何文丽
1997年国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障制度，由民政部负责组织实施。据统计，2003年各级财政支出低保资金151亿元全国城市低保对象总人数已达2246．8万人。与此同时，各级民政部门还就进一步完善低保制度、规范低保管理、推动社会救助体系的建设等方面进行了积极的努力和探索。低保档案作为低保工作的产物和低保工作持续发展基础，在实践中日益显现出其重要的作用。
低保档案是伴随着低保制度的建立和实施而产生和形成的。广义上讲它是建立和实施低保制度过程中形成的各种有价值的文件材料的总称。狭义上，主要指街道办事处、镇人民政府在接受低保申请、进行调查、公示、审批、复核低保待遇过程中形成的，具有保存价值的各种不同形式和载体的低保专业文件材料。本文重点探讨狭义上的低保档案的管理。
低保档案的形成及特点
1．低保待遇申请审批的程序决定了低保档案的多层面性。低保的审批实行分层负责制，实际工作中首先由居委会接受当事人提出的申请并提出初审意见，然后报街道、镇政府民政部门审核，提出复审意见，最后报县级民政局做出审批决定。由此可见，对一个低保户的审批过程中形成的档案材料，涉及到居委会、街道(镇)、县级民政部门三个层面。
2．低保工作的管理方式决定了低保档案的动态性。低保工作在管理方式上具有较强的动态性，主要表现在：因家庭经济情况变化，低保对象的构成不断变化；为加强监督管理，低保审批机构定期对低保户情况进行复查；根据经济发展情况，普调低保标准；随着社会发展，低保覆盖面不断扩大等方面。以上几种情况发生时，都会产生相应的文件材料，因此低保文件材料就具有了动态性。
3．现阶段低保工作管理的特点决定了低保档案的双轨制。低保工作开始主要以手工管理为主。2002年民政部研制并推广了“低保管理系统”，并分民政部、省级民政厅(局)、地(市)级民政局、区县级民政局、街道办事处、居委会六个层次的建设。数据库服务器和在线分析等程序服务器分布在部、省及中心城市，并通过网络提供给各级民政部门工作人员使用；基层业务管理系统分布在市以下各级民政部门，直接为基层提供服务。目前，基层民政工作人员，已经在单机或者局域网上完成低保对象的申请、审批、复查等管理工作；各级民政救济部门的工作人员通过低保数据库随时掌握低保对象的情况及资金的来源和发放情况，完成各级各类报告生成和管理。这样低保工作不仅产生了纸质文件，同时也产生了相应的电子数据，从而形成了低保档案在产生时就是纸质、电子双轨并存的事实。
低保档案的管理原则
1．分级分类管理。分级就是指低保档案由县级民政部门、街道(镇)、居委会三级进行管理。县级应归档的文件材料为：低保对象家庭备案表，低保待遇申请审批表，低保金发放花名册(台账)，低保统计月(季)报表，低保户停止低保待遇通知书，群众举报、来访登记册，定期检查、临时抽查登记册，低保工作文件、表、册，低保相关资料等；街道(镇)应归档的文件材料为：低保对象家庭备案表，低保待遇申请审批表，低保金发放花名册(台账)，低保金续领汇总登记册，群众举报、来访登记册，定期检查、临时抽查登记册，低保工作文件资料等；居委会应归档的文件材料为：低保待遇申请审批表，低保金月发放表，公示内容，低保金续领登记册，群众举报、来访登记册，动态管理记录册(入户调查及走访登记册)，低保民主评议记录册，低保对象参加公益活动记录册，低保公示情况反馈册，低保工作制度册。各级低保管理机构应以本级形成的材料为主，低保户个人材料应放在街道这一级管理，主要包括申请书、户口及身份证复印件、收入证明、工作单位证明、医院证明、婚姻证明、残疾证明、判决书、裁决书等。
2．一户一档动态管理。就是指低保专业档案材料应在低保待遇被批准后，应以户为单位建档，并根据低保户实际变更情况和低保金的增减情况，对档案及时做变更处理，实行动态管理。
3．双轨制原则。就是指纸质、电子档案同时归档，实行双轨制管理。电子文件的整理归档按《电子文件归档与管理规范》的要求进行，纸质档案中的文书档案、会计档案类分别按有关规定管理。
低保专业档案管理的一般方法
1．归档。各低保承办机构应建立健全归档制度，指定人员负责文件材料的归档工作，做到随办随归，开口管理。街道(镇)级低保专业档案的具体归档范围包括：个人申请书、申请人及家庭成员收入证明、城市低保对象申报(审批)表、街道(乡镇)调查材料、社区居委会调查材料、居民户口簿复印件、居民身份证复印件，以及城市低保管理机构要求提供的其他相关材料，复核材料等。
2．整理。低保专业档案应以户为单位进行整理，每户档案按归档范围将文件收集齐全，按申请审批过程中材料形成的先后或材料的重要程度顺序排列并编页号，填写文件目录和备考表，然后放在一个袋或夹(盒)内，不用装订，开口管理，以便随时补充新材料，增加新材料时应在目录中有所反映。
低保档案应以年度为单位，按三无人员、无法脱贫的老弱病残人员和有劳动能力或希望脱贫的家庭分为三类，各类再按审批、复审的时间顺序进行排列、编号。
3．档案的保管期限。因低保专业档案实行动态管理，一个低保户存在期间，其档案材料就要不断利用并不断形成新材料，所以低保档案的保管期限应在该低保户停保后确定，一般再保存5年为宜。
4．利用。低保档案主要供管理机关、有关单位和上级机关使用，不对外开放。未经县级以上城市低保管理机构同意，不得对外公布有关低保业务统计资料。低保专业档案一般仅限内部查阅，不得外借。低保对象要求查阅数据时，须凭个人身份证和低保证，并经部门分管领导同意，只能查阅本人相关资料，不得查阅他人档案。
5．移交。为工作利用方便，低保专业档案应在业务部门保存，停保后的低保档案应确定保管期限，交机关综合档案室保存5年，因为属于短期保存，不需向当地同级国家档案馆移交。
低保文书档案、会计档案的移交须从其规定。
(东辰摘自《中国档案》2004年11期)
