档案信息利用政策与法规

迄今为止, 世界各国无不把保护和利用档案作为档案立法的基本宗旨。如法国制定的《法兰西共和国档案法》就明确指出: “ 从公共利益出发保管文件, 既是为了管理的需要和证明公私自然人或法人权利的需要, 又是为了研究历史文献。” 有的国家虽然在档案立法中, 没有明确的关于立法目的的条款, 但保护和利用的要求仍然贯穿于整个档案法律规范的内容之中。

我国档案法吸取了世界各国档案立法的经验, 在第1 条中就明确指出: “ 为了加强对档案的管理和收集、整理工作, 有效地保护和利用档案, 为社会主义现代化建设服务, 制定本法。” 这就清楚地说明了有效地保护和利用档案, 是档案立法的根本目的和宗旨。

 1 利用档案的权利和提供档案利用的义务

(1 ) 公民和组织利用档案的权利

我国宪法规定: “任何公民享有宪法和法律规定的权利。” 宪法规定了我国公民在政治、经济、科学、文化、教育等各方面的权利, 并强调公民在行使权利中, 国家要给予物质保证和法律保障。档案是宝贵的科学、文化信息资源, 是工作查考、学术研究、艺术创作的第一手材料和素材, 把利用档案作为公民和组织的一种权利在法律中加以规定, 正是公民和组织行使政治、经济、科学研究、文化教育、艺术创作等权利的一种物质保证和法律保证。

对公民和组织利用档案的权利, 档案法第19 条第3 款规定:“中华人民共和国公民和组织持合法证明, 可以利用已经开放的档案。” 第20 条规定: “机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定, 利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。” 这说明公民和组织依法不仅有利用档案馆已经开放的档案的权利, 而且根据有关规定还有利用档案馆未开放档案以及机关、单位保存的档案的权利。用法律规定的权利称法定权利, 公民和组织作为权利主体, 其利用档案的权利是经法律规范确认所享有的权能, 这种权能表现为:

① 公民和组织有权按照自己的需要, 在法律规范所规定的范围之内利用档案。

② 公民和组织有权要求档案管理机构提供档案, 以资利用。

③ 当公民和组织按照法律规定利用档案的权利受到不法阻碍或侵害, 有权要求档案行政管理部门加以干预或寻求司法保护。

(2 ) 档案机构提供档案利用的义务

义务是法律规定的法律关系主体表现履行的责任。当义务人不履行应尽的义务时, 享有权利的主体有权请求国家机关依法采取必要的强制措施, 强制义务人履行其义务。关于档案机构提供档案利用的义务, 档案法在总则中已经把它作为档案工作的一条基本原则加以规定。在档案法律规范中则规定得更为具体。档案法第8 条规定: “中央和地方的各级各类档案馆, 要提供利用各分管范围的档案。” 第13 条规定: “各级各类档案馆, 机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构, 应当建立科学的管理制度, 便于对档案的利用。” 第19 条规定: “档案馆应当定期公布开放档案的目录,并为档案的利用创造条件, 简化手续, 提供方便。” 以上规定说明,无论是各级各类档案馆, 还是机关、单位的档案机构, 一切档案管理部门都有向社会提供档案利用的法律义务和责任。

档案法关于档案管理机构向社会提供档案利用的义务的规定,正是以法律规范的形式保证公民和组织的档案利用权。档案管理机构应当根据法律的要求为社会各方面利用档案创造条件。如果因客观上的原因, 一时不能提供利用, 必须向利用者申明有合乎国家法律规定的正当理由, 否则将追究档案机构不履行义务的法律责任。

 2 档案利用与开放

1 ) 档案利用范围的划分

保存档案或保护档案的目的是为了利用, 档案立法的目的和宗旨也是保护和促进档案的利用。从根本上说, 不存在完全不可利用的档案。但是在一定时期里, 档案的利用却并非是任意的或无限制的, 世界各国都是如此, 这其中存在着保密限制和封闭期限制的问题。因此, 正确地划分档案利用的范围及期限, 就显得十分必要,这也正是档案信息利用政策和法规的重要任务之一。

我国档案法规定了档案的利用范围及期限。档案法第14 条、第19 条、第20 条对“ 保密的档案”、“ 开放的档案”、“ 未开放的档案” 以及机关、单位“ 保存的档案” 的利用范围和办法作出了原则性的规定。根据这些法律规定, 可以把档案划分为三个范围:

① 开放的档案。它是国家档案馆保存的已满30 年封闭期或封闭期未满即可以公开的档案。这部分档案可以向科学、文化、教育工作者和社会公众公开提供利用, 利用手续简便易行。

