一、我国档案开放思想的确立与发展
档案是国家机构、社会组织以及个人在社会活动中直接形成的具有保存价值的各种形式的历史记录，是完整展现社会历史面貌的无价资源。档案的开放利用是把档案的有用性和可用性变成社会效益和经济效益,实现档案信息资源共享的途径。档案特定的性质决定了开放是档案馆与社会同步发展的必然抉折。
我国的档案利用工作历史悠久，但是在漫长的封建社会中，历代的档案部门一直处于封闭状态，利用档案只是少数统治者的特权。中华人民共和国成立后,由于对“档案”一词的狭隘理解，即“只有机关的公文，归档后保存起来才称档案”。我们并没有从根本上真正认识和理解档案馆的文化事业机构属性，因此档案部门仍处于封闭或半封闭状态。主要表现在注重对档案资料的收集和保管，利用工作对象局限于机关事业单位或相对稳定的服务对象。但档案界对档案在社会中的作用和地位的认识不是一成不变的，从50年代的“便利机关工作”，“便于国家各项工作的利用”，到70年代“便于党和国家各项工作的利用”，到80年代《档案法》确立的“便于社会各方面利用”原则的确立，表明了对档案工作目的认识的不断深化。
随着改革开放的不断深入发展，对档案开放严重束缚的现象已不能适应社会对档案需求变化，促使档案馆逐渐改变了保密封闭的管理格局，确立了社会文化事业性质的开放战略。我国档案馆的开放源于党的十一届三中全会以后，在史学研究、平反冤假错案、撰写回忆录等开放档案的迫切需求下，1980年5日19日中共中央做出开放历史档案的决定。随着全国档案利用工作的蓬勃开展，1983年国家档案局发布了《档案馆工作通则》，确立了档案馆是科学研究和各方面利用档案史料的中心，是科学文化事业性机构的地位。20纪世纪80年代以来，我国档案开放利用理论也获得了空前的发展。档案界展开了档案利用的大讨论，如对“以利用为纲”的重新认识，开放历史档案的意义等，这些理论探讨，进一步解放了思想，统一了认识，客观上为我国档案开放原则的确立奠定了思想基础。
1987年9月5日,全国人大审议通过了《中华人民共和国档案法》,这是我国国家最高权力机关颁布的关于档案事业的第一部法律，使档案开放权由行政指令转变为法律行为，增加了档案开放的规范性和透明度。同时给予不履行开放义务的管理人相应处分。而《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》（1991年）》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（1991年）等关于档案开放的法规、规定的相继出台，进一步完善了档案开放思想的内涵，为档案开放利用提供了法律保障。标志着在法律上给予公民利用开放档案的应有的民主权利。特别是经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,从《档案法》规定的可以少于三十年到《档案法实施办法规定》的可以随时向社会开放，充分表明我国档案开放状态的日益进步。
从档案的封闭式管理与利用到开放历史档案，再到向社会开放档案，这是我国档案管理与利用思想的两次具有重大现实意义和深远历史意义的飞跃。
二、档案开放的实践发展
档案开放思想的确立和法律保障，不仅更新了保守的利用思想，扩大了档案利用的对象和范围，而且突破了的原有的利用方式。在与社会的良性互动下，档案馆摆正了自身的时代定位,走出封闭的“象牙塔”，开始面向公众、融入社会的公共文化空间。国家档案局、中央档案馆１９９７年２月颁发的《关于在全国档案系统加强社会主义精神文明的意见》，要求各级档案馆充分发挥“五个功能”，即档案保管基地功能、档案利用中心功能、爱国主义教育基地功能、学术研究场所功能、文明服务窗口功能，表明中国档案馆正从一个封闭的机构逐步走向公众。
