我国档案工作的行业标准《归档文件整理规则》(2000年12月6日由国家档案局、中央档案馆发布，2001年1月1日起施行，以下简称《规则》)施行至今已经五年有余，目前的贯彻情况如何？从事实际工作的档案人员对贯彻《规则》的反响怎样？《规则》的实施对档案工作产生了什么样的影响？对于这些问题我们确实有必要对其进行一番认真的回顾与反思，以利于不断总结推广经验和吸取教训，使这一改革收到更好的效果。笔者现结合本区的调研情况和对现有研究的了解谈一些粗浅的一孔之见。
一、几年来《规则》执行的基本情况
1、国家对《规则》的基本态度。从标准的性质来看，将其确定为推荐标准(DAT／22---2000)。围绕这一性质，《中国档案》2001年第1期在刊发《规则》时的编者按中就有了“供各地参考应用”的措辞。而在第5期的系列谈之三中又明确讲到：“更由于我国地区差异性大，各地对《规则》实施所需条件的准备也不相同，因此将《规则》作为推荐性行业标准，放宽对实施《规则》过渡期的要求，在一段时期内允许《规则》与文书立卷两种整理方法并存，便于各地档案行政管理部门根据本地区实际情况，在积极推进档案工作现代化的同时，灵活掌握《规则》的推广时间和推广进度”。这就意味着立卷改革要搞，但不是一刀切。于是比较典型的是在做了一些宣传工作后，就听其自然，有积极性就搞，不想搞也不强求。正因为如此，所以就使得《规则》的施行势必会有一个较长的过渡期，各地的发展必然会很不平衡。
2、部分省市的做法。《规则》实施以来，各地的反响不尽一致，甚至可以说是距离很大。从其贯彻速度上来看，大致可以分为三个层次：
一是积极响应，甚至在《规则》产生的同时就开始了此项工作。如广东省档案局在全国率先推行文书立卷改革，2000年2月出台了《东省文件材料归档方法改革方案》。至2001年，省直机关中已有40多家实施了归档方法改革。广西通过制定细则、软件支持、试点完善、统一施行的措施，于2000年10月8日下发了《关于在全区推行归档文件整理方法改革工作的通知》和《广西壮族自治区归档文件整理实施细则》，要求从2001年1月1日起统一在全区范围内推行新的归档文件整理方法。
二是近几年采取切实有效的措施，推进较快。如江苏省的海安县全县所有乡镇、县级机关及条管部门等103个单位均已贯彻执行《归档文件整理规则》，文书立卷改革面达100%。为了切实有效地推进此项改革，海安县委办公室、县政府办公室还把全面实施文书立卷改革工作，全面推行配套软件纳入县委“三大建设”（党的建设、精神文明建设、民主法制建设）的内容，列入年度工作目标考核项目，使立卷改革工作得到有效扎实地推行。
三是目前正在迎头赶上。如有些地区，在抓了少量的试点单位后就没有及时抓紧总结和推广。还有部分地区和系统总体目标不够明确，更没有紧迫感。
二、对文书立卷改革的一些想法
1、案卷的产生及其弊端。由于这次改革所针对的是原来实行的以卷为保管单位，所以我们对文书立卷改革必要性的认识应当是建立在对案卷全面认识的基础之上。案卷是手工检索时期的必然产物。我们将文件按照其有机的联系，并按一定的逻辑关系，将归档文件组合成较大的实体单位——案卷，自然就大大减少了保管单位的数量。而当需要查找时，我们则可以通过案卷目录、卷内文件目录来进行分层查找，限定检索范围，增强手工检索的目的性和效率。从这个意义上讲立卷是有益的。
