张世林
由香港政府颁布的《公开资料守则》(以下简称《守则》)是政府各局及部门提供资料以及市民获取政府信息所遵循的正式法律依据。香港特别行政区的一个政府职能部门?香港资讯科技署负责《守则》的贯彻实施。
一、《公开资料守则》的主要内容
1．《公开资料守则》的立法宗旨和适用范围。1995年制定、2003年9月修订的《公开资料守则》的立法宗旨是：政府应该运用可供使用的资源，尽量为市民提供最佳服务。为实现这一目的，市民需要充分了解和认识政府及其提供的服务，以及对个人和整个社会均有影响的政策和决定的依据。资料公开的适用范围包括政府各部门，如香港警务处、房屋及规划地政局、房屋署、入境事务处、廉政公署、政府新闻处、信息科技署、税务局、创新科技署、知识产权署、投资推广署等四十多个政府机构以及司法机构政务长辖下所有法院与审裁处的登记处及行政办事处。但《守则》对法庭、审裁处或调查小组所保存的资料不适用。
2．执法主体的职责。依据《公开资料守则》，特区政府各部门每年均会公布其组织结构的详情、所提供服务的资料、其服务表现承诺及履行各项承诺的进展。依据《守则》要求，各部门需指派一位人员担任公开资料主任，负责促进和监督《守则》的执行。
3．市民的法定权利和义务。《守则》保护市民查阅资料的既有法定权利，同样，亦会对影响公开资料进行法定限制，而不论这些限制是法定禁令或任何根据普通法或适用于香港的国际协议所引起的义务。
市民可以口头或书面方式索取资料。《守则》的附件都列有规范的申请表格，申请者可以下载或到资讯科技署的多个接待处或各区民政事务处索取申请表格。
政府当局会尽快响应索取资料的要求。一般会在接获书面要求后的10日内提供有关资料。倘若口头答复或提供标准单张、表格等方式均不能充分满足要求，则可通过下列方式供给资料：提供有关记录或其部分的副本、提供有关记录或其部分的抄本、给予合理机会查阅、聆听或察看有关记录或其部分内容，或提供有关记录或其部分的摘要。资料会尽量以原来的形式提供。记录内若有些资料不可以披露，但不得影响其余部分的公开。
如索取的资料是为第三者保存或由第三者提供，并从第三者处明确知道或获得暗示该资料不会进一步披露的情况下，如果有关公务员认为为了公众利益需要披露这些资料，那么，有关人员会告知该第三者，请他表示同意或就反对披露这些资料作出陈述，并会要求他在30日内作出响应，或应要求给予他一段较长而合理的时间以作出响应。假如该第三者就反对披露作出陈述，或未有在规定时间内作出响应，有关人员会以披露资料的公众利益超过可能造成的伤害或损害为理由，决定应否披露资料，并会通知该第三者有关的决定。
4．利用资料的收费与复检。由于处理索取资料的要求需要使用资源，因此各部门可能会按照提供所需资料的成本，向使用这项服务的人士收取一定的费用，在所需的费用缴清后才会发放有关资料。具体规定是：使用A4或A3纸张黑白复印服务收费，除法例另有规定或经库务局局长批准外，复印本每张收费1．5港元。
公民如认为某部门没有遵照执行《守则》的规定，可要求该部门复检有关情况。如认为某部门未有适当执行《守则》的规定，亦可向申诉专员投诉，申诉专员的地址亦列入《守则》中，以方便及时投诉。
5．政府可拒绝披露的资料。当所披露的资料实际造成以及可能或有理由预期会造成伤害及损害，政府各部门可拒绝披露资料，部门会权衡披露资料的公众利益是否超过可能造成的伤害或损害，从而作出是否披露资料的决定。
二、《守则》是香港特区政府政务信息公开的法律保障
政务信息公开制度是对公民知情权的尊重与保障，从公民的角度出发，政府是为公民服务的机构，公民对政府拥有的信息有公开请求的权利，政府对此有解答的义务；从政府的角度出发，公民是政府政策信息的实施者，为了充分发挥政府信息的最大效益，就需要尽可能让社会公众知晓并公开各种政府信息，尽可能减少信息的不对称。香港的《公开资料守则》正是致力在政府内部及向社会各界推广和协助广泛应用政府资讯，并确保市民、工商界和政府通过利用政府资讯保持顺利而持久的联系。
