门槛、个性化服务，加快建立两者相互渗透和补充的长效服务机制，在互助合作与碰撞中产生新的思路，实现档案馆信息资源开放利用工作的可持续发展。但我们可以看到，由于两种开放的法律依据略有不同，而且从实际看来，都不尽完善，对公民知情权及隐私权保护的关注不够，在机关档案室利用方面甚至还存在空白点，故应吸收实际工作经验，提出积极建议，为构建公正、严明、有中国特色的法规体系而作贡献，并在档案开放工作中正确把握各种法规的涵义，注意各种法规间的衔接，当公民要求查阅的政府信息为已归档文件时，同时适用档案法律、法规和政府信息公开规定，由于国家档案法律、法规的效力等级高于属于地方政府信息公开规定，所以以执行档案法律、法规为主；如果档案法律、法规对此类档案公开与否未作专门规定，而地方《政府信息公开规定》作了规定的，应当遵照后者执行；如果其他政府规章对此类信息的公开程序和规范作出专门规定，但与地方《政府信息公开规定》不吻合的，可按照有利于公民、法人的原则选择适用。
2、提高工作人员业务水平和应变能力
由于两种公开提供的客体内容不同，市民需要的紧迫性不同， 传统的档案利用服务更多地站在历史的角度，档案管理人员通常等米下锅，以被动服务为主，只熟悉档案业务。而政府信息公开工作要求及时、高效、公开，工作人员必须熟知政府机关的运作机制等知识，才能有的放矢地为不同公众需要及时、准确地提供其满意的文件。目前，在市民向政府提出公开信息的申请中，主要集中在政府城市建设、危房改造、搬迁、征地方面，多是一些为征地、产权、工资和矛盾纠纷等查找有关政策和关规定作依据，另外企业也有查找政府对企业的优惠政策的现行文件，有很多申请由于是“非本部门掌握”信息而未能提供公开，可见，市民对政府各部门职能的认识尚不清楚。随着公民对档案利用延伸到与政务信息有关的档案，这就需档案馆工作人员加强学习，全面提高政策水平，了解政府机构的有关业务知识和公民的需要，以提高应变能力。北京市档案利用实践表明，现在的利用者除了工作查考外，大多是个人查找60-70年代的工龄、婚姻档案，50年代的土地情况档案，尽最大的效率将于当前中心工作有密切关联的档案、市民需要的档案从浩瀚的档案资料中发掘出来，提供利用。档案开放工作，就是使公民通过查阅档案和现行文件，实现政府和公民间的良性沟通，消除公民对政府由于封闭管理而产生的猜测和不信任感，适时释放公民与政府的对立情绪，我们要积极拓展服务职能，从单向向市民提供信息利用朝着既提供信息又为市民申请、咨询、建议提供渠道的双向交流服务模式发展。只有这样，才能使档案工作真正为民主政府建设出力，真正体现其价值所在。
3、正确处理保密与开放的关系，加大档案开放的力度, 维护公民的知情权
公民有保守国家机密的义务, 也有获取政府公共信息的权利 ， 政府有开放国家信息的义务，也有维护公共信息安全的权利。历来我们过多地关注公民有保守国家机密的义务 , 而对政府开放国家信息的义务没有给予更多的关注。政府信息公开工作，极大地冲击了档案部门原有的保守观念，各级档案部门应在实践中紧密依托政府信息公开工作，处理好期间的辨证关系，灵活开展档案开放工作。
一是应做到档案开放原则与信息公开原则相对应。参照政府信息公开的作法，档案开放也应以开放为原则，不开放为例外。在档案开放鉴定中，传统做法是一份文件中若有一部分不宜开放就可以控制整个文件甚至整卷档案不给人利用，而在政府信息公开工作中，如果要查询的内容涉及别人的隐私等免于公开的部分，即便免于公开的是99%，只有1%可以公开，那这个1%也要提供给依法可以获得信息的利用者。因此，我们在进行开放鉴定和接待利用过程中，要及时调整以前的思路和做法，重新确立档案开放的制度和操作规范。
二是应做到档案开放内容与信息公开内容相对应。对于政府信息的公开，国家要求只要不属党和国家机密等“例外”内容，都要向社会公开，政府信息公开规定，有关政府管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事项、公共资金使用和监督、政府机构和人事等方面信息应当主动公开。即便“例外”内容，也可采用依申请办法，申请特殊利用。因此，内容与此相关的馆藏档案自然也应纳入开放范围。我们要注意研究政府信息公开客体内容，重新确定档案即时开放范围、依申请开放范围，为维护公民的知情权奉出力量。
三是应做到档案公开时限与政府信息公开时限相对应。政府信息公开工作要求，凡是应当主动公开的信息，都要及时向社会公开。既如此，已归档的政府公开信息，在接收进馆后就应该直接予以开放，这也符合我国《档案法实施办法规定》经济、科学、技术、文化等类档案可以随时向社会开放的规定。随着我国社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设步伐加快，档案利用的范围、利用者的成分都呈多元化的趋势，已有越来越多的人把档案利用的目光投向当代，所以，我们必须依法有序地加快档案的开放进程，特别是与经济、社会管理和公共服务相关的档案的开放进程，研究制定可提前开放档案的具体范围、划控标准、实施步骤和服务方式等，以尽快梳理出可提前开放的档案信息，主动向社会提供利用，形成档案开放和政府信息公开的整体效应。
四应做到档案开放限制与信息公开限制相对应。政府信息也有一些不能公开的规定，因此，应参照政府信息公开办法，对保密档案和非保密档案要进行合理的分类，根据内容明确哪些可以公开，哪些不应该公开，哪些可对有关权益人开放，制定详细的开放内容和利用程序规定，才有可能科学地定密、解密，并在此基础上实现档案信息资源的公开化。
4、借鉴政府信息公开工作的形式，促进档案信息开放利用工作
政府信息公开工作的形式灵活多样，有便捷、直达之效，并运用一定的监督程序，故拉近了与百姓的距离，容易产生社会效果，对档案开放利用服务足资借鉴。如可借鉴免费发放政府文件汇编形式，按照专题，发掘馆藏，编写百姓需要的档案全文汇编，方便群众利用；可借鉴通过政府门户网站政务公开栏目“申请公开”分栏目、受理公众申请公开政府信息的方式，增设可开放档案“申请公开”业务，与网上公开政府信息形成互补；可参照政府信息“依申请公开”的办法，创设依申请开放档案的业务，把那些不宜向所有公众开放，但可以向相关权益人提供的档案文件提供给申请人查阅等。
总之政府信息公开与档案开放两种开放的有机结合，为档案工作带来了机遇也带来了挑战，我们应在两种开放工作的磨合与互助中，吸取经验教训，以弥补当前档案开放理论与实践的某些缺陷，促进我国信息开放理论与实践的进一步发展。
（黎霞）
2008-04-29