但多年的实践已经证明案卷使档案工作诸多环节陷入困境。一是归档文件整理难。在各种教材中都讲归档文件应当按照六个特征立卷，并要求将六个特征综合使用。事实上这种方法很难掌握，其整理结果也往往是一人一个样。二是进馆整理难。按照现行规定，区县级档案馆是接收各形成单位保管满十年的档案进馆。在每次进馆前由于案卷的先天不足，加上认识的差异，都需进行大规模的重新整理工作。这在实际上作中造成了很大的困难：一方面档案馆要挑选对国家和社会有保存价值的档案进馆；另一方面档案人员很难用历史的、全面的和发展的观点来准确地判定档案的价值。尤其是大量的档案还不是以整卷为处理对象，所以尽管费了九牛二虎之力，但结果仍是既破坏了原貌，又在质量上很不理想。三是存毁鉴定工作难。按现行规定，档案的保存价值都是以保管期限来体现的，这样就有了到期档案的鉴定和销毁，即剔出无继续保存价值的档案予以销毁。现在解放后形成的长期档案一部分也己经超过50年的保管期限，还有接收的撤销单位等部分短期档案，再加上永久保存的档案中由于立卷质量不高而混入大量已经失去保存价值的档案。所以馆藏档案的鉴定工作引起了各级档案馆的高度重视，特别是区县级档案馆更是如此。但时至今日，这个问题仍是档案馆工作的一个瓶颈。四是开放鉴定难。档案是否开放，其形成时间长短已经不是问题，主要是看其是否可以让人民大众知晓。每当开放鉴定时，面对案卷中大部分可开放但仅有一二件不能开放的案卷就比较难处理。结果便是要么干脆整卷不开放，要么拆卷重整。然而这两种处理方法均不是上策，前者无端缩小了开放范围；后者耗费很大的工作量不说，并且会对以后的编目等工作带来一系列的麻烦。
以上所列的几大困难，根本原因均出于“卷”。如果我们的基本保管单位是件而不是卷的话，那么在各种鉴定、整理工作中就会方便得多。正因为这样，立卷改革的呼声由来已久，而且已经经历了一个不短的过渡时期。早在上世纪八十年代就出现过“立小卷”、“一事一卷”等探索。1990年，山东省档案局就在省直机关开展了“一事一卷”立小卷的改革试点，使立卷方法比较容易掌握，更趋科学。也正是这样，国家档案局于1997年初开始了《归档文件整理规则》的制定工作，并于2000年1月6日由国家档案局、中央档案馆发布施行。
2、《规则》施行是对档案业务工作的改革。归档文件整理《规则》主要实现了三个转变：一是从“卷”转变为“件”。《规则》取消了“案卷”，而以“件”为整理、保管、统计、档案移交单位，从而避免了以往由于立卷工作带来的组卷不合理、案卷题名拟写不准确等问题。二是从“传统”转变为“现代”。《规则》的出台，是在计算机文档管理软件的支持下进行归档文件整理，摒弃了手工管理模式，实现了档案管理现代化。三是从“封闭”转变为“开放”。新规则的指导思想强调“深化利用”，档案人员应该树立以计算机技术为基础的档案信息网络化管理理念，将工作重点转向丰富检索途径和完善服务利用上来，充分发挥档案信息资源的作用。
从以上三个方面的转变可以看出，施行《规则》确实是对我国档案工作的一大改革。可以预计，随着这一改革的深化，必然会对我国档案工作的理念、方法和结果带来很大的推进作用。
3、计算机管理为以件为保管单位提供了可能。归档文件以件为保管单位与电脑参与档案管理是分不开的。近年来，档案部门的电脑普及率提高很快，特别是一些经济比较发达的地区，各单位的文书档案部门不仅用上了电脑，不少单位还建立了局域网。
电脑参与档案管理后之所以给立卷改革打开方便之门，主要归功于电脑检索速度的快捷，它具有高效、快捷、灵活的检索方式和强大的随机多途径的检索能力，所以以件为保管单位后，不但不会加大检索压力，反而依靠电脑会大大提高查准率。如果以案卷为保管单位的话，那么电脑只能通过模糊检索，并必然要经过两次检索才能得到所需要的文件。在这种情况下，我们完全可以对归档文件简化整理，而在查找时则依靠现代化检索手断来弥补。
4、文档一体化使以件为保管单位成为必要。从今后的发展看，“文档一体化”是党政机关、企事业单位基础管理工作适应精简、效能、统一的一项改革措施，也是文书、档案工作自身发展的必然趋势。无论是文书工作还是档案工作，其实质和核心都是文件管理工作(档案管理阶段管理的是非现行文件)，文件处理和文件整理归档是前后衔接的过程，两者都需要对文件进行有序化和系统化处理。“文档一体化”表现为档案人员要参与文书部门的某些工作，即参与文件的形成、积累、整理和保管等一系列工作。实行文件登记、立卷、著录三位一体的方法，把立卷、著录寓于文书处理工作之中，文件处理完毕，立卷和著录工作同时完成。
