奉贤区档案馆研究馆员严永官
党的十六届五中全会明确提出了“建设社会主义新农村”的战略目标，中共中央、国务院又于2005年12月31日以2006年1号文件下发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这是建设社会主义新农村的重大战略决策，是党中央总揽全局、高瞻远瞩，顺应潮流、深得民心的历史选择，是符合国情、利国强农的重要部署，是加强农业、繁荣农村、富裕农民的重大举措。
档案部门围绕党和国家中心工作、服务大局，按照建设社会主义新农村的总体要求，自觉地将档案工作纳入到社会主义新农村建设之中。国家档案局、民政部、农业部于2007年12月11日以档发〔2007〕10号下发了《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》，强调要“进一步引导档案工作切实有效地服务于社会主义新农村建设，促进社会主义新农村建设档案工作的全面深入发展”。
在这种形势下，对乡镇档案工作的研究再一次提到了十分迫切的程度。档案部门必须自觉地以科学发展观为指导，解放思想，转变观念，创新理念，突破瓶颈，抓住机遇，服务大局，着力研究和提高乡镇档案工作的水平，建立起新的乡镇档案管理模式和工作体系，努力使乡镇档案工作真正地服从于、服务于社会主义新农村建设大局，为农业、农村、农民提供档案利用的全方位服务。
一、乡镇档案工作现状分析
（一）乡镇档案工作已经取得了可喜的成绩
1、乡镇机关档案工作。乡镇机关一般在十一届三中全会后至1982年的恢复、整顿期间，都建立健全了档案工作，设置了档案室，清理了积存文件，建立了文书立卷归档制度和档案管理制度，对乡镇机关本身的档案进行了比较有效的管理。从上海地区来看，特别是自1991年起开展的机关档案管理升级达标活动，又使乡镇机关的档案工作上了一个新的台阶。以奉贤区为例，至2001年时，有18个乡镇达到了市二级先进，其中有3个乡镇还达到了市一级先进。
2、农业农村档案工作。全面的乡镇档案工作还应当包括行政村、涉农单位、村民、农村新经济组织等诸多方面，即我们通常所说的农业农村档案工作则开始于上个世纪八十年代中后期的基层建档。当时在一些经济较为发达的地区，基层建档工作尤其是对行政村的档案工作抓得切实有效，建立起了农村档案工作网络。就上海地区而言，至上世纪八十年代末，农村基层单位基本都建立了档案工作。
1997年11月25日，国家档案局和农业部联合召开了建国以来第一次农业和农村档案工作会议，这是档案部门和农业部门贯彻落实党的“十五大”关于加强农业基础地位、把农业放在经济工作首位的精神，齐抓共促农业和农村档案工作，同心协力巩固农业基础地位的一项重要措施。会后，全国各地积极贯彻大会精神，认真制订农业、农村档案工作目标计划，落实各项措施，把认真制订和努力实现“九五”农业、农村档案工作目标作为各级档案部门和农业农村部门的一项重要任务，又掀起了一个高潮。这个高潮的兴起又进一步推进了乡镇机关的档案工作。
（二）乡镇档案工作与乡镇各项事业的快速发展还存在着一些不相适应
1、传统的管理体制与现行工作职责不相适应。《档案法》对乡镇人民政府赋予了全方位的档案工作职责，而目前乡镇档案工作的管理体制仍不太健全。一是管理机构不落实，档案室并非是一个工作机构，没有列入政府机构序列，没有专门的人员编制，实质只是一个存放档案的库房；二是人员不适应，各镇档案人员兼职过多，随着行政区划的调整，工作任务大量增加，上级业务部门对档案工作的要求越来越高，群众对档案的需求面越来越广，光靠一名兼职档案人员来完成各项工作任务已不太现实。
