蔡 蔚、周 毅
现行文件开放模式的构建涉及到主体结构、客体结构、时间结构和空间结构四个方面，对此笔者曾在有关文献中对其作了轮廓性分析①。笔者认为，现行文件开放的主体结构主要涉及权利与义务主体、服务主体、管理主体和监督主体四个方面。其中，权利与义务主体是指享有知情权的主体和必须将其现行文件进行开放的义务机关主体。本文试就这一问题作些探讨，谈点看法。
一、现行文件开放的权利主体
现行文件开放的权利主体是指有权请求政府公开其现行文件的自然人、法人或者其他组织。现行文件开放的权利主体应具有无限性②。在具体把握现行文件开放的权利主体范围时应注意以下特点：
一是在现行文件开放的权利主体上应没有国籍限制。我国在有关立法中习惯于将权利主体表述为“我国公民、法人或者其他组织”，一般对外国人或者组织做出特殊处理或规定。例如，《档案法》第20条就规定了对档案(半现行与非现行文件)利用者的具体范围为“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民”，而没有将“外国人或者外国组织”纳入到可以利用半现行和非现行文件的范围之内。为了处理这一局限，有关部门出台了《外国组织和个人利用我国档案试行办法》，对利用档案者的身份、利用目的等均做了严格限定。在有关政府信息公开的立法和现行文件开放的实践中，这种做法值得重新检视。由于加入WTO，继续对外国人或者组织在现行文件利用上做出不同的规定，不但可能会造成有关做法与WTO规则的矛盾，而且也不符合信息公开立法的国际趋势③。因此，现行文件开放的权利主体既应包括我国公民、法人或者组织，也应包括外国人或者组织，同时还应包括无国籍人。
二是对权利主体利用现行文件的目的应没有限制。在我国，有关法律法规对公众利用政府信息或文件的目的存在着一系列限制与反限制的矛盾性规定。从《著作权法》第5条第1款的规定看，似乎所有的政府文件都属于公有领域，民众可以自由利用。但其所鼓励的自由利用政府文件的精神并未得到坚持(例如，国务院1990年颁布的《法规汇编编辑出版管理规定》明确规定法规汇编只能由政府进行，民间只能汇编内部使用的法规汇编)，这在一定程度上也会影响民间对政府信息开发的积极性。对公众利用档案的目的进行限制的类似规定还反映在《档案法》第20条的规定上。它明确规定利用者利用档案的目的应是“根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”。上述规定明确将公众因“非工作目的”需要利用档案的行为排除在合法性之外，即公众如果因“个人休闲”或“个人利益”等目的而产生利用档案的需要，原则上不受《档案法》保护④。由此可见，在政府信息与文件公开的已有立法中，“限制利用者的利用目的”仍是一个基本的立法主题。可以认为，对现行效用已经逐步减小或者基本消失的半现行与非现行文件的利用尚有如此之多的限制性规定，那么，对仍具有较强现行效用的现行文件而言，其限制性利用就可想而知。这种做法不仅与保护权利人的知情权要求相抵触，而且也与档案工作基本原则所提出的“便于社会各方面的利用”之规定不相容。因此，在政府信息公开和现行文件开放中保证权利主体对政府信息的真正自由使用(包括鼓励申请人获得政府信息后对其进行再加工与开发利用)，就成为有关开放政策必须明确的重要内容，而重点又是应首先清理《档案法》、《保密法》等法律法规中对利用者利用目的上的过度限制。
三是在现行文件开放的权利主体上应适当限制犯人利用政府现行文件的权利。虽然从世界上一些国家的信息公开法看，它们一般都未对犯人获得政府信息的权利进行限制，但这在实践中可能会出现以下困境：一些犯人可能会无理申请利用现行文件，大面积的无理开放申请极有可能出现；一些犯人会借助政府现行文件和其它相关信息的公开收集证据；有关部门现行文件开放的成本可能会加大等。因此，笔者认为，适当限制某些犯人对现行文件的利用还是必须的，它既考虑到犯人的基本信息权利，又兼顾了现行文件开放的效率与效益。在具体把握上可以用限制无政治权利犯人的相关权利，或者限制有关犯人利用现行文件客体对象范围(如只能利用政策性、规范性和公益性文件等)等方法进行开放控制。