进入21世纪以来，档案开放遇到新的挑战，首先是我国要全面履行世界贸易组织规范各成员的基本原则，其次政治文明已写入我国宪法，再次，以人为本，建设小康社会已成了我国的基本国策，均要求增加政治生活透明度，有效地维护公民以及社会组织的合法权益，要求档案事业与社会的协调发展。在公开、公平、公正的原则下，档案及现行文件的利用需求将进一步增加。同时，党的十四届六中全会以后，我国文化建设已经进入与政治、经济一样受高度重视的阶段。全国人大十届二次会议又从文化建设的角度提出要搞好档案工作。由此开始了综合性档案馆走向公共档案馆的历程。继2004年4月上海建成集决策参考、展览教育、社会课堂、咨询利用、信息集聚和传播、市场服务、学术交流、文化休闲等八大功能为一体的当代标志性新型档案馆后，广东深圳、北京昌平、江苏常熟等档案馆都逐步脱去机关衙门的外衣，努力构筑开放型档案馆的新形象，档案服务社会化的空间日益扩大。
从1987年开放历史档案以来，全国范围内档案开放工作迈出了可喜的步伐。我国以国有为主，接受集体和个人所有档案的寄存、代管和捐赠，辅之以广征博采，已逐步建设起有特色的馆藏体系，现代化档案管理水平、档案工作人员素质大为提高，形成了开放实力；开放数量急剧上升，据权威部门统计，我国档案馆1991年开放档案1140.9万卷，1998年开放档案达3105万卷（贺吉元：“对档案开放工作的反思” ，《档案学通讯》，2001.6），2002年达到3252万卷。开放范围已有了很大的扩展。开放时限也越来越短。从公务利用、学术利用到公民个人利用，各类档案利用需求逐步增加。特别是在档案利用总量稳中有升的情况下，非公务利用档案的需求逐步攀升。公民个人为学术研究以及解决财产继承、经济纠纷、婚姻关系、学历资力证明、工作调动、劳动保险等问题查阅档案的越来越多。安徽省安庆市档案馆坚持“藏用并举，突出利用”原则，在为弱势群体排忧解难中，使档案的社会效益得以充分发挥。在企业破产或双置换工作中，市档案馆为安庆造纸厂部分职工提供了1958年参加工作的材料，从而使他们的工龄达40年以上，在企业破产时享受到90%的退休工作，他们还为上个世纪70年代下放知青提供下放登记表，完善了个人档案，使他们在能合理准确计算工龄买断、办理工作调动。从2001年至2003年，有130余人由档案馆提供依据材料，解决了切身利益问题（《中国档案》2004年3期第4页）。大连市某企业职工在房屋产权归属上与家人产生矛盾，他想诉诸法律，却苦于缺少足够证据，后大连市档案馆为他提供了投资代建费等有关凭证，使他获得应有的赔偿（“在全国已公开现行文件利用工作现场会的讲话”，毛福民，《中国档案》2005年9月。）天津河东区档案馆在档案开放利用过程中，遇到了许多新问题：工厂破产下岗的多、闹离婚的多。有的带着怨气，发脾气、讲怪话，接待的难度增大，档案馆以周到热情的接待服务稳定他们的情绪，做好思想工作，快捷、准确地查找。有些档案馆将现行文件利用工作与档案馆利用工作结合起来，使一些为查阅现行文件解决现实问题而来的普通百姓在档案中查到相关信息，得到了解决问题的凭证和依据。如长春市档案馆规定，职工在办理社会保险时，凡个人档案丢失的，档案馆的证明可以成为政府认可的依据，该馆将114万件企业职工的劳动调配证原始存根建成数据库向利用者提供，引起了社会很大的反响（“新形势下档案馆的公共服务”，梁伟、赵欣，《中国档案》。2006年2）。
一些档案馆在档案开放利用中，迈出了较大的步伐。2004年1月，外交部档案馆向社会开放了1949-1955年形成的外交档案近万件，在国内外产生了良好的反响。同年北京档案馆档案开放程度已经达到了60%，除涉及个人隐私，文革前的档案已经基本解密，一些没有到开放期限的档案如房产、婚姻、财产、学历、工龄、工作、公证档案，公民都可以利用（罗雪挥、孙冉：“寻找我们的集体记忆”2004年9月,《新闻周刊》）。广东档案馆则已开始开放文革时期的档案。浙江省各级档案馆针对与社会公众关系密切的档案利用率逐年升高的新形势，打破档案法规的限制，积极拓宽收集范围，接收了大批土地、房产、婚姻登记、公证、档案，使档案利用工作由了新生资源，吸引了更多的利用者上门查阅（郑金月：“浙江档案馆利用工作新趋势”，《中国档案》2005年1月）。
