何卫东
我国驻外机构的类型主要有三类：?是驻外外交代表机关和领事机关；二是驻外企业；三是驻外新闻和民间机构。目前，各方面对这些驻外机构的称呼比较混乱，为方便起见，我们称之为驻外机构和境外企业。
作为国务院组成部门，外交部在管理其下属230个驻外机构的档案工作时，无疑具有自己的优势。他们本着“有利于工作、有利于保密、有利于应付突发事件的原则”，有条不紊地建立起了自己的档案工作体系。
外交部驻外机构的档案工作，由外交部档案馆实行统一的指导和监督。早在1987年，他们就向16个驻外机关下发了《关于调查驻外使领馆档案工作情况和征求对建立健全使领馆档案工作的意见的通知》，并附了调查提纲。根据所掌握的情况，他们于1988年4月制定了《外交部关于外交代表机构档案工作的暂行规定》。随着工作的深入，1993年7月和1999年6月，他们又先后下发了《外交部关于驻外外交代表机关和领事机关档案工作的规定》和《外交部关于驻外外交代表机关和领事机关档案管理办法》(以下简称《办法》)。
《办法》作为目前外交部所属驻外机构档案工作的指导性文件，明确规定各驻外外交代表机关须有一位馆领导分管档案工作，对本机关内外交部派出单位的档案工作统筹安排，并进行协调、督促和检查；同时要求驻外外交代表机关设专职或兼职档案工作人员，担负档案的具体管理和对各处室档案工作的指导。另外，他们将档案工作巡视组和业务指导小组制度化，从组织上和技术上进?步促进了档案工作的开展。此外，该馆设计开发的《驻外机构档案目录系统》已在27个驻外机构试用，并向各馆统一配置了标准的档案卷夹。
商务部的做法与外交部大体相当。无论是原外经贸部还是现在的商务部，在管理其199个驻外经商机构时，都明确了驻外经商机构的档案工作实行经商处(室)统一领导、集中管理的原则，并规定“谁主办、谁归档”，不能把“尾巴”甩给继任者。此外，他们还在每年组织的出国干部培训班上安排档案业务的课程，提高有关人员的档案意识和档案业务素质。
而作为境外企业，档案工作的开展则缺乏这种条件。比如中国水利电力对外公司，尽管早在1984年就在其境外的国际承包工程中建立起了档案工作，并且在初建档案工作制度时，就提出了“由项目负责人负责，将所形成的技术档案文件资料收集齐全，核对准确并加以系统整理，向档案窒移交”的要求，但直到2002年该公司档案人员应邀到国外对项目工程进行实地考察时，才对境外工程项目如何运作、产生的资料如何管理等有了进一步认识，才知道其境外工程管理是比较规范的，各种资料也都是比较齐全的。而这，恰恰反映了我国其他大多数驻外机构和境外企业档案工作的一种现象：天各一方，信息交流不畅。
大多数驻外机构和境外企业开展档案工作的困难还有很多。首先，是缺乏有效的管理机制。目前我国大部分驻外机构和境外企业，都是由主管单位的外事主管部门管理，档案部门不能很好地履行自己的职责。
其次，是与境外的法律相适应的问题。在这方面，我国的驻外外交代表机关和领事机关，由于是我国主权的延伸，一般问题不大。但其他驻外机构和境外企业，则必须首先遵守驻在国的法律，依法经营或从事有关活动，《档案法》对境外机构的约束力有限，有些驻外机构或境外企业甚至据此拒绝接受主管单位档案部门的管理。
第三，由于各驻外机构的工作环境不同，规模不同，业务流程也不一样，所以档案特别是业务档案的规范化管理较为困难。
第四，由于所在国的工作语言不同，客观上给所形成档案的管理带来极大的不便。
第五，驻外机构和境外企业总体上工作繁忙，人员紧张，经常身兼数职，无暇顾及档案工作。
由于上述原因，造成我国驻外机构和企业的档案工作总的来说是发展不平衡的，有成功的经验和做法，但存在的问题也比较多。主要表现在一些驻外机构档案意识不强，档案工作缺乏统一的制度和要求，规章制度还不够健全，档案收集不齐全、整理不规范，少数单位甚至还存在档案无人管，一任任积存下来的零散文件还堆积在一起，时间、内容、数量都还不清楚的现象。
随着我国改革开放的不断深入和经济全球化趋势的不断加强，我国驻外机构和境外企业的数量将越来越多，所形成的档案也将越来越丰富。尽管我国驻外机构和境外企业工作中形成的重要文件材料?般都报回国内，由国内主管部门进行整理归挡，驻地除重份文件外，一般都是事务性的文件材料和收文，不需永久保存，但这部分材料在日常工作中仍需经常查找，有重要的参考价值。且驻外机构和境外企业的档案工作是我国档案工作的一个重要领域，其在工作中形成的档案是国家档案资源的重要组成部分，因此，认真做好驻外机构和境外企业的档案工作是改革开放和现代化建设的必然要求，也是档案工作服务外事工作的客观需要。