综观《守则》全貌不难看出，《守则》对适用的范围、所能够提供资料的范围和内容、公开和获取资料的程序、第三者资料的利用程序以及政府可拒绝披露的资料范围和内容都做了详细全面的规定。政府部门在资料的公开内容、如何公开、公开哪些、不公开哪些都有具体的章法可循；市民能够获取哪些政府信息、不能获取哪些政府信息、如何获取政府信息均有明晰的法律可依，同时，设有专门的人员和配套的服务机构保证资料公开工作的正常有序进行。各项条款制定得具体详尽，确保整个政府信息资料的公开与利用在法律的框架内运行，不失为一部适用性、实用性、操作性较强的法律。
以市民的最大需求为出发点，但又不失原则性，是《守则》最鲜明的特点。世界各国的信息公开法，共同的且最为核心的一点就是：任何人都有权请求公开一切行政机关所拥有的信息，而不论与请求信息的利害关系或信息使用者的目的如何。《守则》在引言部分指出：“政府应该运用可供使用的资源，尽量为市民提供最佳服务。“具体的条款也都是从如何方便市民获取政府信息来规范资料的公开，即使限制公开的资料类别也都详列出来，并向市民阐释不能公开的理由，市民若有疑义，则可要求复检或向申诉专员投诉。任何公开或限制公开的资料均规定了答复的最后期限。
三、关于机关档案室档案利用与政务信息公开的法律思考
国家机关是政务信息的主要形成者，甚至是一些信息的惟一拥有者。在祖国大陆，政府机关档案室保存的现行档案中绝大部分是属于政务信息，但我们现在还缺乏政务信息公开的法律。《档案法》对机关档案室档案利用的规定，其实质是将机关档案的开放与利用主要交由档案形成的机关来决定，档案部门只起一个行政指导的作用，体现不出法律对这一行为的具体约束力。如《档案法》第20条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民……可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。”国务院1995年10月发布的《政务信息工作暂行办法》，主要是从各级政府及其部门的办公厅(室)的角度出发规定各级政务信息工作部门的职责和任务，使政务信息工作逐步规范化、制度化，为各级政府科学决策提供信息服务。但该办法并不是针对政务信息公开制定的，未提能否向公众公开以及如何公开政务信息。
可以看出，无论是《档案法》还是《政务信息工作暂行办法》都侧重于从保护或规范部门自身的角度来规范政务信息的管理与利用，而不是从公众的需求出发来考虑如何实现政务信息的公开和利用，它们不可避免地与广大民众对政府信息的需求形成强烈的反差。目前的状况是，大量可以公开的政务信息仍然深藏官府，秘不示人，离老百姓还十分遥远。政府部门完全“垄断”政府信息。政府信息公开成为政府部门的一种行政行为，甚至某些官员的任意行为。我国机关档案室主要为本机关工作服务的职能定位大大限制了现行档案(政务信息)作用的发挥，若要按照档案满30年、涉及科技文化、经济等领域的档案可少于30年开放的法律规定，广大市民基本上是无法实现对机关档案室档案的获取与利用权的。目前，一些档案部门已深刻认识到机关档案室档案利用的局限性，正在积极探索档案服务的模式，出现了“已公开现行文件利用中心”等提供现行文件和档案利用的机构，成为政务信息公开的一个“重要窗口”，但它毕竟不能代替完全意义上的政务信息公开，档案部门只能履行政务信息公开的部分职能。
据悉，我国政务信息公开的立法正在紧张地进行当中，其中的一个难点就是如何与其他现有法律的接轨问题，如需要解决公民与政府在利用信息中发生的争议、行政复议以及行政诉讼与相关现行法律法规的衔接问题，但鲜有人提到与《档案法》的接轨以及如何接轨的问题。笔者以为，政务信息公开立法不仅需要从档案学理论上加以阐释，而且需要从法律法规上加以协调与规范。政务信息公开应该将机关档案室的档案列入公开的对象，应该在不背离《档案法》的基础上对这一部分档案的公开做出应有的规范，这是对《档案法》关于机关档案利用规定的延伸、完善和补充，是机关档案室在新的历史环境下职能的拓展。政务信息公开法既是档案法律体系的组成部分，又是整个信息法律体系的重要内容，它可以弥补《档案法》在机关档案利用方面规定较为笼统的缺陷，也为政务信息公开法提供了一个较为宽泛的客体，便于今后政务信息公开法的具体操作和执行。但前提条件是，两部法律之间必须实现良好的衔接和统一，政务信息的立法必须要有档案学专家的参与。
(壹心摘自《中国档案》2004年第9期)