2、现行的档案工作模式与行政区划调整后的实际情况不适应。首先是在乡镇一级，近年来各地都在进行行政区划调整。以上海市奉贤区为例，从2002年以来进行了两次大规模的区划调整，先将22个乡镇撤并为16个，继而又将16个撤并为7个（加上由三个农场合并而成的海湾镇计8个镇）。其中区政府所在地的南桥镇区域面积达112平方公里，常住人口27万，列为上海市2010年国际大都市中心辅城总体规划中的南上海滨海新城。辖区内共有17个村、9个事业单位及2个社区办事处、2个街道办事处、39个居委会。其次是行政村也在进行调整。上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出，建立600个左右中心村。中心村是农村基本居住单元，也是郊区“三个集中”推进的关键问题，将对分散的自然村适度归并，合理配置公共设施。乡镇行政区划调整后的客观情况需要对现行的档案工作模式实行变革。
3、现行的乡镇档案服务内容、方式与新农村建设的发展和广大农民群众对档案利用的需求不相适应。社会主义新农村建设的内涵非常丰富，与之相适应对档案工作的要求也更高，正象档发[2007]10号文中指出的：“随着社会主义新农村建设的不断深入，相应会产生大量的档案资料。这些档案资料既是社会主义新农村建设发展的真实记录，同时也是科学有序地开展社会主义新农村建设各项工作的基础，在提高农村基层政权和村民自治组织管理水平、发展农业生产、增加农民收入、维护农民权益、维护农村社会稳定、繁荣农村文化等方面具有十分重要的作用。扎实做好档案工作，是社会主义新农村建设的必然要求。”随着社会主义新农村建设的深入，乡镇档案工作的范围越来越宽。
面对建设社会主义新农村实践中产生的众多变化，我们应当清醒地认识到新的形势对乡镇档案工作已经提出了新的更高的要求。如果我们不能对这些新的变化及时进行调查研究并提出相应的对策措施，那么就难以使乡镇档案工作有效地服务于社会主义新农村建设。
（三）各地对乡镇档案工作的体制和管理模式已经和正在进行着偿试
1、前期尝试。1958年《档案工作》第11期上转发了《人民公社文书档案工作试行办法》（中共信阳县委办公室发布），该办法第二条在对“人民公社内文书档案工作组织形式与任务”中就提出：“根据人民公社工农商学兵五位一体乡社合一的组织形式，建立文书、资料、档案三合一的档案馆，作为公社内领导助手和工作参谋部”。从这一条文中可以看出，当时的设计还是比较科学合理的，既有集中的文书处理工作，又有档案和资料工作，是一种三位一体的较好的模式。
1986年4月下旬，陈兆祦教授在山西省档案学会作学术报告时指出：乡镇应考虑建立档案馆或文件中心。这个报告在《山西档案》上全文刊发以后，引起了较大反响。7月26日，绛县档案局向县政府提交了《关于建立乡镇档案馆和村民档案室的请示》，经县政府同意批转，当年10月份，绛县14个乡镇全部建起了档案馆。这在山西省是第一家，在全国也是较早的一家。
2、上个世纪末在部分地区曾出现乡镇建馆的高潮。自1997年全国农业农村档案工作会议之后，国家档案局对乡镇建立档案馆的问题态度非常明确，即鼓励乡镇建立档案馆，但不搞一刀切。乡镇是否建馆、何时建馆，各地要视情况酌定。随即在部分地区形成了一个乡镇建馆的高潮。从档案专业刊物和档案网站上可以看出，比较突出的是湖南省的双峰县。双峰县从1997年到1999年，用三年时间在全县16个乡镇全部建立了档案馆，是湖南省唯一实现了乡乡镇镇都建馆的县。双峰县建立乡镇档案馆的做法通过媒体介绍，引起了省内外档案同行的关注，并被国家档案局列为农业农村档案工作联系单位。
3、目前的几种模式。一是湖南省双峰模式。湖南省双峰县在乡镇设立档案馆，乡镇档案馆是经乡党委、乡政府批准由县编委认可设立的，具有对内对外两种职能的机构，与其他站所同级，享受同等待遇，并将档案管理人员列入公务员序列编制，做到专职专责。一般明确乡镇党委委员、办公室主任兼任馆长，配有一名素质较好的专职档案人员为副馆长，均有国家公务员身份。档案馆的工作经费列入乡级财政预算。目前全县形成了以县档案馆为龙头，以乡镇、县直机关档案室为基础，以村（社区）档案为补充的三级档案网络体系。①
