对于档案界而言，谈到档案开放都不会陌生，而对于文件开放以前则较少研究、论述。然而，近几年，随着我国“入世”及政务信息公开广泛而深入地进行，文件开放已经提到档案工作的议事日程，成为档案界当前研究的重点课题。现行文件开放与档案开放都是向社会全体公民提供档案文件信息服务的重要方式，它们之间有着怎样的内在联系?区别又在何处?如何处理好两者之间的关系?正确地回答上述问题，不但有助于我们更加深入地认识和了解现行文件开放的内涵，更重要的是给予我们的实践工作以正确的理论指导。
一、现行文件开放及其发展
现行文件开放是指政府机关将其正在履行职责过程中形成的与公众利益有关的各种文件信息向公众开放。从档案利用的角度讲，则是指各级档案管理部门，依据有关规定，将可以公开的现行文件提供给全体公民利用的一种服务方式。现行文件开放是政务信息公开最重要的形式，是公民个人或团体依法享有知情权的重要体现。
国外对现行文件开放问题的探讨和实践最早可以追溯到18世纪。1766年瑞典制定的《出版自由法》，规定市民可以自由地获得行政文书；1789年法国大革命中诞生的《人权宣言》中提出“公民有权向公务员索取文书。”第二次世界大战后，各国纷纷加大行政透明度，现行文件开放的趋势更加明显。考察国外现行文件开放的理念和做法，大都采用立法的形式加以规范。1951年芬兰颁布了《文件公开法》，允许公民个人从政府机构获得有关信息；法国1978年制定、1980年实施了《行政文书公开法》；1966年美国制定了《情报自由法》、1976年又颁布了《阳光中的政府法》、1996年出台《电子情报法》，旨在及时向公民发布信息，保证公民获得政府文件的权利。此后，加入文件公开立法行列的国家和地区还有日本、挪威、英国、丹麦、荷兰、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、意大利、俄罗斯、香港、希腊、葡萄牙、爱尔兰等。随着世界民主进程的深入及各国公民自主意识的增强，信息公开已经成为一个不可逆转的国际化趋势。建立完备的文件信息开放制度已经成为各国政府行政实践发展的必由之路。
在我国，党和政府历来重视做到重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。从延安时期的“三反”、“五反”运动、整党整风运动和反对领导干部特殊化等活动中，我们不难发现“政务信息公开”已初露端倪。在建国后的前三部宪法中，政务信息公开的立法精神已跃然纸上。①党的十一届三中全会以后，随着整个改革事业的深化与发展，我国政治体制改革也取得了一定的成就，文件信息开放作为政治体制改革的一项重要内容，在全国范围内得到了普遍的实践，成为社会主义民主建设的重要推动力量。自2002年1月起国务院办公厅开始向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各种民主党派免费赠送《国务院公报》；上海市政府将政府内部刊物《市政工作》改成《上海市人民政府公报》，以文本和上网的方式免费向全体市民公布；广州市政府自2003年1月1日起执行《广州市政府信息公开规定》，政府不能隐匿与行政程序有关的信息；自1999年政府上网工程实施以来，政府的一些部委、地方政府及其职能部门，都设立了面向公众的网页，提供包括现行文件在内的各种信息和政策咨询服务。②上述实践表明，我国的现行文件开放已经在全国范围内展开。可以相信，随着我国市场经济体制的不断完善，社会民主化程度的不断提高，现行文件开放以及在这一实践基础上建立起来的信息公开制度必将获得重大发展。
二、现行文件开放与档案开放之比较
(?)区别
1、两者形成和发展的历史背景不同
如前所述，现行文件开放是随着社会民主化、法制化的进程而被提上议事日程的，通常作为普通公民对政府进行的有关活动、工作程序进行了解和获得有关资料的重要形式。理论上讲，现行文件开放通常与“了解权”相对应。“了解权”是指公民个人或团体有权知道并取得政府的档案资料及其他信息。第二次世界大战后，民主和法制建设成为文明国家的发展趋势。民主即要实现大多数人的选择，法制则是用法的形式保证大多数人的意志得以实现。只有在保证公民平等获得和利用政府所控制信息的前提下。才能确保多数人意志的实现。因此，“了解权”遂被提出。国际上对“了解权”的首次确认是在1946年。当时，联合国第59号决议宣布了“了解权”为基本人权之一，并在1948年的《世界人权宣言》中做出明文规定。可以说，时代愈进步，公民自主意识愈强，“了解权”愈受到重视。信息时代的到来，意味着人们在物质生活明显改善的情况下，将视野转向政治生活、精神生活，他们希望能够由自己信任的团体组织甚至自己直接参与国家和社会事物的管理，希望了解政府的活动过程与自己的何种利益相关，而“了解权”是他们实现这些权利的前提权利，也是现行文件开放的法理基础。