四是在现行文件开放的权利主体上应适当限制作为法人的商业组织利用有关现行文件的权利。从国际范围看，对于法人是否应当享受获得包括现行文件在内的政府信息的权利是有争论的。有人认为，商业组织可能会从政府信息中获得其竞争对手的商业信息，从而使政府信息公开和现行文件开放成为其赢得不正当竞争的手段。笔者认为，这种担心确有道理。但产生这一问题的根本原因应该不是由于赋予商业组织的信息利用和信息申请开放权利，而是由于没有对商业组织利用政府信息和现行文件的范围进行科学控制，没有在规定开放例外时处理好商业秘密保护与信息公开和现行文件开放的关系。因此，在赋予商业组织信息利用权利的基础上，通过何种方式适当限制其有关权利就成为政策制订的一个难点。我国一些学者认为，可以用规定例外信息或者在现行文件开放时向其内容涉及的“第三人”进行是否开放的咨询的做法来处理上述难点问题⑤。笔者认为这种方法是可取的。
二、现行文件开放的义务主体
1．世界各国对义务主体(对象机构)的一般理解。
从我国政务信息公开过程中现行文件开放的义务主体(对象机构)看，其理论范围应是政府机关，而实际范围则远远小于政府机关。从世界各国已经出现的相关立法看，它们往往也给信息公开立法的名称上加上“政府”或“行政”作为定语，有的虽不作这种限制，但其实际调整范围也以政府或行政机关为对象，只是在范围认定上存在一定差异。这种差异主要表现在：
一是只适用于政府行政机关(如美国、日本)。美国等国认为，并不是所有政府部门都是政府信息公开的义务主体，只有执行行政管理职能的机关和有关政府法人(也称为“公法人”或“受政府规制的法人”，多指公共服务和管理性的企业，如电力公司、煤气公司等)才是义务主体，仅仅履行咨询与协助职能的部门、司法机关、私营企业、联邦政府的合同方或受资助方、私人组织、州政府或地方政府等不属于政府信息与现行文件开放的义务机关。
二是适用于立法、行政与司法等所有的国家机关(如欧盟、韩国等)。韩国等国认为，凡由国家财政支持的“政府投资机关”均是政府信息公开的义务主体。
三是除所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力的其他组织(如新西兰)。
四是除了国家机关和行使公共权力的其他组织以外，还适用于一般的企业或者私法团体(南非、挪威等)。如挪威等国就规定，任何中央和地方政府机构都被视为行政机关，如果私法人做出具体决定或者发布规章，也视为行政机关，它们也是政府信息公开的义务主体。
2．我国现行文件开放的义务主体。
综合世界各国的上述有关规定，结合我国民主化进程、相关立法规定和公民素养状况，笔者认为，我国现行文件开放的义务主体应是指行政机关和法律、法规授权行使行政管理职能或提供公共服务的其它组织。在认识上述现行文件开放的义务主体时，应注意以下内涵：
(1)义务主体的划分标准
在确定某一主体是否构成现行文件开放的义务主体时，一般可以采用两个主要标准：一是依据其是否行使行政管理职能的标准；二是依据其是否提供公共服务的标准。只要具备了两个标准中的任何一个，都足以构成现行文件开放的义务主体。从当前看，无论是国家行政机关、行使行政管理职能的其它机关或提供公共服务的社会组织，由于它们均不同程度地享受了国家财政支持，因此，在确定某一组织是否构成现行文件开放的义务主体时，可以用其是否获得财政支持作为判断的外在标准之一，但不应考虑其获得政府财政支持的多少。
在具体运用上述义务主体的划分标准时，可以发现现行文件开放的义务主体范围有如下限制：