二是山东省胶州模式。山东省胶州市营海镇建立镇“档案信息中心”，该中心为正股级事业单位，编制4人，作为镇档案管理的职能部门集档案收集与整理、档案信息查阅、已公开现行文件利用、镇政务信息公开、镇情村情教育、档案业务监督指导等多种功能为一体。②
三是广东省东莞市大朗镇模式。2007年1月25日，东莞市人民政府办公室发文同意大朗镇建立档案馆。文中指出：市政府同意大朗镇建立档案馆，实行一套人员两块牌子，即在挂东莞市大朗镇档案馆牌子的同时，挂东莞市档案馆大朗分馆的牌子，业务上接受市档案局指导。镇档案馆同时挂市档案馆分馆的牌子，实际上是市档案馆体制的一种创新，它解决了市档案馆在履行镇级档案收集工作时出现的职能弱化的缺点，分馆体制实际是市馆工作职能以新的形势向中心镇延伸。③
四是村档乡管（村档乡管村用）模式。湖南省怀化市从村级档案建设基础薄弱，情况复杂，任务艰巨，是档案工作难度最大的领域；农村地域广阔，人口众多，在某种意义上说，抓住了农村特别是村级档案工作，就是抓住了面上档案工作的“大半边天”的实际情况出发，采取村档乡管村用的模式。2006年，怀化市档案局将开展“村档乡管村用”工作列入了各县（市、区）档案局目标管理责任制，要求各地选择一至两个乡（镇）进行试点。“全市各级档案部门把推行“村档乡管村用”工作作为近两年工作的重中之重，精心策划，精心指导，狠抓落实。④
二、乡镇档案工作尚不理想的原因解剖
（一）法律法规没有到位
现行《档案法》并没有对乡镇人民政府对于档案工作的领导作出相应的规定。《档案法》虽然在第四条规定：“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划”。但《档案法实施办法》在第五条中却又将其限定为“县级以上各级人民政府……”。并在《中华人民共和国档案法实施办法释解》一书中对此又作了如是的解释：“中央人民政府即国务院，地方各级人民政府是指省、县（市）、乡（镇）三级人民政府。按照《档案法》及其《实施办法》的规定，对档案工作负有领导责任的人民政府为县（市）级人民政府、省级（自治区、直辖市）人民政府和国务院。镇人民政府是我国的基层政权机构，其部门设置以精简、综合为原则，因此，法律、法规一般不直接对其赋予具体的法定职责。在档案工作方面，乡（镇）人民政府一般是配合上级档案行政管理部门的工作，并指定档案工作人员做好有关的档案工作。”从这一条解释中我们可以作出如下的理解：乡（镇）人民政府即使不重视档案工作也无法追究其任何法律责任，因为他根本不存在法律明确规定其应当履行的职责。
另外，《档案法》中对乡镇档案工作的机构也未作出相应的规定。《档案法》第六条第三款只规定了“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”从这一条文上看，乡镇只要指定有人负责档案工作即可，至于人员的性质则没有作具体的要求，而对于乡镇档案工作机构则更是没有作出相应的规定。这样的后果就是乡镇建立档案工作机构没有充分的法律依据，而档案人员实际上也只是“指定”而不是配备，所以难以得到保证。尽管《上海市档案条例》在第十一条中讲到了“乡、镇人民政府分管档案工作的机构”，并将该机构认定为是党政办公室，但在实施14年后的今天，事实上在乡镇机关中仍然只有一位分管领导和一名兼职的档案人员。
（二）档案界对在乡镇设立专门的机构认识不一
1、赞成者认为：“有了乡镇档案馆就可以反映整个乡镇的历史全貌。因此，建立乡镇档案馆，不仅适应历史研究、科学研究和四化建设的需要，而且也是档案工作发展的必然规律。”“当前全面建立乡镇档案馆已成为刻不容缓的任务。”“建立乡镇档案馆不仅对当前四化建设有现实作用，而且对将来建设新型乡镇工作也有一定的查证、参考价值。”⑤
