------严永官
2014年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》）。通过反复学习，深感《意见》对我国档案工作体制的论述很具时代意义，是对我国档案工作体制的科学发展，特撰此文，与各位同仁共同探讨。
1.我国档案工作体制的形成及演变概况
档案工作体制是指我国档案和档案工作的方式与组织制度，包括各级各类档案行政、业务机构的设置其及隶属关系、职权的定位和组织管理方式方法等。通过对《当代中国的档案事业》（中国社会科学出版社1988年4月出版）的浏览和当前情况的分析，对我国档案工作体制的形成及演变可以做出如下概要勾勒：
1.1 从原则上看，我国档案工作实行的是集中统一管理
档案工作原则是档案工作体制的前提，即有什么样的管理原则就需要有与之相配套的工作体制。“新中国建立初期，我国档案工作缺乏统一的组织管理，各机关、部队、团体和企业、事业单位的档案工作还处于‘各自为政’的状态，这种分散的状态不利于安全完整地保存档案，妨碍机关工作对档案的利用。1950年，中共中央办公厅和政务院秘书厅开始研究并着手解决档案工作的统一管理问题。”［1］“1951年9月，政务院公布施行的《公文处理暂行办法》规定了机关档案工作要以集中管理为原则”。［2］1954年11月设立了统一掌管国家档案事务的国家档案局，加强了档案工作的统一管理。1956年4月16日，国务院公布的《关于加强国家档案工作的决定》对档案工作一系列重大问题作出了明确的规定，其中之一就是确立了“档案工作的基本原则是集中统一地管理国家档案，维护档案的完整与安全，便于国家各项工作的利用”。［3］这个原则在1987年写进《档案法》第五条时，修改为“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”，并一直延用至今。
1.2 从领导体系上看，我国档案工作实行的是党和政府共同领导
自档案工作集中统一管理的原则确定以后，我国档案工作的领导一直是由党和政府共同实施。只是在档案管理部门的隶属关系上出现了由隶属党委----隶属政府----隶属党委这样的反复。
1959年1月7日，中共中央发出的《关于统一管理党、政档案工作的通知》指出：“在档案工作统一管理之后，各级档案管理机构既是党的机构，又是政府机构；为了加强党对档案工作的领导，应规定各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导，在地方由各级党秘书长直接领导（不设秘书长的由县委办公室主任直接领导）”。［4］
“1984年6月，国家档案局召开省、自治区、直辖市档案局负责人座谈会，着重讨论了全国档案工作体制的改革问题”。认为“中国共产党和政府档案工作统一管理、由党委直接领导的体制，是适应五十年代档案工作情况确定下来的”。但随着全国农村改革、全面的经济体制改革等原因，“档案工作中的一些实际问题，如经费、编制、人员培训、库房基建、外事工作等，都要与政府许多部门协商解决，大量的业务工作都要由政府组织实施。在这样的情况下，各级档案机构仍然是设在党委下的一个工作部门就很不适应。因此对原来的档案工作管理体制进行改革势在必行”。［5］随后于1985年2月8日，中共中央、国务院发出《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》，决定在实行党、政档案工作统一管理的原则下，“各级档案管理机构性质上仍既是党的机构，又是政府机构，列入政府编制序列；国家档案局由中央办公厅领导改归国务院领导，仍为国务院直属局，统一掌管全国（包括党、政、军各系统）档案事务；地方各级档案局为各级人民政府的直属局，其领导关系由各省、市、自治区党委和人民政府根据实际情况确定”。［6］
1993年3月，在国务院机构改革中，党中央、国务院在统盘考虑档案机构的设置时,作出了中央档案馆与国家档案局合并的决定。实行一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构（机构改革前的国家档案局和中央档案馆,分别为国务院的直属机构和中央办公厅的事业单位）。由此，在一个时期内的报道中，对档案局、馆的排列也出现过微妙的变化，如“中央档案馆馆长、国家档案局局长杨冬权作动员讲话……馆局机关党委书记、副馆局长段东升主持会议。副馆局长李明华、李和平、杨继波出席会议”。［7］本世纪初，在2009年先后开展的新一轮机构改革中，再次明确档案局归口党委系统管理。