在我国，党的十一届三中全会以后，加快了社会主义民主化进程，国家活动开始向公开化的方向发展。公民对行政事务和社会信息的“了解权”逐步实现并扩大。2001年我国加入WTO后，对信息开放提出了更高的要求。为了实现信息引导职能，政府机构开始加大行政透明度，实施行政信息公开制度。这是推动我国现行文件开放的内在动力。
档案开放形成和发展的历史背景虽然也与民主思想有着密切的联系，但是，从推动其发展的内在动力来看，更多地体现为档案对行政事务及历史研究的价值。15?16世纪，随着欧洲“文艺复兴”运动的兴起和发展，欧洲历史学家开始对原始文献发生兴趣，“从而不断地去叩击档案馆的神秘大门”。③至18世纪中叶，在历史学家的利用需要和研究工作的推动下，“档案馆密封的大门启开了一条缝”，④历史学家得到特许后，可以通过这条缝来窥探档案，从而向通往档案开放的道路迈出了极为重要的第一步。1789年，“法国大革命”后以法律的形式宣布了全体公民有自由利用国家档案馆文件的权利，开辟了档案利用的新纪元。“但是，由于这种‘自由利用’是在不成熟条件下的产物，因此，并没有得到真正的实施”。⑤档案开放获得实质性进展是在19世纪及两次世界大战之后。众所周知，19世纪是“历史的世纪”，此间，历史学家大量利用档案进行史学研究，取得了辉煌的成就。与此同时，史学家们还对档案开放原则进行理论阐述。1898年法国历史学家郎格鲁在《历史研究导论》上撰文指出，档案开放改变了档案馆的性质，使档案馆从旧制度下的机密机构，变成了为社会全体公民的利益和权利服务的公开机构，开创了档案利用的崭新时代。“历史学家懂得历史文件的价值和分量，能够认识到其绝无仅有的完整性，正是他们推动了档案开放原则的传播”。⑥第一次世界大战后到第二次世界大战爆发的20年间，是档案开放的又一个大发展时期。期间，苏、德、英、美等国公布了大量战争档案，其研究价值大大刺激了学者们对本国政府档案资料利用的欲望，催促他们的政府去开放自己的档案馆。这些努力得到了广泛的支持，政府开始让步，从而使档案开放迈出了决定性的一步。
在我国，档案开放是党的十一届三中全会以后，由于史学研究、平反冤假错案、撰写回忆录和传记等迫切要求查阅、复制历史档案而被提上议事日程的，与此同时，科技界及经济战线各个方面对档案利用的呼声也越来越高。⑦因此，1980年5月19日，中共中央书记处召开的第21次会议做出了开放历史档案的决定。
从以上论述可以看出，是档案本身固有的价值，推动了档案开放的形成和发展。
2、两种开放的主体不同
现行文件开放是有主体范围的，不是所有的机构都可以成为现行文件开放的主体。一般而言，现行文件开放的主体仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构，以及经行政机关授权的社会组织。⑧这是由现行文件开放的性质和作用决定的。现行文件开放的法理基础是“了解权”，即公民依法享有的对政府有关活动、工作程序进行了解和获得有关资料的权利。通过这项基本权利，公民可以实施对政府行为的监督和评估，达到参政议政的目的。由此决定了现行文件开放的主体是“狭义的政府”。档案开放则没有主体范围的限制，根据《中华人民共和国档案法》的规定，中华人民共和国成立以前的档案以及中华人民共和国成立以来各级国家机构、社会组织以及个人年满30年的档案都可以向社会开放。档案开放的主体可以是任何国家机关、社会团体、企事业单位及个人。
3、两种开放的客体在内容上存在着一定的差异性
现行文件开放的客体是政府信息。政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息。从具体内容来看，包括行政法规、政府规章及其解释性文件；关于经济建设、科教文卫、劳动保护、社会保障、城市管理、社会综合治理等规范性文件以及重大决策、办事程序和办理结果等与公民的政治与经济生活有密切关系的文件。从形式上看，不仅包括文字的、图表的、音像的、电子的等信息资料，也包括公开举行的会议活动。档案开放则没有客体内容的限制，凡是国家机构、社会组织及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动形成的年满30年的不涉及国家机密及个人隐私的档案，全都属于开放之列。从形式上看，档案开放主要包括文字的、图表的、音像的、电子的等档案资料的开放。
