公安文件与公安档案有着密切的联系,公安档案主要来源于公安文件,公安机关现实使用的公安文件最终要向历史档案转化。公安文件自产生、归档到销毁或作为历史档案永久保存,是一个完整的生命过程。要实现对公安文件(档案)经济而有效的管理,文件(档案)管理活动也必须是一个连续而又阶段分明的过程。
一、公安文件与公安档案
公安文件主要是指公安机关根据国家的法律、法令,按照法定的程序和职权,办理刑事案件、治安案件等过程中所制作的具有法律效力、法律意义或行政约束力的各种文件材料。当文件的功能完成之后,将其中一部分具有保存价值的作为历史记录归档。
然而,公安档案与公安文件毕竟是两个存在明显阶段性和质变的事物,它们在性质、作用和存在形态等方面表现出一定的差别。从形成阶段和利用角度,我们通常把制成后处于传递、承办、处理阶段的现行文件称作公安文件,把处理完毕或完成其形成之初所要达到的现行效用的文件,称作公安档案。
随着公安文档一体化的实践(如在劳教审批档案、公民因私出入境档案等领域),现行公安文件与公安档案之间的界限似乎变得难以区分。但文件是现行工具,档案是历史记录,即使是电子文件、电子档案,这种本质属性、价值形态的差异也不会改变。
公安档案是由公安文件有条件转化而来。但公安档案并非全都来自公安文件。仅仅依赖自然生成的文件,公安档案难以承担起完整地记录和保存公安活动的各个方面这一重任。所以,可以这么说,凡是具有某种记录性质的,能够起到凭证意义的历史遗留物都是公安档案。
公安机关面对的各类刑事、治安案件、交通、火灾事故等都是突发事件,不可能按惯例自然形成应当形成的文件。只有待案件事故发生后,才能产生围绕这一案件事故的公安活动的有关记录。由于是己发生案件事故,并且与该案件事故关联的人、物、地、时、空等因素纷繁复杂,对于公安档案形成主体来讲,具有多元化的特点,除公安专门工作中直接形成的文件外,还有大量的来自外部的各种形态的材料,如:检举信件、获取的情报线索、证据材料、以及各类声像材料等,都并非是严格意义上的公安文件,而这些无疑构成了公安档案重要组成部分,起着关键性凭证作用。
公安基础工作中积累的某些材料(总体数量并不算小),如:社区民警平时走访调查时使用的个人记录手册----小户口本,从实有人口管理本身而言,它可有可无,但作为掌握辖区内户口的变动和人员历史情况的记录,却必不可少。它能够为治安管理、户口转递提供第一手材料。许多具有强烈档案意识的公安派出所都建立了制度措施,强制其形成。与之相近的,还有调解纠纷材料、高级楼宇治安防范档案等。
在公安机关治安防范领域所产生的档案也不经过文件的形成、流转、使用等过程,如:为刑侦部门确定侦察方向,提供犯罪线索服务的指纹档案；为推进社会治安管理而建立的外来人口档案、企事业单位治安管理档案、特种行业治安管理档案等；为保障城市道路交通安全积累的车辆档案、驾驶员档案；为消除火险,赢得灭火战斗主动权储备的防火档案……它们的形成不是作为空间意义上处理眼前事务的交流工具或承担文件形成之初应有的功能,而是明确为日后各项公安专门工作的查考留下凭证,是时间意义上的原始记录。
二、公安文件(档案)运动的特殊现象
从总体上看,公安文件(档案)也基本遵循文件(档案)生命运动的一般规律和阶段。经历了公安文件形成制作阶段、公安文件现实使用（现行效用）阶段、现行档案(暂时保存)阶段、历史(非现行)档案阶段的线性顺向运动过程。但这不能概括任何公安文件(档案)。因为,公安文件(档案)运动不是单纯由其自身属性决定的客体运动。它是一种融入主题思想、意图、目的和要求的社会活动,因而公安文件(档案)运动实际上是一种管理行为,是由主客体两方面共同参与并相互作用的。而且,由于各项公安专门活动的内容、规律各不相同,以及公安档案形成的广泛性、社会性和专业性,构成公安档案的类型和种类呈现多样化。针对某一具体的公安档案〈或某些类型的公安档案〉而言,并不都是依次经过各个运动阶段。这导致一些公安文件(档案)的运动必然出现与一般规律不同的特殊现象或形式。
1、中止现象
公安机关对社会的管理活动异常复杂。因此公安管理活动不是都能按照既定的方向连续推进,而会出现停滞的状况,由此导致公安文件运动的中断,公安档案管理活动也就无法按规律进行。
以刑事侦查为例,其工作程序通常是按照立案、侦查、破案、侦查终结等环节的次序进行。结案以后,自然会形成全部的案件材料,加以归档保存。然而,影响刑侦工作的主客观因素错综复杂,并不是每一个案件都经历这几个完整的工作环节,有许多会发生“中断”。例如：公安机关依法立案后,尽管侦查措施穷尽,侦查工作仍失去方向,无法查明案件事实和证据。这些不符合或达不到破案条件(立案的犯罪事实已有证据证明;有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经归案)的未破案件在刑侦工作中占有一定的比例。由于案件没有最后办理终结,形成的公安文件〈主要是报案材料、勘查材料、调查材料等〉与正常情况下围绕整个案件侦破活动过程产生的一系列成套的文件材料相比,必然是不完整、不系统的。但是,它们对于日后串并案件,扩大战果具有很高的情报价值,能够提供重要线索,降低破案成本,客观要求将其作为档案进行统一管理。也就是说,处于运动生命期第一阶段的公安文件未制作、形成完毕就中途停止,并以档案的方式进入第三运动阶段,以满足今后工作的需要。有的因案件重获线索,经侦破而转入相应的档案类别(如:刑事侦审档案)被长期或永久保存。此外,与之相近的,还包括不予立案材料、撤销案件材料、终止案件材料等。类似的“中断”现象,在公安机关处置治安案件、交通、火灾事故等案件事故中也时有发生。