1.3 从管理对像上看，逐步充实
1.3.1 从党、政档案分开管理向党、政档案的集中管理。“1959年以前，中国共产党各级组织和政府、军队系统的档案工作，分别由中共中央办公厅秘书局档案处、国家档案局和军委办公厅档案处负责指导管理。由于党、政档案联系密切，在业务上没有多大区别，分开管理时指导力量不集中，方法不统一，工作甚为不便”。［8］因此，中共中央于1959年1月7日发出了《关于统一管理党、政档案工作的通知》，指出：“党的档案和政府、军队、群众团体以及企业、事业单位的档案都有不可分割的联系，而且各机关的档案都必须以党的方针政策为纲才好整理，因此，把党的档案工作和政府的档案工作统一起来是完全必要的。”［9］
1.3.2 各种门类档案的集中管理。“随着国家经济体制改革和各项建设事业的发展，档案事业发生了重要变化：档案部门从管理机关文书档案开始全面管理各种门类和各种形式（载体）的档案；各级各类档案馆已经成为全国档案事业的主体和建设重点；档案工作已经成为具有广泛社会性的国家规模的事业。”［10］
原有的档案工作体制在我国档案事业的发展过程中产生过很好的作用，但也不难看出，现行体制在寻求与社会各项事业发展相协调的过程中曾出现了多次的变化，这正说明体制对于档案事业建设的极端重要性。王刚同志也曾指出：“从我国的基本国情出发，建立有中国特色的档案工作体制，是档案事业发展的基本保障。”［11］随着社会主义现代建设的推进，目前我国已经进入全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴的新时代。为了建设与之相适应的档案事业，就有必要对我国档案工作体制再次进行相应的完善。
2.《意见》对我国档案工作体制的科学发展
档案工作体制是国家行政管理体制的重要组成部分，势必会随着我国行政管理体制的变化而采取相应的改变。面对我国社会发展和行政管理体制的变化等新形势，《意见》在第一部分第一条中指出“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职，密切配合、形成合力，促进档案事业协调发展”。 这一表述充分揭示了我国档案工作体制的内在含义和档案工作运行机制的本质要求，是对我国档案工作体制的科学发展，具体体现在以下几个方面：
2.1 使我国档案工作体制更加全面
纵观我国原有的档案工作体制，主要涉及两个方面：一是领导，即党和政府对档案事业的领导；二是归口管理，即由档案行政管理部门分级归口管理。其实，明确了领导和归口部门还只是事物的一个方面，而要达到科学管理档案事业的目的，则还必须有一套符合统一领导分组管理的组织措施。其中一方面需要通过设置各级档案行政和事业机构来健全管理体系；另一个方面也十分需要档案机构以外的各级、各类组织以及个人的参与。
目前就全国而言，档案行政管理部门只是设到区、县一级的档案局馆，在各乡镇一级就只有一个实为档案库房的“档案室”，从这个意义上讲我国档案工作体制中在机构方面是不完整的。而现在《意见》将“各方面共同参与”列入了需要完善的档案工作体制的组成部分，“各方面”从主体的类型而言不仅仅是指我国机关、团体、企业事业单位等各种组织，也包括公民个人；从层次上看是指不管任何层次、何种类型的组织，只要与档案和档案工作有关的组织和个人都在其中。“参与”是指以第二或第三方的身份加入、融入某件事之中。即我国一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有有参与档案事务的义务。这就使得整个体制从上到下有望构成一个“分工明确、各司其职，密切配合、形成合力”的完整体系，从而使得档案工作体制更加全面完整。
2.2 注重了源头
从档案工作体制的三个组成部分来看，“党委和政府领导”是基础，没有这一点，档案工作就会像在沙滩上建高楼，建设一点塌一点，总也建不起来。而“各方面共同参与”是重点，我们目前在档案事业发展中遇到的各种问题，其中最为突出的就是发生在档案形成单位。档案馆虽然是我国档案事业的主体，但其馆藏档案是依据法律、法规的有关规定，通过接收和征集所辖区域内各单位形成的档案来组织的，而且按照现行规定，各单位的档案又需要在本单位保存满10年或20年才能移交进馆。所以，各档案形成单位对档案工作的重视尤为重要。如果各单位不能按照要求齐全、规范地形成和积累档案，那档案馆的馆藏就将成为无源之水，终将会枯竭。