为此，在调查研究的基础上，国家档案局于2003年12月24日召开的“驻外机构档案工作座谈会”就显得非常及时。会议的召开，标志着我国驻外机构和境外企业的档案工作将在积极、稳妥的基础上，全面启动。国家档案局档案馆(室)业务指导司和经济科技档案业务指导司的有关领导及部分中央国家机关和中央企业的代表40余人参加了会议。会议的倡导者、国家档案局副局长冯鹤旺到会并讲话。与会代表在介绍各自情况的基础上，就《国家档案局关于加强驻外机构档案工作的意见(讨论稿)》及实际工作中涉及到的问题展开了讨论。
从会议的交流及讨论情况来看，要做好驻外机构和境外企业的档案工作，首先应做到以下几点：
一、应确立适当的管理体制
首先是应确立驻外机构和境外企业档案工作应由主管单位的档案部门指导和监督的原则。根据《机关档案工作条例》及在企业档案管理中实行的“集中统一管理，分级负责”的原则，各单位必须明确本单位档案部门在档案工作中的指导和监督作用。尽管各驻外机构和境外企业的情况千差万别，但其重要的档案最终都是要运回国内交由档案部门保管的，档案部门被排斥在外的做法，显然不利于档案工作规范化、标准化的开展。当然，针对驻外机构和境外企业的特殊情况，是由档案部门直接行使指导、监督等的管理职能，还是通过外事部门间接管理，则可由各单位灵活处置。外交部、商务部等的做法，证明了这一原则的可行性和可靠性。
其次各驻外机构和境外企业的档案工作应明确到人。中国水利电力对外公司当年制定的“项目负责人负责“的办法就收到了良好的效果。由于责任明确，所以各项目负责人一般都会根据工作的具体情况指定专人或兼职人员管理，档案部门只要与境外的项目经理联系即可，非常便于指导和监督。2003年，他们新出台的《中水电公司档案管理规定》又进一步将档案工作与干部考评结合起来，进一步促进了其境外工程的档案工作。
二、应更加重视档案工作规章制度的建设
驻外机构和境外企业与国内的主管单位相隔万里，信息交流不便，因此在国内一些常用的指导、监督方法是不适合使用的。为此，就必须更加突出规章制度的作用。在兼顾所在国具体情况的前提下，所订规章制度应尽可能的详细、规范、可操作性强。只有这样，才能更好地指导驻外机构和境外企业的档案工作。当然，由于各驻外机构和境外企业的规模和工作重点不同，因此，在制定档案工作具体要求和业务流程时，则应坚持实事求是的原则，不能过分强调统一。另外，也不要过分强调对档案装具的要求。因为所在国的经济发展水平和工业制造水平不同，过分强调统一，只能增加国内的负担。
三、不能以所在国的法律为借口拒绝主管单位档案部门的合理要求
驻外外交代表机关和领事机关，是我国主权的延伸，不存在此问题。而其他驻外机关和境外企业，优先遵守所在国的法律不假，但只要与所在国法律不相冲突，仍有义务遵守本国的法规。更何况这些驻外机构和境外企业都有义务遵守本公司或上级主管部门的规定，而在国内的公司总部或上级主管部门是受本国法律约束的，所以他们也有间接遵守的义务。当然，对这些单位和部门，我们就不能简单地以《档案法》来说事，而是要通过其在国内总公司或上级主管理部门的规章、制度来对其进行管理。中国银行就是通过国内档案管理的示范作用，很好地加强了对海外机构档案工作的引导。
四、要善于运用国际市场的通用规则
上面提到的中国水利电力对外公司的档案工作就是一个很好的例子。尽管他们与境外工程的联系不多，但作为以国际承包工程为主的企业，因为必须严格按照国际市场的规则办事，而作为国际承包工程之圣经的TIDIC(菲蒂克)条款，则明确要求一切以书面记录说话，往来资料都是凭证和依据，不能打半点折扣，因此客观上保证了该公司在几十个国家，上百个工程的档案资料都比较齐全完整。而这一点与正在普遍实施的ISO9000质量管理体系的要求也是一致的。
五、要善于运用现代化的信息交流手段
由于大多数驻外机构和境外企业都相隔较远，有的其至遍布世界各地，因此运用现代化的信息交流手段显得尤为重要。中国中化集团公司的档案工作者在这方面就走在了前面。他们在集团公司IT部的支持下，通过全集团的局域网，在NOTES平台上建立了“档案专栏”，内容包括：档案工作制度、档案工作行业标准、交流园地、档案局文件、档案基础知识、信息发布、档案员管理等模块，通过大量的扫描工作将相关内容编辑后导人模块，使境内外机构的档案人员不但很方便地通过NOTES网就可以了解到档案工作的政策法规、行业标准、档案知识等方面的内容，还可通过NOTES中“档案专栏”的交流园地模块与集团公司档案部门进行业务交流,档案部门也可通过信息发布将有关信息迅速、快捷地传递给有关人员，有效地提高了工作效率。
六、要善于借“脑”
这主要是针对驻外机构和境外企业档案中所涉及的各种语言问题。以铁道部为例，其档案部门接收到国内的档案涉及80多种语言，而要对这部分档案进行整理，靠档案部门一家，是不可能，也没有必要的。即便是整理妥当后再接收进来，但如果不适当地翻译，档案部门对其进行保管和利用也是有困难的。因此，要善于借用档案部门以外的人力资源，借用外“脑”，来使这部分档案能管得了，用得好。
(邹伟农摘自《中国档案》2004年第2期)