“乡镇建馆不仅必要，而且可行，是加强农村档案工作的一项重要举措。”“不少乡领导反映，建立乡镇档案馆好处很多，是县委、县政府下决心为乡镇办的一件实事，有利于加强农村两个文明建设。”⑥
“大家认为，我们国家从中央、省、市（地）、县都有档案工作机构，乡镇作为最基层的政权组织，也应该有自己的档案机构，建立乡镇档案馆则是一种比较好的管理体制和模式。”⑦
2、反对者认为：“如果乡镇建立独立性的档案馆，势必部分地堵塞了县级档案馆的档案来源渠道，容易把县馆架空，是得不偿失的。发展乡镇档案工作不能以牺牲县级综合性档案馆的健康发展为代价。”⑧
三、乡镇档案工作的发展对策
（一）积极宣传，提高思想认识，在乡镇树立“档案事业”的思想
1、强化乡镇档案工作是适应我国国情的需要。我国有世界上规模最大的农业、数量最多的农民和历史最悠久的农村。推进社会主义新农村建设，对全局关系重大，对农村影响深远。国务院总理温家宝在中央农村工作会议上强调：“建设社会主义新农村，不仅关系到农业、农村的发展和农民的富裕，而且关系到实现国家的长治久安和民族的伟大复兴。必须站在全局的高度，把建设社会主义新农村作为我们在现代化进程中的一项重要历史使命，使之成为全党全社会的共同认识和共同行动。”从我国实际情况出发，乡镇是形成档案的基础，农业农村人员在档案利用者队伍中占有很大比例，尤其是随着民主的进一步深化，我国对民生问题的进一步关注，乡镇档案工作的基础不打扎实将会留下巨大的遗憾。
2、强化乡镇机关档案工作是适应其自身地位与作用的需要。“社会主义新农村建设”档案工作的基础在基层，重点在乡镇，乡镇机关的档案工作占有主体地位，发挥着主体的职能，是“社会主义新农村建设”档案工作的“龙头”，只有发挥主体作用，才能拉动整个“社会主义新农村建设”档案工作。为此，《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》中对乡镇档案工作提出了专门要求，指出：应将乡镇及建制村档案工作纳入政府工作目标考核责任体系，认真履行乡镇档案工作职能，在乡镇机构改革和职能转变的新形势下，创新档案工作运行机制，提高档案综合管理水平。
乡镇机关档案工作还具有承上启下的作用。乡镇政府是最基层一级的政权组织，一方面区级档案行政管理部门虽然有行政管理和监督指导的职责和执法权，但对新农村建设中的档案工作的监督指导，区级档案行政管理部门无法代替也不应该代替。另一方面行政村是村民的自治组织，自立的能力和工作条件都很有限，档案工作在很大程度上还需要依赖于乡镇的支持和指导。从这两个方面的实际可以看出，乡镇机关在新农村建设档案工作中具有承上启下的作用。回顾多年来开展农业农村档案工作的经验，也充分说明至关重要的一点是必须加强乡镇一级的档案工作，形成有效的管理机制，才能把档案工作融入新农村建设之中，使其更好地为建设新农村服务。
3、把乡镇档案工作当作一项专门事业来规划和发展。我国的乡镇档案工作经过五十多年的努力，已经取得了较为全面的发展，乡镇机关档案部门的职能早在上个世纪八十年代中后期开展的基层建档起，就已经突破了管理本机关档案的范畴。依据《档案法》第六条的规定,也还应当承担“对所属单位的档案工作实行监督和指导”的任务。乡镇档案工作的职能在《乡镇档案工作试行办法》（国家档案局、中央档案馆1998年1月5日发布）第六条中规定为：贯彻上级党委、政府及档案行政管理部门有关档案工作的方针、政策和工作规划、部署；执行档案工作的法律、规章和技术标准；对乡镇所属企业、事业单位及村民委员会的档案工作进行监督和指导等八项。现在的乡镇档案工作实际上已经显现出一项专门事业的态势。