以往在大量没有设置专门档案机构的单位，往往由于没有意识到档案事业是一项很重要的社会公共事业，所以在没有专门档案机构的积极引导下，做好本单位档案工作的难度可想而知。现在提出了“各方面共同参与”的要求，就是要各单位树立起档案工作是贯穿于我国社会主义“五位一体”建设中的一项重要的社会事业，只有各方面的积极参与，才能建设好中国特色的档案事业。这对于营造良好的档案工作社会环境具有十分重要的意义。
2.3 适应了新形势的需要
从社会大环境因素来看，国家经济体制改革、政治体制改革和历史文化传统等都会对档案工作体制产生一定影响。
2.3.1 随着我国政治体制改革的深入，各级政府正在向法制政府、服务型政府蜕变，政府的各项管理职能已经发生了很大的变化，传统的档案工作体制遇到了前所未有的挑战和机遇。
2.3.2 随着经济体制改革的完善，社会组织尤其是企业对于行政管理的依赖性越发减弱。进入社会主义市场经济以后，面对多种所有制经济共同发展，档案所有制结构也相应复杂多样，加上企业自主权的增强，我们原先的党政领导和档案主管部门就显得鞭长莫及。目前我们对转制企业和民营企业档案工作的监督和指导已经成为一个比较突出的薄弱环节，具体表现为一是靠不上去，二是管不过来。所以必须寻求社会各方面引起反馈的机制，只有当各方面具有参与的姿态，加上档案部门的监督和指导，档案工作才有可能得以健康、持续的发展。
2.3.3 我国文化建设的影响。党的十七大报告指出：“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。”我国文化建设的发展对档案事业建设提出了新的更高的要求。
3. 认真落实档案工作体制，推进档案事业科学发展
3.1 加强宣传
要想大力加强对《意见》的贯彻实施，首先需要的就是档案部门会同党、政有关部门加强宣传，使《意见》深入人心。通过有效的宣传，使得各方面真正认识到档案工作是一项十分重要的社会公共事业，从而积极主动地参与进来。只有各方面的积极参与，档案工作体制才能得以真正实施，适应我国伟大复兴所需要的档案事业大厦才能筑牢根基。
根据以往的经验教训，在对《意见》的宣传方面，我们更需要注重的是对社会各界的宣传。为此，我们要注意在宣传对像上以业内和公众相结合，并以向公众宣传为突破口；在宣传形式上以大呼隆的造势与可事后再次复读式的宣传相结合，并以可复读式宣传为重点。尤其重要的是要将《意见》的宣传争取进入各级党校的干部培训内容，由于进入各级党校培训的基本都是科级以上干部及后备干部，他们既是档案的主要形成者，又是利用者，所以强化这部分人员的档案意识具有双重意义。
3.2 档案行政管理部门起好承上启下的桥梁作用
档案行政管理部门是执行档案工作体制的关键。从《意见》提出的档案工作体制来看，“领导”是基础，“参与”是重点。然而这并不是说“归口负责”就不重要。而恰恰相反，档案部门是更为重要的一个中间环节，而且是一个关键的环节。从原先在档案管理体制中“归口管理”的实施存在的阻力和遗留下来的问题来看，要想使新的体制得以全面实施，各级档案行政管理部门的作用十分重要，任务自然也非常艰巨。
先看“党委和政府领导”，这是我国档案事业发展的一贯体制。只是这个双重领导在不同时期出现了侧重点的不同，有时是侧重政府领导列入政府序列，有时是侧重党委领导归口党委系统管理。对此，档案行政管理部门自身要有比较清醒的认识，即一是不管侧重于党、政任何一方领导，我国档案事业终究是党和政府共同领导；二是档案行政管理部门不管列入党委还是政府序列，都要承担依法行政监督和有效保管利用两大职能。
再看“各方面共同参与”，这是我国档案事业的基础，没有各方面的共同参与，档案馆的档案资源就会成为无源之水。而“各方面共同参与”在不同时期、不同地区又存在着很大的差别，这就又回到了档案部门的身上，即要坚持以法治档和强化监督指导。
3.3 要协调好各种关系
3.3.1 要协调好各有关部门的关系。整个档案工作体制是一个完整的系统，只有这个系统中的各个环节密切配合、形成合力正常运转，才能得以有效的实施。近年来有关档案行政管理部门在每年召开档案工作大会的基础上，增加召开针对所辖地区各行政区域和党政主要部门档案工作分管领导座谈会，就是调各有关部门的关系和面上发动的一个较为有效的方式。
3.3.2 要正确处理档案工作上的“条”与“块”的关系。目前“条”与“块”的矛盾主要集中在三个方面：
