上海市档案局王玮
与社会信息化建设相适应，电子政务发展迅速，各机关已普遍推进办公自动化管理系统建设，由此涌现大量的电子文件。近几年来，电子文件不仅数量愈来愈多，而且优势愈发明显，地位愈显重要，作用愈加广泛。加强电子文件管理，保障电子政务建设已日益重要和紧迫，需要对电子文件管理工作精心组织，深入探索和努力实践。档案行政管理部门在电子文件管理推进工作中担负着关键性的作用，从全国范围看，有条件的地区应加大此项工作的力度，以下仅从上海的实践探讨如何大力推进电子文件管理工作。
一、区域性电子文件的管理模式
据不完全统计，截止2006年底，上海市已有近30家重点市级机关和150多家区县党政机关全面推行了电子文件归档管理工作，电子文件累积总量近100万件，数据总量所占计算机存储空间突破300GB。这些机关电子文件在现行文件中所占比例逐年提高，目前，近5成单位的现行文件中，电子文件所占比例超过50%，已归档电子文件总量近70万件，数据总量所占计算机存储空间超过200GB。各机关归档的电子文件的主要来源：一是在办公自动化或电子政务系统中形成、办结、经过归档处理后保存的电子公文，这是归档电子文件最主要的来源；二是在各种业务系统中产生的业务数据，如气象、统计、诉讼、会计、狱政等电子数据。
从各单位实践看，上海市电子文件管理主要有三种模式：一是区域性电子文档一体化管理模式，以长宁区为代表，即在区域性电子政务网络平台及统一的办公自动化管理系统上建设一个集电子文件形成、办理、流转、归档、移交进馆及发布利用等功能于一体的电子文件管理系统，此系统以传统文档一体化管理为基础，建立健全电子文件管理要求，是一种以电子文件运转、归档为主体的文档一体化管理新模式。该模式适用于拥有统一的网络平台和办公自动化管理系统的市级（或区县级）党政机关的电子文件管理。二是电子文件管理集约化模式，以静安区为代表，即将不同办公自动化管理系统上形成的电子文件，通过互连的电子政务网络平台及通用的电子文件管理系统进行集中存储和保管，此模式以通用的电子文件管理系统为抓手，以建立档案信息资源库为目标，通过自上而下，自下而上的方式使各联网单位产生的电子文件按照其本身的价值，及时全面的进行归档，并按照文件使用的规定提供利用。此种模式与前一种模式不同之处在于允许联网单位使用各自的办公自动化管理系统，电子文件的形成、流转的业务流程可以相对独立，而注重对归档电子文件的集中统一管理和保存，该模式适用于拥有不同办公自动化系统的市级（或区县级）党政机关，通过互连的电子政务网络平台在档案局馆实现归档电子文件的集中存储和保管。三是多种存储技术兼容并存的电子文件保存、利用模式，以浦东新区为代表，即利用先进的信息处理技术，将缩微技术和光盘技术有机结合起来，一方面对各种规格的纸质档案、缩微胶片进行高速扫描形成数字化信息，一方面将办公自动化和计算机辅助设计形成的电子文件进行批量处理、输入胶片打印机，形成可长期保存的缩微品，从而实现光学扫描和缩微拍摄同步利用，并实现各种载体之间数据的相互转换，形成各种技术兼容并存、优势互补、配套使用，以达到对电子档案信息的快速、灵活利用和长期、安全保存的目的。此种模式与前两种不同的是无论是否拥有统一的网络平台和办公自动化管理系统均可以形成纸质档案、电子文件与缩微影像多套存储的保存系统，其系统建设投入大，维护成本高，适用于较大型单位的电子文件管理。
二、推进区域性电子文件管理工作的举措
电子文件管理是一项复杂的系统工程，如何有效地组织推动这项工作的实施，从上海的实践看,主要有以下举措：
1、广泛发动，整体推进。由于受认识、技术等因素的影响，各单位电子文件管理工作水平参差不齐，影响了电子文件管理的顺利开展和全面推进。积极组织，广泛发动，加强统筹，整体推进，是有效实施电子文件管理工作的关键。2004年，上海市档案局抓住修改《上海市档案条例》的契机，积极争取市委、市政府办公厅制发《关于深入贯彻〈上海市档案条例〉推动档案事业进一步发展的若干意见》，对电子文件管理工作作出部署，强调电子文件是新形势下新兴的档案资源，从法治的高度明确要求将电子文件、电子档案纳入依法管理的范围，确保电子文件完整归档和安全管理。《若干意见》的发布实施，既体现了市委、市政府领导对电子文件管理的高度重视，也在全市范围进一步统一了思想认识，加大了对此项工作的组织发动力度。之后，市档案局进一步借力造势，于2005年12月制发了《上海市电子公文归档管理实施办法(暂行)》，对各机关单位电子文件管理工作进一步加强组织与指导，并于2006年12月召开了上海市档案信息化工作会议，要求将电子文件管理作为档案信息化建设的重点，将工作任务作了进一步部署，努力推动电子文件管理工作全面深入地发展。实践证明，加强全面发动，加大组织推动力度，是促进电子文件管理工作发展的重要保障。
2、统一标准，强化服务。电子文件、电子档案技术性强、监督难度大，管理上容易出现随意性，如，电子文件归档中容易发生文件丢失、归档文件不完整和存储过于分散等问题；一些单位办公自动化系统的设计与档案管理要求脱节，使得电子文件从生成到归档流程存在着诸多隐患，有的只设计了电子文件的逻辑归档功能，而没有考虑对其进行物理归档，一旦网络毁坏，电子文件的丢失将难以避免，等等。这些问题阻碍了电子文件管理工作的发展，而解决电子文件管理随意性、任意性问题的关键是加强标准化建设。