三、推行文书立卷改革中应当注意的几个问题
1、对立卷改革应当持有客观的态度。首先我们必须认识到任何事物都不可能是十全十美的，文书立卷改革也不能例外。比如同一全宗内档案的编目体系不一致会给档案的管理中的统计等环节带来困难；以件为单位使档案的数量成倍增加，会给档案馆的年度库房清点增加难度；单份文件的站立性差而不利于档案的保存等等。但我们在权衡利弊后就不难发现，以件为保管单位的弊端是比较容易克服的，而以卷为保管单位带来的进馆鉴定，尤其是存毁鉴定中的困难则是难以克服的。
其次，从大处着眼，《规则》的实施是对传统立卷方法的一次重大变革，是档案工作与时俱进，走向现代化、信息化的必然。我们要充分认识文书立卷改革的重要意义，“卷”和“件”尽管只是一字之差，但其从内涵到形式确实都是一种必要的改革。为此，我们要积极创造条件，对所需的人财物给予保证，确保文书立卷改革的顺利进行。
再次，从外国的经验来看，许多国家对非现行文件也都采取散装的方式，而将精力重点放在细管理、精检索上，这样长期以来并没有什么不适之感。所以，我们完全可以借鉴他人的先进经验。需要我们认真加以思考的只是如何将这种先进经验科学合理地移植到我们的文书立卷的内在环境之中。
2、要认真总结经验和教训，清醒地区别各自的优劣。《规则》实施至今已经5年有余，我们应当对其进行认真的回顾和思考。文书立卷改革的推广、应用，需要我们在实践中认真总结经验，不断发现和研究新情况，认真有效地解决新问题。可以在广泛讨论的基础上，逐一列出“卷”和“件”的各自优劣。我们在调研中发现，不管是综合档案馆还是机关档案室中从事实际工作的同志的认识确实存在着一定的差异，对此我们需要认真的研究。当然最终得出的结论只能是两者权衡取其利大者。
3、需要建立文档一体化计算机辅助管理系统。《规则》的实施必须具备二个基本条件：一是配备计算机，二是科学、统一的档案管理软件。如果在同一个进馆范围内各立档单位的档案管理软件不同，各种软件的编程语言不同，档案著录项目不一致，势必会给电子目录的数据共享带来不少困难。要使立卷改革得以顺利进行，还必须要在科学、统一的档案管理软件上实行各立档单位内设机构归档文件目录的计算机录入，档案室在接收归档文件的同时接收电子目录，将其合并为本单位的档案目录数据库，进而向档案馆移交电子目录形成档案馆的机读目录中心，为建立机读目录中心和实现数据共享奠定基础，这是推行文书立卷改革的关键环节。
4、在一个地区，从试点到全面推开的过程宜短不宜长。对于某一项新生事物的推广，我们的习惯做法是先试点，再总结推广。这是一种很好的工作方法，但此种方法在文书立卷改革面前却又显得有些捉襟见肘。
当然，既然要实行立卷改革，那么就一个具体的立档单位而言，必然会出现一个两种不同方法的衔接年，这是一个无法避免的问题。但从综合档案馆而言，由于需要接收上百个机关的档案进馆，所以此项改革的过渡期不宜太长，最好是在各种类型机关中抓好一个试点后，立即在同一年度中全面推行，这样对综合档案馆的管理工作会更加有利一些。
参考文献：
1、“《归档文件整理规则》系列谈之一----编制目的”，嵇观雨《中国档案》2001年第2期。
2、“《归档文件整理规则》系列谈之三----编制原则”，嵇观华《中国档案》2001年第5期。
3、“推行《归档文件整理规则》的一些做法”，张玉华《中国档案》2002年第2期。
4、“文档一体、馆室结合的调查与思考”，易炳炎等《档案学通讯》1998年第4期。
5、“西方发达国家文件、档案管理的一体化发展趋势”，刘家真《档案与建设》1997年第12期。
6、“文档一体化，路在何方?”，何嘉荪《档案学通讯》1996年第6期。
7、“浅谈文书、档案工作一体化”，王志才《档案学研究》1996年第3期。