自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》要求各级人民政府“应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”同时要求乡（镇）人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，明确规定了需要重点公开的八个方面的政府信息。于2004年施行的《上海市政府信息公开规定》还明确指定档案部门为政府公开信息受理点及其五个方面的工作职责，同时要求“有条件的政府机关应当设置公共查阅室或者公共查阅点，配备相应的设施，方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制”。
至此，相关法律法规明确的乡镇政府档案工作的职责归纳起来有五大任务即：管理好本机关档案；监督指导本乡镇所属单位和其他组织的档案工作；开展政府信息公开工作；为基层单位和人民群众提供档案利用服务；提供政府公开信息的公共服务等。
为此，我们必须因势利导，在思想认识上提倡和逐步普及一种观念，即改变传统的乡镇档案“工作”观念，树立乡镇档案“事业”的意识。转变这一观念的意义在于使乡镇领导对档案这一事物的认识跳出机关这一狭隘的圈子，在心目中真正树立起“全乡镇档案事业”的概念。这样，展现在乡镇领导面前的将是一个全新的档案工作天地，这是一个相当广阔和重要的领域。要推进这样一项专门事业的健康发展，必须要切实加强领导，要把档案工作列入国民经济和社会发展计划，给予机构尤其是人员和经费上的保证。做到确保四个到位：即思想到位、组织保障到位、措施到位、工作到位。形成管理有序、工作有效的档案工作网络，把乡镇档案工作建设成为一项专门事业。
（二）认真总结，研究出适应社会主义新农村建设需要的乡镇档案管理模式
1、研究并施行适应社会主义新农村建设需要的乡镇档案管理模式的意义。
“乡镇档案工作的模式” 既包括机构设置、人员配备等乡镇档案工作的体制问题，又包括乡镇机关与所属单位之间的监督、指导和互动等乡镇档案工作的运作机制问题，还包括整个乡镇档案信息和实体的流向等实体管理问题。
建立科学的乡镇档案管理模式具有十分重要的意义，一种好的模式可以产生长效机制、起到决定性、改革性作用。原来传统的乡镇机关档案工作模式是在计划经济时代形成的，具有其一定的合理性，但同时也明显地体现出其阶段性。现在随着我国经济体制的深刻变化以及社会主义新农村建设的深入，原有的模式在体制、机制和档案管理方式等诸多方面都显现出了不相适应之处，我们只有通过对乡镇档案管理模式的积极变革才能实现新的适应。
2、在乡镇设置档案工作的实体机构。根据各地探索的经验，从中总结出一种相对科学可行的组织形式加以推广，使乡镇档案工作的机构和人员得以落实，形成乡镇党委、政府领导全乡镇档案事业，党政办是档案工作的负责机构，乡镇档案工作的实体机构作为乡镇档案工作的事业服务机构，共同行使对乡镇机关及辖区所属单位档案工作的规划、监督、指导、档案实体管理和利用服务。确保《档案法》规定的乡镇政府在档案工作中对档案实体的保管利用和对基层档案工作的监督指导两大职能全面履行。
乡镇负责档案工作的实体机构的职能和任务。乡镇作为一级政权组织，档案工作应当拥有两种职能，即对全乡镇档案事业的行政管理和乡镇机关的档案管理。主要任务：一是档案收集、保管、利用职能。整合档案资源，变档案分散管理为集中统一管理，将镇党委、政府及所属部门档案集中保管，实现镇档案资源的集约化管理，统一对外提供利用。二是监督指导职能。全面承担起镇党委、政府、镇直属部门及辖区内居委会、行政村等基层单位档案工作的监督指导职责，促进乡镇和农村档案工作健康协调发展。三是已公开现行文件服务职能。负责收集整理各级党委、政府及有关部门与老百姓关系密切的已公开现行文件，向社会和农民群众开放，免费提供查阅服务，让农民了解国家政策和维护自身权益。四是爱国主义教育职能。围绕党委、政府的中心工作，依托档案资源优势，举办各种形式的展览，充分发挥教育阵地的作用，对全镇干部群众进行爱国主义教育。