为了满足人民群众对档案资源的需求，各级地方政府也采取了相应举措。浙江省人民政府发出187号政府令：浙江境内发生的所有重大活动其过程中直接形成的文字、声像、电子文件、标志性实物等历史记录，4月1日起将一律向社会开放。与此同时，省政府出台了《浙江省重大活动档案管理办法》，对一些重大活动档案何时公开作了时间规定：省级以上主要领导公务活动档案，自进同级国家档案馆之日起满6个月向社会开放；其他重大活动档案满3个月向社会开放(依法应当保密的重大活动档案，要按照有关法律规定执行)。由此将档案开放的时间从三十年一下子缩短为三个月、六个月，把满足民众的知情权全方位予以立法，体现了从未有过的广度和力度。上海政府机关实际上已开始突破服务范围，直接向公民提供档案信息。
档案发挥的作用已涉及到当今人们生活的各个领域，为社会主义两个文明建设发挥了重要作用。
三、档案开放工作的局限性
档案由一个文件保存机关转向公众服务机构虽然已走了很多的道路，但因种种原因，在不少地方，仍存在着局限性，如开放率不高。截至2002年底，全国各省、自治区、直辖市各级综合性档案馆已开放各类档案3252万卷（件），与馆藏档案总数比，只占了其中约24%。欧美多数国家开放效率已达到或超过60%，而号称“世界上最开放”的美国档案馆，更有90%以上的档案对公众全方位开放。所以，从这一横向比较来讲，我国的档案开放力度不大，保密过宽（蔡艳红 ：“档 案 馆：走 向 开 放”，《档案学通讯》2005年第3期 ）。从开放范围看，虽然我国建国前的档案，除少数保密性质档案外，大都已经开放，但建国后因政治运动多，开放幅度不大，且不包括涉及私人权益的医疗档案以及人事档案；因各种原因尚不能够解冻的重大历史档案也无缘与公众见面。“休闲”档案利用方面还没有起步。开放中对公民的知情权、隐私权、知识产权等权益的保护尚不完善。多次引起争议及诉讼事件都说明档案的开放仍存在着滞后现象。
如2001年，江苏无锡陈先生以经济档案可随时开放为由要求查阅1985年至1987年期间市农机水利局与市财政局会签的关于农补周转金文件原稿及相关的纪要，但无锡市档案馆则认为，陈先生所查阅的文件属于水利局的文书档案，并非经济类档案拒绝其查阅，陈先生遂以无锡市档案馆为被告提起行政诉讼，后以原告撤诉不了了之；2002年，天津张岩要求查找曾祖父遗留的房产档案，也遭到房管局“产权人一律不得查档”为由的拒绝，这些事件都引人深思：对随时开放的有关档案的概念与具体范围是否有明确的法律规定，将直接影响到档案开放工作的实践。是否所有的档案都要等到30年后甚至更久才能开放呢？，哪些不宜向社会公开的档案是否有关权益者也不能查看？20世纪50年代形成的档案为什么不在公共档案馆而保存在机关档案部门？机关的内部规定是否可以凌驾于档案法规及政府法规之上？通过分析，我们可以发现，档案开放工作滞后，主要原因在于：
1、观念保守。一些档案部门领导仍认为，开放档案，要担很大的政治风险，而且按照《档案法实施办法》，一旦发生损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益，还有相应的经济赔偿。而保密保险，任何时候都不会出差错。在这样的指导思想下，档案开放工作迈不出很大的步子。
