奉贤区档案局馆吴仁华
以转变政府职能为重点的新一轮乡镇机构改革已在我区各镇全面开展。新的改革方案明确规定了各镇的机关部门和事业单位的机构设置及人员编制。通过机构改革，达到精简机构、提高效能，转变职能，理顺关系，努力打造法制政府、责任政府、服务政府的目标。乡镇机构改革的前提在于转换职能，最终的出路也在于转换职能,只有转变职能，才能走出“改革----精简---膨胀，再改革----再精简----再膨胀”的老路。
乡镇档案工作长期以来一直作为乡镇党政机关的工作职能，一般明确有乡镇党政办公室负责，指定一位同志兼管。这一管理体制和管理现状早已不能适应和满足乡镇经济和各项社会事业发展与广大群众对档案信息利用服务的需求，机关编制精简后，这一矛盾将更加突出。笔者认为，解决问题的出路在于转变政府职能，将乡镇档案的政府监管和公共服务职能分离，在镇的事业中心设置档案的专业服务机构和窗口，将政府机关既管不了又管不好且又直接面向基层群众的大量档案业务管理和利用方面的事务性工作交给这个专门机构和人员去做，拓展档案的公共服务内容，提高档案的服务质量和水平，推进乡镇档案事业的全面发展，以适应和满足乡镇经济和各项社会事业发展与广大群众对档案信息利用服务的需求。
一、法律法规对乡镇档案工作的职责要求
《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《上海市档案条例》对乡镇档案工作的职责要求都作了相应规定，明确了乡镇政府负责管理本机关的档案和对本乡镇所属单位和其他组织的档案工作实行监督和指导，并为基层和广大群众提供档案利用服务。乡镇的档案工作长期以来一直按照档案法律法规要求作为乡镇党政机关的重要工作职能，落实了分管领导、责任部门和档案人员。
《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2007年初公布，自2008年5月1日起施行。条例要求各级人民政府“应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”同时要求乡（镇）人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，明确规定了需要重点公开的八个方面的政府信息。
已经于2004年施行的《上海市政府信息公开规定》要求“各政府机关应当指定本机关处理政府信息公开事务的专门机构，负责本机关政府信息公开的日常工作。”指定档案部门为政府公开信息受理点，明确了五个方面工作职责，同时要求“有条件的政府机关应当设置公共查阅室或者公共查阅点，配备相应的设施，方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制。”
综上所述，到目前为止，档案相关法律法规明确的乡镇政府档案工作职责归纳起来有五大任务：管理好本机关档案；监督指导本乡镇所属单位和其他组织的档案工作；进行政府信息公开工作；为基层单位和人民群众提供档案利用服务；提供政府公开信息的公共服务等。
二、乡镇档案监管和服务职能分离的必要性和迫切性
1、档案政府监管和档案公共服务两种职能的不同属性
上述乡镇档案工作五大职责任务中，前两项管理和监督指导职责归类为政府的监管职能；后三项档案利用服务（应包括档案实体的接收、整理、保管、开发利用等工作内容）和政府信息公开及提供信息的利用服务属于公共服务事业性质。以上两种不同属性的职能分类，在我国档案行政管理体制中，县（区）级以上由于档案局和档案馆两个机构的同时设置已经作了明确分工。然而在乡镇一级未能从根本上得到解决，成为长期以来乡镇档案事业发展的最大难点。
2、乡镇行政区划的成倍扩大和新农村建设事业的发展迫切要求拓展乡镇档案的公共服务职能
近几年来乡镇档案工作的对象和工作范围、工作内容发生了巨大变化。首先是乡镇行政区划的调整使管理对象成倍扩大。以奉贤区为例，从2002年以来进行了两次大的区划调整，先将22个乡镇撤并为16个，继而又将16个撤并为7个，现在的一个镇所管辖的范围和对象是原来的1?3倍。如区政府所在地的南桥镇，区域面积达112平方公里，常住人口27万，列为上海市2010年国际大都市中心辅城总体规划中的南上海滨海新城。辖区内共有17个行政村，2个社区办事处，2个街道办事处，37个居委会，直属企事业单位25个，由此，乡镇需要直接监管指导档案工作的单位就达70多家。
其次是新农村建设事业的发展使档案工作的服务内容不断增加。档案工作是一种服务性的工作，新农村建设的主导是政府，其主体是农民。档案利用服务首先是要为政府服务，其次要为基层服务，同时，作为新农村建设的主体的农民更加需要提供帮助。政府在打造“法制政府，责任政府，服务政府”，建设亲民政府中为民做实事做好事，形成大量的涉民档案，这些档案材料与群众利益密切相关，在保护群众利益、调解群众纠纷、提供科技信息支持等方面将会发挥不可替代的重要作用，但做好这些涉民档案的收集、整理和开发利用等服务工作既是政府的责任，又是一件十分繁重而困难的事情。