3、解决人员问题。这个问题涉及到编制和人数两个方面，从我国的实际来看，凡涉及到编制的问题要想突破难度极大，所以是否可以借鉴有关行业的做法，即采用协管员体制来解决。在乡镇机关设置1至2名列入公务员编制的专职档案人员的基础上再聘用2至3名档案协管员，主要负责从事对面上开展业务指导和对人民群众的接待利用服务。
4、解决经费问题。把“社会主义新农村建设”档案事业发展资金列入公共财政预算，以确保乡镇档案事业的发展与整个“社会主义新农村建设”大目标的实现相适应、相协调、相配套。“城市反哺农村”的理论和实践告诉我们，我国经济的不断发展为各级政府在社会主义新农村建设中加大政府的财政投入提供了可能。党和国家把努力解决“三农”问题摆到了十分重要的位置，在社会主义新农村建设实践中，各级政府、各行业主管部门的财力不断向农村倾斜。档案行政管理部门要在“建设社会主义新农村”伟大事业中有所作为，就必须在发展乡镇档案事业中争取主动，加大投入。在区、县档案事业经费年度预算中，把发展乡镇档案事业经费列入预算，用于乡镇机关和基层单位合格档案室建设，为基层档案工作的正常开展创造必要条件。
（三）将档案工作列入乡镇年终工作目标考核之中
目前各地上级部门对乡镇工作都有年度考核的机制，在档案法律、法规对乡镇档案工作还不能起到直接的保障作用之时，通过积极努力，争取支持，把行乡镇档案工作列入上级考核之中是推进乡镇档案工作的有效机制。具体要做到两个列入，即一是列入对乡镇总体年度工作的年终考核指标体系；二是列入考核结果与乡镇年度奖金总额挂钩，以增强乡镇机关干部对档案工作的重视和支持。
（四）通过法律法规的修改和业务规范的制订来保障
乡镇档案工作的问题要得以根本解决，还需要从法律法规上得到保障，为此，我们要充分利用本次国家对现行《档案法》进行修改的机会对此有所突破。
1、在《档案法》修改中设置专门条文，明确乡镇人民政府在档案工作中的职责，明确提出设置档案机构和配备专职档案工作人员的要求。从档案工作机构来看，在乡镇建立档案馆是很有必要的。回顾自新中国建立以来的将近60年的历史，乡镇档案工作几经反复，各级档案行政管理部门为此付出了很大的努力，上海还在人员上动过不少脑筋，如《上海市档案条例》第十一条规定：“乡、镇人民政府分管档案工作的机构管理本机关的档案，并对本乡、镇其他组织的档案工作实行监督和指导。”第二款又规定：“乡、镇人民政府应当配备工作人员从事档案工作。”并对此处的“工作人员”解释为是乡镇政府机关内“列入正式编制的人员”。但由于编制等等问题而始终没有得到很好的解决。
2、通过对各种不同类型单位的调研，结合各单位的工作职能和以往年度的归档情况，以新建立的镇属事业服务中心为重点，研究制定在社会主义新农村建设中乡镇各类单位的“归档范围和保管期限表”，如XX镇机关文件材料归档范围和保管期限表、XX镇各个事业服务中心文件材料归档范围和保管期限表、XX行政村文件材料归档范围和保管期限表、XX居民委员会文件材料归档范围和保管期限表等，为乡镇档案工作提供一套业务规范。
注释：
① 笔者在湖南省双峰县调研所获；
②“胶州市创建乡镇档案管理新模式”，山东省档案局2006年档案工作简报第16期；
③“南粤报春第一枝 广东首家镇级档案馆正式揭牌”，《中国档案报》2007年12月13日第一版；
④“湖南省怀化市：全面推行“村档乡管村用”建立村级档案工作长效机制”，全国社会主义新农村建设档案工作现场会经验交流材料；
⑤“建立乡镇档案馆的尝试”牛润虎、吕天祥，《档案学通讯》1987年第4期；
⑥⑦“加强农村档案工作的重要举措----对湖南省双峰县乡镇建馆情况的调查”。王恬波，《中国档案》2002年第12期；
⑧“第三条路：绛县模式----关于乡镇档案建馆问题”，王自峰，《中国档案》1998年第9期；