4、两种开放的服务主体具有一定的差异性
现行文件开放的服务主体具有多样性的特点。
从国外的实践来看，多数是以政府机构作为现行文件开放的服务主体，如美国、日本等。在我国，现行文件开放的服务主体呈现多样化特点。从目前来看，主要有政府机构、机关档案室和综合性档案馆等。研究表明，现行文件开放的服务主体可以具有一定的灵活性，既可以是政府设立的专门机构，也可以是内设有专门机构或人员的一般机构，如办公厅、秘书局、档案室等，也可以是档案馆。⑨档案开放的服务主体则具有单一性的特点，主要是各种类型的国家档案馆。根据《档案馆工作通则》的规定，“档案馆是党和国家的科学文化事业机构，是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心”。档案馆长久保存党和国家的重要档案，并通过档案开放为社会各界服务。
5、两种开放在信息组织、服务方式、开放形式等方面各具特色
与档案开放相比较，现行文件开放在信息的组织上就不一定像档案那样注重历史联系性，更重要的是信息的及时性、准确性。从内容上看，更注重政府行政程序、行政行为的依据等信息的组织。现行文件开放的最大特点是开放、互动、及时、高效，因此，在服务方式上，采用互联网更为有效。从开放形式看，现行文件开放除可以采用与档案开放相似的形式外，还采用具有自己特色的开放形式，如政府机构设立信息询问处接受公众的信息咨询、召开新闻发布会、公开政府信息登记簿等。
(二)联系
1、两种开放具有共同的目的??开发文档信息资源为社会服务
现行文件开放是在信息公开趋势日益增强，人们对现行文件的利用需求量日趋增大的形势下开展的一种信息服务方式。这种服务方式以提供各种政务信息为基本任务，方便社会各界，特别是普通公民查询、了解政府在社会事务管理方面的现行政策规定。从目前我国已有的现行文件开放服务机构的实践来看，它们都以公布、公开有关政务信息、满足公民的信息需求为基本功能定位，这与档案开放的目的是一样的。所不同的是，现行文件开放满足利用者“现实的”查考利用需求，档案开放满足利用者“历史的”研究利用需求。两种开放的有机结合，弥补了档案开放理论与实践的某些实际缺陷，是我国信息开放理论与实践的重大发展。
2、两种开放的客体具有同源性
档案形成规律告诉我们，档案由文件转化而来,文件办理完毕，经过鉴定、整理、归档后形成档案。“文件生命周期理论”同样指出，档案的本质是文件，文件、档案是文件整个生命运动过程的两个不同的发展阶段。从上述意义上说，档案就是文件，利用档案就是利用文件。现行文件的开放实际上是档案开放的前移，档案开放是现行文件开放的延伸。开放对象的同源性，使得两种开放在信息的收集、整理、鉴定、保管、利用等方面存在着诸多相同性。同样原因，档案部门能够成功地组建“现行文件阅览中心”，承担现行文件开放任务，并可以通过各种渠道，加强对现行文件开放服务和档案部门服务功能延伸的宣传，扩大档案工作的社会影响。
3、两种开放的利用主体都是普通公民
所谓“开放”，即针对普通公民而言。无论是现行文件开放，还是档案开放，其利用主体都是普通公民。因而，两者在实施开放的法律依据、开放政策的制定以及提供利用的宣传辅导等方面具有相同性。
综上所述，现行文件开放与档案开放是既有区别又有联系的两种事物。我们既不能混淆两者的界限，将它们当作同一种事物去看待，又不能将两者完全割裂开来。实际工作中，应当在借鉴档案开放的论成果和实践经验的基础上，注意总结现行文件开放的特点与规律，将现行文件开放提高到一个新的水平。
注释：
①赵俊峰：《政务公开剖析》，《行政与法》2001年第l期。
②褚松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》，《政府改革与创新》2003年第3期。
③④⑥韩玉梅：《外国现代档案工作简明教程》，中国人民大学出版社2000年版。
⑤张启昕：《档案公布权的悖论》，《档案与建设》2003年第8期。
⑦姜之茂：《一个值得高度关注的问题》，《21世纪的社会记忆??中国首届博士论坛论文集》，中国人民大学出版社2001年版。
⑧褚松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》，《政府改革与创新》2003年第3期。
⑨周汉华：起草《政府信息公开条例》(专家建议稿)的基本思考，《法学研究》2002年第6期。
（郭红解、李军摘自《档案学通讯》2004年第5期）