一是义务主体范围中没有包括各级人民代表大会、人民法院和人民检察院等立法、司法审判机关，因为它们既不属于行政机关，又不属于行使行政管理职能或提供公共服务的组织。
二是在设计义务主体标准上没有将其它机构，如上市公司等纳入到政府信息公开的义务主体范围。但如果上市公司具有一定的向社会提供公共服务的性质，则又另当别论。
(2)义务主体的扩展
随着政治民主化程度的加快、我国公民整体素质的提高和信息资源对社会政治经济影响作用的不断增强，在政府信息公开立法及相关实践中，我国也应逐步扩大现行文件开放的义务主体范围。
具体而言，我国现行文件开放义务主体范围的扩展应注意以下趋势：
一是立法机关、司法审判机关应逐步纳入到义务主体的范围。世界上很多国家，如芬兰、罗马尼亚、泰国在其有关信息公开法律制度中均有明文规定，立法机关、司法审判机关也属于信息公开的义务主体范围。而南非等国则又更前进了一步，甚至要求私立机构的信息也必须向公众开放。从现有基础看，立法公开、司法审判公开是我国最近几年来推进政治文明建设的重大举措，全国各地都不同程度进行了相关公开实践。因此，将立法机关、司法审判机关纳入到现行文件开放的义务主体范围不仅适应了国际潮流，而且也反映了我国政治民主化趋势。
二是政府公共服务的私营化趋势将进一步扩大政府信息公开的义务主体范围。虽然上文提及可以是否获得政府财政支持作为确定政府信息公开义务主体的外在标准之一，但也应注意到，由于我国也有可能与其它国家一样出现政府公共服务私营化的趋势，因此，从发展看，这些提供公共服务的私营化组织也应纳入到义务主体范围。
三是应将应该披露相关信息的市场监管机构和上市公司也逐步纳入义务主体范围。根据我国《证券法》、《股票发行与交易管理暂行条例》及中国证监会制定的《公开发行股票信息披露实施细则(试行)》的规定，市场监管机构和上市公司应将可能对上市公司股票交易价格产生较大影响而投资者尚未得知的重大事件向社会进行公开。虽然证券法及相关条例对上市公司的应予披露的信息进行了原则规定，但在具体概念界定上一般都采取了回避的态度。笔者认为，按义务主体的来源看，有关证券信息一般可以分为两类，即来自有关市场监管机构的信息和来自上市公司的信息。前者公开的是有关整个证券市场的宏观信息，后者是关于某个上市公司的具体信息。目前上述两类义务主体的信息公开活动分别适用不同法规进行调整。因此，明确规定披露证券信息的义务主体范围，并处理好《公开发行股票信息披露实施细则》与其它有关信息公开法律法规的协调就成为一个重要趋势。
3．义务主体对有关文件的“控制”。
义务主体必须“控制”了相关现行文件，才能成为实施现行文件开放的主体。在这里。现行文件开放的义务主体必须是以该机构对相关文件的“控制”为前提。“控制”的文件即是指义务主体制作、获得或现存的文件。换句话说，政府机关可以依法主动公开其制作、获得或现存的可以公开的文件；任何自然人、法人或其他组织均可向任何制作、获得或现存文件的政府机关提出开放申请。
(1)制作要件
“制作”是政府实现“控制”相关文件的重要方法之一，因此，“制作”是构成有关义务主体公开对象文件的重要条件之一。这种做法已经成为一些国家共同的做法。当然，各国对“制作”的表述各不相同。例如，挪威政府信息公开的对象是政府机关制定的文件；韩国《公共机构信息公开法》规定，公开的文件是公共机关在履行义务过程中起草的文件。保加利亚《获得公共信息法》规定，行政公共信息是行政机关搜集、产生并保存的信息。虽然挪威、韩国和保加利亚在规定义务主体公开的信息对象时分别使用了“制定”、“起草”和“产生”等不同限定，但从其普遍意义上看，它们都强调了政府信息公开的对象文件应当是由政府机关制作；突出“制作”要件，不仅意味着政府机关对其制作的文件负有责任，而且也表明该机关对该文件能否成为公开的对象文件以及如何对该文件进行具体的“释义”都具有最充分和最权威的审定权。因此，从这个意义上看，“制作”意味着政府机关实现了对相关文件的“充分控制”。但有必要注意的是，“制作”只是政府机关实现对信息或文件“控制”的方法之一，因此，“制作”也只是构成公开对象文件的选择要件，它不能成为政府机关确定公开对象文件的唯一要件。