2、馆藏结构单一、基础工作薄弱。由于档案馆长期以来一直把各级党政机关文书档案作为收集保存的重点，其他档案重视不够，同时受环境和条件的制约，一些名人、重大活动档案、比较专业的档案如房地产档案、婚姻、公证档案、信用档案和与百姓利益息息相关的其他档案很难及时收集进馆。档案整理、编目、数据化等工作，因积重难返，拖欠太多，因此制约了档案开放工作。这以原因早已引起关注，但引法制与体制原因，一直苦于无法彻底解决。
3、法规制约或依法治档不力。《档案法》规定30年封闭期，已不能满足公众对档案利用低龄化的需求。由于现有档案法对档案部门档案开放工作滞后缺少相应的处罚内容，使依法及时开展档案鉴定开放工作缺少有效的监督；《国家秘密保密期限的规定》保密期满可以解秘、降密，但在实际工作中，解秘制度并未得到认真贯彻执行，一些原定密机关或部门不重视，或因各种原因，没有及时调整保密范围，致使我国解秘的数量只占定密总数的2%左右，一些无密可保的档案仍受开放限制（周林兴、苏君华：“被异化的谨慎??对我国档案开放利用现状之评述”，《中国档案》2005年3期）；公共档案馆的建设正在起步阶段，与百姓之间仍有一定距离，档案的开放的具体实施与法律规范之间还存在着较大的差距；机关档案室，长期以来主要为本部门提供利用服务，《档案法》对其公开利用规范不力，其社会功能远远未发挥出来，凡此钟种，使得档案开放的现实仍跟不上时代发展的步伐，与社会特别是公民需求相比仍存在着一定的差距。
四、档案开放的理论思索
我国档案理论发展是与实践紧密结合在一起的。一批档案理论工作者从我国档案开放利用的实际出发，从不同侧面探讨了我国档案的开放问题，逐渐形成了中国特色的档案开放理论。也为今后档案开放利用工作的发展，提供了新的思路。
1、档案开放社会化人性化发展趋势。2000年3月18日，总参兵种部档案馆杜长安和李洪两位同志联合署名，在2000年第2期《档案学通讯》上发表了题为《档案工作走近人民》的长篇优秀论文。该文最突出的特点是：大声疾呼我国的档案利用工作在为国家服务的同时，更应该为公民个人服务，并指出“档案为公民个人服务，并不仅仅是指维护公民个人的物质利益，它还包括关注公民个人特有的精神需求，档案要为公民提供根源感、身份感、荣誉感和集体记忆”。这是新世纪有关我国档案利用理论研究的振聋发馈之作，它引起了我国档案学界的普遍关注。近几年，“档案馆的亲民性方向”、“面向社会的档案馆”，已成了档案理论工作者长议的话题和共识。
2、档案开放利用的法理研究。一些学者认为我国档案开放的法律法规不尽完善，有的地方还没有理顺，一定程度上造成公民利用档案信息方面的渠道不畅，形成对档案开放活动的制约。有人认为，出于保护国家安全利益和个人隐私的需要,在向社会开放档案时适当地规定一定的封存年限和利用范围限制是必须的，但《档案法》将三十年作为档案开放的期限，上下浮动，时间长。从满足知情权的需要出发，这样的规定显然已落后于时代，也有违于知情权的根本特征，那就是及时。不能保证时效性的知情权还有什么意义？。另一方面，《档案法》对我国档案馆哪些档案可以开放、到开放期档案为什么不开放没有明确规定，如《档案法实施办法》第20条规定：“档案自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放”。但上一级档案行政管理部门在如何对待到期不宜开放的档案进行审查时，却又没有相关的审查程序、办法、审查责任追究等方面的规定，从而导致在审查中处于一种随意状态，产生影响档案开放的反作用，但公民缺乏正常的知情渠道，利用请求被拒绝，也无直接的管理机构来接受公民的投诉。一方面说明法规有许多缺憾，另一方面暴露出我国信息立法还存在空白点。2004年8月中国法制出版社出版的张世林撰写的《档案信息利用法律研究》是档案开放利用法理研究的集的成者。该书对当今社会中档案信息利用活动中出现的新问题及应对方法进行了全面系统深入的分析和论证，探讨了档案信息利用的法律关系，个人数据、隐私权、知情权的法律保障问题，如何正确处理档案信息开放与各种权利实现之间的辨证关系，档案信息的公布与开放问题，含有隐私的档案如何合法有效地利用等问题，有非常重要的现实价值。