2、回流现象
文件(档案)运动第三阶段处于备用期,文件(档案)的内容和载体及形式特征相对稳定,活跃程度远不如现行文件。但对于大部分公安档案来讲,却正是发挥现行依据作用的活跃期,呈现出鲜明的现行性(不同于具有现行性的公安文件)。公安档案是现行工作的工具,它对形成者个人和机关有直接的现实价值,且利用率十分高,因而,它基本上存放在形成者----派出所档案室、指纹档案室等公安专业档案室内长期自行保存,并不向机关(分、县局)档案室移交。这样,可以在日常工作中紧密配合现实活动随时查用,所以,许多公安档案的使命基本上是在公安业务部门中以实现其现行效用后而终结的。公安档案的现行性和现行期是针对特定的公安实践活动而言。同一份文件对甲活动来说早已是真实的历史记录(如:某罪犯的前科劣迹),而对乙活动(该罪犯继续作案)来说可能正呈现出现行性(能成为乙活动开展的依据,推动乙活动的进行)。这其中存在着相当复杂的转化机制。从文件角度分析,这就是公安档案在一定条件下转化为公安文件,出现了文件(档案)作逆向运动的“回流”现象。此时,运动至第三阶段的档案,重新返回第二运动阶段,发挥其执行、推动现实工作的现行作用。这种回流是公安档案信息能超越一定的时空而得到运用的必然结果。例如:刑事侦审、治安处罚、公安行政审批等活动都要将存储的档案(前科材料、户籍材料等)作为凭证（由公安档案转化成公安文件）,进入以后的工作程序(发挥公安文件的现行作用),待活动结束后归档保存。此时,早已步入档案阶段的非现行公安文件(公安档案)在利用时,被“激活”、“挖掘”而表现出现行性,又以复制件的形式回归到现行文件的行列,并生成新的档案文件。
3、跳跃现象
通常情况下,文件在完成其内容规定的任务或达到其为之而形成的目标而发挥作用后,才能转化为档案,即一般文件的档案阶段始于第三(暂时保存)运动阶段。但是,公安档案却并未遵循这一规律。一些公安文件(如重点人口材料、特种行业、公共场所管理材料、车辆材料、指纹材料等)在刚刚形成后就归档,然后才开始进入现行期,换言之,就是文件由第一阶段,越过第二阶段,直接跳入第三阶段,把现行阶段的起点作为档案的起始点。这与科技文件超前归档转化也是不同的。公安文件没有经历传递、流通的现行过程。它的形成关键不是为了被用作控制和指挥的工具,并象一般文件那样在现行领域中拥有众多的接受者和使用者,具有普遍性的指导意义,而是公安机关自身进行后继的现行活动时,为了使活动得以保持连续性、继承性所不可缺少的依据和参考。
4、位移现象
与文书档案、科技档案所记述的是静态的事、物截然不同,公安档案内容主要是公安机关特定的管理对象----人或组织,其制作过程是由公安机关独立或与管理对象之间共同完成的,即档案的形成者与使用者是同一的。由于这些管理对象始终在社会生活中动态地发生变化,尤其是公安派出所档案涉及的人员是不断流动的。其档案也随着人员的迁移、调动而转递,不断的进行着存放地点和管理方式的变更。这种现象在公安机关是十分普遍且经常发生的。例如:工作对象由于居住地迁移,由甲地迁往乙地,原住地派出所应随时将他们的档案(包括重点人口档案、治安处罚档案、户口审批材料等)转入新住地派出所,使他们所在新住地的派出所能够及时对他们有所了解,便于针对性地采取监管教育措施。从这一点上讲,保存于派出所的公安档案组成的机关全宗,其成份、结构必然是不稳定的,会随着人员的变动转移存放地点,划入其它全宗进行重新组合。可见,公安档案始终处于频繁流动之中,只有在当事人死亡,有永久保存价值的档案移交档案馆之后,才能停止这种流动。
5、增生现象
公安工作,其管理活动呈现长期性的特点。这就决定公安档案的形成积累是一个相对而持久的过程。一方面,公安机关的工作对象(无论是个人还是组织)都在社会实践活动中继续谱写着自己的历史,记述他们表现情况的材料内容必然是动态的,其数量也是逐步递增的；另一方面,公安机关对他们的认识、了解和占有材料是日积月累、由小到多、由个别到全体、由表面到本质逐步完成的。这两个过程的完成需要相当长的时间。换言之,一份公安档案建立以后,并不意味着文件材料归档的完成和收集工作的结束，而要随着它所记录的工作对象(包括个人和单位)各方面情况的变化连续不断地增加、修订新的内容,以保证档案与其内容所反映的“实物”相一致,否则,既不便于基层管理工作,又会使档案始终处于不完整、不准确的状态。但不能就此否认其档案属性。如果因为管理对象处于不断“运动”之中,相应的文件就是现行文件而不是相对地视为历史文件,那就无所谓公安档案。如果待到文件处于相对稳定状态(如管理对象消亡后)再被看作档案的话,此时,大部分档案已失去了保存价值,也就没有管理的必要了。
公安档案独特的形成规律和专业属性,在很大程度上改变了公安文件(档案)运动的“常态”,呈现出诸多的特异性。我们应当重视公安文件（档案)运动的这些特殊现象,选择适宜的归档时间和保管方式,有效地开展档案管理。
（牛角摘自《新上海档案》 作者黄臻睿）