(2)获得要件
很多政府机关的信息并不是政府制作的，而是政府机关在履行职责过程中获得的信息。因此，有些国家也在信息公开法律中将“获得”作为构成公开对象信息的条件之一。《欧洲委员会第1049／2001号规章的细则》规定，委员会公开的文件是由委员会起草或委员会收到的文件。挪威、日本、韩国、芬兰等国也都有类似“获得”条件的规定。但值得注意的是，政府机关在履行职责过程中从其它政府机关、法人单位或公民个人处获得的相关信息能否成为公开的对象文件，在很大程度上还取决于对象文件所涉及的内容是否对第三方主体的利益构成安全威胁。政府机关在具体权衡从其它主体处“获得”的信息能否成为公开对象时，还要在利益平衡原则的指导下关注有关主体的利益，并在必要时由政府机关向第三方主体咨询是否公开对象文件。因此，从这个意义上看，政府机关通过“获得”途径虽然也实现了对有关信息的“控制”，但这种控制是“部分控制”，其能否成为公开对象的处置权一定程度上更多受到第三方主体的制约。
(3)现存要件
对现存要件的认识可以分别从载体形式、时间和空间等几个不同层面上进行理解。从载体形式上看，政府信息可以取得有形的和无形的两种不同载体形式。有形载体是指纸张、磁性介质等不同载体形式，在这种有形载体上，信息一般都有相对稳定的存在形态；而无形的载体则是指信息存在于人的记忆和其它动作语言之中，它一般不能脱离人本身而取得独立存在。在政府信息公开中，世界各国一般都没有将未取得有形载体形式的纯粹信息或消息纳入到公开对象信息的范围，对这些未取得有形载体形式的信息，政府机关既没有提供义务，也不能提供。从这一点上看，现存要件强调了作为公开对象的政府信息必须获得有形载体形式。现行文件一般都具备有形载体形式，对其进行开放能很好地保证公开信息的稳定性、准确性和可回溯性。从时间上看，现行文件开放的对象必须是现有的文件，即在明确其为公开对象时，该文件已经“制作”或“获得”。实际上，无论是有明文规定或是不做明文规定，世界各国一般都是以现有信息作为公开对象。因此，从时间上看，现有文件应该是构成现行文件开放对象的必备条件。从空间地点上看，也应考察现行文件开放对象的现存地点。对公共档案馆等公益服务机构而言，其所收藏与公开的对象文件一般都不是其“制作”的，而是在履行其职责过程中从有关政府机关“获得”的。我国有关法律法规对公共档案馆能否获得、如何获得以及获得的对象文件构成等方面都有具体规定。对公共档案馆而言，其所获得的对象文件一般是历时性的档案信息，而且这些档案信息在一定时限内还不能成为公开的对象文件。目前我国一些档案馆或文件中心将现行文件(它还不是我国所指“档案”)作为公开的对象文件，它们就必须有合法和正常的“获得”政府现行文件的途径。因此，从制度上对档案馆或文件中心“获得”现行文件的途径做出具体安排，是保证档案馆或文件中心将政府信息中的现行文件纳入到公开对象范围的重要保证。
注释：
①周毅：“论现行文件开放保障体系的构建”，《档案学通讯》2004年第6期
②朱芒：“开放型政府的法律理念和实践----日本信息公开法制度(上)”，《环球法律评论》2002年秋季号
③从世界上绝大部分国家或地区的规定看，有权获得政府信息的主体往往是任何人，没有国籍限制。参见周汉华主编：《政府信息公开条例专家建议稿》，中国法制出版社，2003年，第50页
④杨霞：“从政府信息公开的视角检视我国档案法规”，《北京档案》2004年第9期
⑤张明杰：《开放的政府：信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2004年，第125-128页
（郭红解、黄晓瑾摘自《档案学》2005年第3期，原载《档案与建设》）