一是城建档案。依据《城市建设档案管理规定(1997年12月23日建设部令第61号发布，根据2001年7月4日《建设部发布关于修改〈城市建设档案管理规定〉的决定》修正) 第三条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国城建档案管理工作，业务上受国家档案部门的监督、指导。”“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建档案管理工作，业务上受同级档案部门的监督、指导。”“城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员，负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。”由此形成的我国城建档案工作体系是：在各省市一级基本都建有城建档案馆，区、县一级建有城建档案室，对城建档案的管理是以“条”为主。据笔者陋见，仅仅有上海的浦东新区等极少数地区对城建档案实行了集中统一管理，如“浦东新区党政领导于2001年11月决定对新区档案管理体制进行改革，从体制、资源和职能三个方面进行整合，并在一年以后的2002年11月建立了隶属于区委办公室的浦东新区档案局、档案馆、城建档案信息管理中心‘一套班子、三块牌子、统一管理’的档案管理体制。……在新的体制下，档案局（馆、中心）对全区档案事业实行统筹规划、组织协调，并进行统一的监督指导，避免了往常容易出现的职能交叉多头管理的现像。”［12］
二是人事档案。依据《中共中央组织部国家档案局关于印发《干部档案工作条例》的通知》（组通字[1991]13号）第四条规定：“干部档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导”；第四十条又明确：“本条例由中央组织部主管干部档案工作的部门负责解释。”［13］由此形成的我国干部人事档案管理体系的现状是：区县一级以上的干部档案都由党委的组织部门管理，从未纳入档案行政管理部门的归口管理，甚至在档案系列的职称评定上也将其排除在外；企业事业单位管理的干部、职工档案在企业转制过程中一度出现失控现像；学校管理的学生档案时有遗失发生；人才交流中心管理的各类人才档案，在收取代管费时，由于实行的是一种经济委托的契约式管理，状况尚可，但随着人事档案代管费的取消，成为一项社会服务性工作后，情况也将难以预料。
三是直属部门的档案。有的是历来属于直属的部门，如银行、气象等，有的是近年来转为直属的，如工商、税务、公安等。这些部门的档案工作随着其被列入直属时间的延长，同级档案行政管理部门对其进行的监督指导便逐步呈减弱的趋势，有的甚至已经脱钩。但由于这些部门形成和保管的是反映本地区某一方面发展历史的原始记录，其档案并不宜于向上一级的专业或部门档案馆移交。所以有必要依据新的档案工作体制，将其重新纳入同级档案行政管理部门的归口负责。
当然，以上这些关系的理顺，需要由国家档案局从国家层面开始着手理顺，实现各种档案都归口到档案行政管理部门管理，才能收到良好的效果。具体的方法可依照《意见》第一部分第三条关于“有条件的国家综合档案馆要通过整合档案目录、档案信息、档案实体和设置分馆等形式，整合本级其他专业档案馆的档案资源。各级专业档案馆接受同级档案行政管理部门的监督指导”的精神，结合各地实际情况灵活掌握。
我们期望，通过新的档案工作体制的贯彻实施，真正形成各级党委和政府重视支持、各级档案行政管理部门认真履职、社会各方面广泛参与的良好局面，在全国上下形成人人重视档案、人人支持档案工作的良好社会氛围。
注释：
［1］［2］［3］［4］［5］［6］［8］［9］［10］《当代中国的档案事业》[M].北京：中国社会科学出版社，1988：307.308.555.45.311.312.45.45.62.
［7］中央档案馆国家档案局召开深入学习实践科学发展观活动动员大会.新华网[EB/OL].[2014-10-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2008-10/29/content_10273354.htm.
［11］王刚.把有中国特色的社会主义档案事业全面推向21世纪[N].中国档案报，1999-09-30（1）.
［12］傅华.改革 创新 实践----上海市浦东新区档案工作纪实[J].中国档案.2006(6)，20.
［13］干部档案工作条例.玉环县档案局[EB/OL].[2014-10-15].http://www.yhda.net/Html/Doc/825_1.html