3、现行乡镇档案管理体制下档案公共服务职能的发挥十分薄弱
我国经济和社会各项事业的快速发展，政府在依法行政的过程中，档案工作在各项事业发展中所发挥的作用更加重要，社会群众对档案公共服务事业的要求也随之越来越高，档案法律法规根据情况的变化及时对乡镇档案工作职能进行不断延伸和扩展。乡镇政府档案工作的职能越完善，档案工作的任务也就越来越繁重。
当前，阻碍乡镇档案工作健康发展的主要原因是目前的体制、机构和人员状况与档案事业的发展要求不相适应，镇机关明确的档案人员身兼数职，无法承担起乡镇档案工作的各项法定职能，档案公共服务职能的发挥十分薄弱。
在乡镇机构改革中，机关编制的压缩更严重影响了档案公共服务职能的发挥并制约了乡镇档案事业的发展。
4、在本轮乡镇机构改革中，新出台的各镇机构编制设置方案存在着乡镇档案公共服务职能的缺失
在新批准的奉贤区各镇机关职能配置、内设机构和人员编制方案中，镇党政办公室的主要工作职能有关档案工作方面明确了两大职能，即负责“档案管理”和“检查、指导本镇各类单位的档案工作”。方案只规定了属于政府机关行政监管职能的两大职责内容，而属于公共服务事业性质的“为基层单位和人民群众提供档案利用服务；政府信息公开和提供公开信息的利用服务”等职能在方案中没有明确，新的方案体现了政府机关的职能转变，也为乡镇档案监管和服务职能的分离提供了新的依据。
然而，在乡镇事业单位机构设置方案中，没有明确乡镇档案在事业机构中的公共服务职能。这就会出现在乡镇行政机关职能中档案的公共服务职能不明确，或有限的行政编制就是规定了档案的公共服务职能也无法承担如此繁重的任务；在事业机构中也没有规定乡镇档案的公共服务职能，造成在乡镇这一层面档案公共服务职能的缺失。
因此，乡镇档案监管和服务职能分离，拓展并落实乡镇档案公共服务职能显得十分重要而紧迫。
三、转变政府职能，强化乡镇档案政府监管和拓展公共服务职能的对策和措施
1、提高对乡镇档案工作监管和服务职能分离重要性的认识
乡镇档案监管和服务职能分离对拓展和落实乡镇档案公共服务职能具有十分重要的意义。首先，乡镇档案监管和服务职能分离是乡镇机构改革的基本方向，是加强依法行政和强化政府监管职能的必然要求。建设小政府大社会管理体制的要求势必让那些政府既管不了又管不好的公共事务性工作从政府职能中分离出去，确保政府部门把有限的人员编制集中精力加强依法行政，强化政府监管，推进各项事业的全面发展。其次，乡镇档案监管和服务职能分离是发展档案服务事业推进新农村建设和维护群众利益的重要保证，
2、借鉴外省试行地区的成功经验和做法
据了解，山东省胶州市营海镇就理顺档案管理体制，拓展服务功能，改革乡镇档案管理模式取得新成果。该镇建立的档案信息中心于2006年5月正式投入使用。档案信息中心为正股级事业单位，编制4人，作为镇档案管理的职能部门集档案收集与整理、档案信息查阅、现行已公开文件利用、镇政务信息公开、镇情村情教育、档案业务监督指导等多种功能为一体。150平方米的库房集中保管镇党委、政府和27个镇直部门的档案2000余卷。400平方米的展览大厅，围绕中心工作定期举办各种形式的展览，进行爱国主义教育。
湖南省双峰县在1989年作为全省农村机构改革试点县，由原来的64个区、乡、镇合并成16个乡镇，他们抓住机遇，经过艰苦努力，16个乡镇全部建立了乡镇档案馆。建立乡镇档案馆经县委、县政府联合发文，由县编委认可设立，乡镇党委、政府批准、明确具有对内对外两种职能，为股、所级单位，档案管理人员列入公务员或事业编制，做到专职专责。档案馆的工作经费列入了乡级财政预算。
以上两种做法共同的特点是为乡镇档案工作建立了专门机构，配备了人员编制，明确了工作职能，拓展了服务功能，实现了乡镇档案政府监管和公共服务职能的分离，为我们提供了可以借鉴的经验和做法。其中山东营海镇的经验更具有时代特点和普遍意义，与我区各镇的情况相比更具有参考价值。
3、以乡镇档案监管和服务职能分离为切入点，改革现有的乡镇档案管理服务模式
乡镇档案工作的档案实体管理和档案利用服务职能向事业中心转移是转变政府职能、提高工作效能、更好地服务基层群众、全面提高乡镇档案管理水平的有效途径。
我区各镇机关职能配置、内设机构和人员编制方案已经确定，镇党政办作为乡镇档案工作的负责机构。要改革现有的乡镇档案管理服务模式，以乡镇档案监管和服务职能分离为切入点。结合镇的事业服务中心建设，在镇的事业机构中明确档案事业公共服务职能，建立相对独立的专门机构和工作场所，落实相应的人员编制，提供必须的财物保障，这是实现职能分离的必要条件。
把面广量大的基层档案业务指导、档案实体管理、档案利用和政府公开信息查阅等公共服务的事务性工作交给事业机构去完成后，镇党政办主要的职责应是认真履行好法定的对全镇档案工作政府监管职责，加强全镇档案工作的计划部署、统筹协调、监督检查、评比考核、表彰奖励等，强化乡镇政府的行政监管，推进全镇档案事业的发展，满足各项事业发展和基层群众对档案利用的需求。