张某还与其他不少学者探索了机关档案室档案----半现行文件开放问题，认为半现行文件在其机关档案室的保存期间才是它现行效用最活跃，参考、凭证价值最及时的时期，而且有些长期保存的半现行文件不属于向档案馆移交范围，但又是百姓需要查询的，对这部分半现行文件的利用就势必要由机关档案室来承担。因此档案在机关档案室阶段所发挥的作用并不逊色于在档案馆保存阶段所发挥的作用。由于《档案法》对机关档案室档案的公开利用存在着法律上的真空地带，致使机关政务信息公开很大程度上演变为政府机关的一种行政行为乃至某些官员的个人意志，这与档案在信息时代的作用和地位是不相称的。因此在大力推进民主和法制的今天，档案利用应冲出档案馆的围墙，模糊档案室与档案馆的界限，淡化文件与档案概念的区别，在大文件的档案理念下开展档案信息的利用工作，这样一来，“档案在现行机关保存阶段主要为本机构服务”，“机关档案室没有档案开放任务”的定论可能受到挑战。
3、档案开放原则。一些学者分析了档案立法中的档案开放原则，总结了档案开放实践，提出了档案开放应遵循的原则。如吴文革、马仁杰、张玉影指出：“档案开放的原则包括： 档案自由利用原则;档案安全原则;保护知识产权和个人隐私权原则。
档案自由利用原则是档案开放追求的最终目标； 该原则的宗旨在于主张档案利用者在利用档案时处于人人平等的、自由的地位。这并不是说档案利用者利用档案时可以不受任何限制。如果,档案的开放利用有损于法律的实施、公共利益和当事人正当的权利,则应该列为限制利用的档案范围。档案自由利用原则的目标是:“ 档案开放的范围应最大化,档案保密的范围应最小化??以公开为原则,不公开为例外 ”。
档案信息安全原则要求:坚持把国家、民族、人民的根本利益放在首位。准确处理好档案开放与保密的关系。凡是开放利用后有利于国家、民族、人民根本利益的档案都应最大限度地加以开放;凡是开放利用后哪怕只是暂时的不利于国家、民族、人民根本利益的档案都应坚决地加以限制利用,公民、法人和其他组织在不侵犯国家和他人利益的前提下,享有获取信息的自由。现行档案法律对国家所有档案的开放、利用与公布的法律关系规定是明确的，如开放是依法解除利用国家档案馆保存档案的某些限制；利用是指利用者对档案的阅览、复制和摘录；公布则是有公布权的主体通过法律规定的7种方式首次向社会公开有关档案原文的部分或者全部。修改后的《档案法》和《实施办法》针对我国档案利用工作中发生的随意公布档案造成国家秘密失、泄密以及构成对公民合法权益的侵害等行为，补充规定了档案公布的几种行为。补充的行为有利用电子出版物或利用公众计算机信息网络等首次向社会公开档案的内容，同时规定了公布档案记载的内容，也是公布档案的行为。这样规定，可以有效地控制档案利用工作中随意公布档案的行为，对违规者亦容易依法进行处理。同时《保密法》、《保密法实施办法》、《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（1991）、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（1991年）等法律、法规分别对国家秘密范围、档案馆划控范围作了规定，成为档案开放安全原则的依据。如《保密法》第二条规定“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。第八条即规定了七方面国家秘密事项。《保密法实施办法》第四条又对保密范围作了补充。