标准是工作的规范，有了标准，工作的开展就有了可以共同遵守的依据，在电子文件的管理中尤为明显，电子文件在网络上传输需要遵循规范的网络传输协议，跨部门、跨系统的电子文件信息交换和共享需要遵守共同的交换格式。电子文件管理的相关技术标准和规范是管理电子文件所共同遵守的规章和通用的语言。作为电子文件管理的技术标准主要涉及两个层面：一是电子文件本身的信息格式存储标准；二是管理电子文件的数据元标准。只有加强标准化建设，实现电子文件管理的规范和统一，才能提升此项工作的科学水平，真正实现电子文件管理目标。为此，他们在推行电子文件管理的工作中，坚持标准先行的要求，如在电子公文归档管理中，他们首先认真研究制定《电子公文归档管理实施指南》，对电子文件管理的具体操作提供了详细标准和要求，通过举办培训班加强宣传、组织贯彻，努力提高电子文件管理的标准化、规范化水平。他们认为，档案行政管理部门只有不断完善电子文件管理相关标准，构建起科学、配套、实用的标准体系，同时，加大对标准、规范的宣传贯彻力度，做好各项服务工作，才能切实推进电子文件管理工作的顺利有效开展。
3、加强试点，推广经验。电子文件是计算机、网络等信息技术普及应用的产物，信息技术的飞速发展必然影响电子文件的归档管理方式，各单位网络平台、硬件设施、应用系统等都直接影响着电子文件管理，不仅电子文件管理必须在计算机技术的飞速发展中与时俱进，而且对于不同类型的立档单位很难统一应用一种方法或模式管理电子文件。因此，加强试点，结合各单位实际进行深入探索尤为重要。他们将试点工作作为推动上海市电子文件管理的一个十分重要的环节，先选择长宁区开展区级机关电子文件管理的试点，该区通过试点已将工作在全区机关中全面推开，取得了良好的试点效果，2004年国家档案局在上海召开现场会，充分肯定了长宁区的工作。去年开始，他们着力在市级机关层面开展试点工作，在加强普遍培训的基础上，选择18家市级机关，结合不同实际进行工作试点，积极摸索在市级机关加快推行电子文件管理的有效途径、方法和经验。通过试点统一了认识，把电子文件形成、归档和电子档案管理作为一个整体纳入电子政务系统的建设之中，并以此为抓手推进整个电子政务系统的建设；统一了标准，规范了电子文件管理相关的数据元、存储格式和整理方法，进一步明确了电子文件形成、归档及管理各环节的基本要求，从而加快了电子文件管理工作在全市的推动和相关标准规范的出台。他们感到，电子文件管理是一项技术难度很大的工作，既要积极推动，又要循序渐进，只有认真研究试点工作，在试点中不断发现问题，研究问题，解决问题，不断纠正各种错误和偏差，不断总结、推广经验，才能以点带面，从无序到有序，促进电子文件管理工作的良性循环。
三、关于进一步加强工作的几点思考
区域性电子文件管理推进工作取得了阶段性成果，为下一步持续、健康发展奠定了良好的基础；但电子文件管理工作仍存在着问题和不足，从总体看，区域间电子文件管理工作发展还不平衡，有待进一步加强组织和推动；电子文件管理应用标准、规范和共享平台还不够完善，档案部门和档案人员的思想观念、技术水平、业务技能还不能适应工作发展的需要，等等。如何改进工作，克服不足，特别是依托现有基础，抓住机遇，促进电子文件管理工作全面、快速发展，已成为档案部门当前和今后一项重要任务。根据实际情况和工作规划，笔者认为应着力通过两方面努力，进一步抓好电子文件管理工作。一是推动电子文件管理与电子政务建设同步协调发展。按照国家和地区关于政务网络平台的统一规划精神，对各种网络平台作档案业务功能定位，建立与电子政务统一规划、同步建设的电子文件管理和电子档案移交与接收管理系统。加强电子文件管理与电子政务的同步建设，努力促进两者融合，将电子文件管理作为电子政务建设的重要内容，不断提升电子文件管理工作的地位。力争建成“多网并进、互连互通”的区域电子文件管理应用格局。二是积极启动和推进“城市数字记忆开发工程”建设。该项目旨在按照城市信息化建设的总体规划和要求，通过信息化手段把记忆城市发展历史轨迹的各类档案“存量”信息资源以及在电子政务大环境下大量产生的“增量”电子文件和电子档案信息永久地保存下来，并纳入城市基础信息资源库，为各级领导、党政机关和全社会提供优质的信息服务。该项目可重点建设电子文件归档管理系统和电子档案移交、接收、保存、利用等管理系统，推动纵贯档案专业条线、横跨部门与行业的电子文档数据资源的整合，以及各类专业电子文件和档案管理应用的整合，不仅将大大提升档案信息化管理、应用和服务水平，更重要的是将为电子政务的开展提供一个优质平台，安全、可靠、长久地解决各类机关在电子政务中产生的浩瀚的电子文件的归宿问题，并为机关的现实工作提供数据服务。
如果说实施纸质档案数字化是解决历史遗留问题的话，那么推行电子文件归档和接收工程，则是从源头上解决档案数字化重复建设的入口。目前，电子文件真实性、完整性、有效性和安全性保证措施以及法律凭证问题急待解决，纵贯专业条线、横跨部门与行业的电子文件中心建设急待推进，档案部门应将电子文件管理的重心从数字信息的收集提升至电子档案的保存，因此，有必要加强电子文件归档管理的统筹规划、总体协调、宏观指导和分步推进，有必要加强各省市、各系统、各部门之间的通力协作和沟通配合。