保护知识产权和个人隐私权原则无庸置疑，即要求在档案开放中，保护知识产权和个人隐私权。知识产权是人们基于自己智力活动创造的成果和经营管理活动中的经验、知识结晶而依法享有的权利，包括专利权、商标权、商业秘密权、著作权等。1999年修订的《档案法实施办法》第26条规定“利用、公布档案，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定”，《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第7条列举了20款 “ 例外 ” 。其中保护知识产权 “ 例外 ” 概括起来为:受法律保护的秘密档案,如与商业秘密、工业秘密、科技秘密有关的著作权、发明权、专利权等。私有档案,如在机关、单位及个人移交、捐赠、寄存的档案中涉及到的知识产权等。
隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私人领域进行支配的一种人格权。《档案法》第21条规定:“ 向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人,对其档案享有优先利用权,并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见,档案馆应当维护他们的合法权利。” 《档案法》第22条规定 ： 开放档案 “ 不得侵犯他人的合法权益 ” 。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第7条第16款也规定： “ 涉及公民隐私的,对社会开放会损害公民荣誉和权益的档案 ” 属控制使用范围。该《暂行规定》第7条列举了20款 “ 例外 ” 。其中保护个人隐私权的 “ 例外 ” 概括起来有2类:与公民隐私有关的档案,如与公民隐私权、名誉权有关的文件;私有档案,如机关、单位及个人移交、捐赠、寄存档案时明确提出不能开放的档案。当然,保护个人隐私也不是无条件的。如果某个公民的情况关系到公众利益,他的个人信息就不属于隐私权保护范围,公众可以依法获取。政府部门专为国家安全、刑事侦查、司法管理、国家税收等目的采集和持有个人信息,依法享有特殊权利。此外,当社会和群体利益与某些公民的个人利益不一致时,公众的知情权恒重于公民的个人隐私权。
但学者们也指出，由于档案法规的不完善，保密和开放范围界定的不具体，及我国对有关法规执行不力，从实际上来看，这些原则在我国并没有得到很好的实现。比如《档案法》利用未开放档案的办法，只明确到“由国家行政管理部门和有关主管部门规定”，其不可操作性导致该法在某种程度上难以理解和掌握，又如北京某档案馆在对原国家保密范围内的某全宗档案进行到期解密后，仍不开放，这样使解密工作失去了意义。而档案开放中不公平提供利用的事例更是时有发生，使得一方面档案开放工作有所制约，档案信息利用渠道不能畅通,档案利用者自由利用档案的权利得不到应有的维护。一方面也不能有效地保护公民的知识产权和隐私权。
档案的开放程度是一个国家档案工作水平和国家档案事业发达程度的标志。体现以人为本的理念，共同参与社会主义和谐社会建设就要在开放档案上下功夫。随着政府信息公开工作的推进，我国各级各类档案馆所面临的将是日益频繁利用档案的广大公众，这就决定了档案馆的服务性、公共性和开放性功能将日益增强，我们必须作出更大的努力，在思想上，物质上、人才上都要有更大的变化和提高，解放思想，完善《档案法》和其他档案法规，建立和健全档案开放工作的长效的发展机制，全方位夯实档案开放工作的基础，及时制订一些与国家有关档案法规和行政规章配套的业务规范（技术标准），打破档案馆在社会公众心目中森严壁垒的气氛，全方位地搞好档案开放，并努力推进机关档案室对社会开展的档案利用工作，加紧大量未开放但依法可以提前开放的经济、科技、文化及涉及公众合法权益的档案的开放，充分满足公民知情权的需要，更加扎实有效地为我国经济建设和社会发展服务。
(彤云)