② 未开放的档案。它有广义和狭义之分。广义未开放的档案,指的是档案馆保存的尚未开放的档案和现行机关、单位档案机构保存的还没有向档案馆移交的档案; 狭义未开放的档案, 仅指国家档案馆保存的还处于封闭期的档案, 可以在有限的范围内, 通过一定的手续提供利用。

③ 现行机关的档案。它是指正在履行职能和业务的机关、团体、企业事业单位和其他组织档案机构所保存的档案, 主要为本单位利用。其他组织和公民想要利用, 须办理一定的审批手续。

在未开放的档案和现行机关的档案中, 都存在着保密档案, 只有完全开放的档案, 才不存在保密的问题。但保密是有一定期限的, 这个期限就是封闭期, 封闭期满以后, 除涉及特别机密问题的档案外, 一般都可解密, 开放利用。

(2 ) 档案开放原则

所谓档案开放原则, 就是一切公民都有利用国家档案馆档案的权利。1790 年, 法国国民议会批准的国家档案馆条例规定: 国家档案馆每周向公众开放三天, 每一个法国公民都可以在规定的时间内, 到国家档案馆查阅自己所需要的档案文件。1794 年, 法国又制定了著名的《穑月7 日档案法令》, 该法令把中央国家档案馆的“对外开放原则” 确定为所有国家档案馆的共同原则。在法国的影响下, 欧美许多国家也在档案立法中相继确立了档案开放原则。

我国档案法颁布之前, 党和国家就已作出了开放历史档案的决定。在制定档案法时, 根据我国国情和参照当今世界各国档案开放的通例, 规定了国家档案馆的档案向社会开放的期限和办法。这样, 我国就以正式立法的形式确定了档案向社会公众开放的原则。

这一原则的规定和实施, 对我国档案事业的发展有着深远的影响和重要意义。

档案开放原则的确立, 促使档案馆由封闭型向开放型转变, 使档案馆由“ 机关秘书工作的一部分” 和保存文件的库房, 变为名副其实的科学文化机构, 改变了档案馆的形象。

档案开放原则的确立, 体现了我国社会主义民主的广泛性。我国享有档案利用权利的主体很广泛, 档案利用的范围也很广泛, 它体现了人民管理国家科学文化事业的一种权利和当家作主的精神。

档案开放原则的确立, 符合档案工作发展规律, 有利于经济、科学与文化和档案事业的发展, 也体现出档案的价值。档案的价值只有在利用的过程中才能体现出来。档案利用得越广泛, 就越能发挥档案的价值作用。同时, 档案向社会公众开放, 可以实现档案信息资源的共享, 从而促进科学的进步、经济的发展和国家的强盛。

(3 ) 档案开放利用的期限

档案开放的期限, 又称为档案封闭期, 是指由法律规定的档案从形成到开放利用之日的期限。我国确定档案开放期限的原则是:从国家和社会的最高利益出发, 既维护、保守党和国家的机密以及公民个人的隐私, 又开放、扩大馆藏档案的利用范围, 更有效地为社会主义现代化建设服务。档案法第19 条第1 款规定: “ 国家档案馆保管的档案, 一般应当自形成之日起满30 年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限, 可以少于30 年,涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限可以多于30 年⋯⋯”《中华人民共和国档案法实施办法》第20 条规定: 各级各类档案馆保管的档案, 应当依照档案法的规定、分期分批地向社会开。档案开放的起点时间是:

中华人民共和国成立以前的档案( 包括清代和清代以前的档案, 民国时期的档案和革命历史档案) , 应当自档案法实施之日起向社会开放。

中华人民共和国成立以来形成的档案, 一般应当自形成之日起满30 年向社会开放。

经济、科学、技术、文化等档案, 可以随时向社会开放。

(4 ) 档案开放利用的形式与手续

档案法第19 条和档案法实施办法第22 条以及国家档案局颁发的《各级国家档案馆开放档案办法》规定了我国档案开放利用的形式、主体和手续。

① 档案开放利用的形式

档案开放利用的形式, 档案法实施办法第22 条第1 款规定有以下几种:

阅览。就是利用者到档案馆内专设的接待室查阅其所需要的档案原件或档案缩微品、复制件。应当指出的是, 档案缩微品和复制件载有档案收藏单位法定代表人的签名或者印章标记的, 具有与档案原件同等的效力。

复制。就是根据利用者所利用档案的内容, 由档案馆通过摄影、复印、拓印、打字等方法为其复制档案原件, 供利用者使用。

摘录。就是利用者在档案馆利用档案过程中, 将其中所需要的部分抄录下来以供自己查证、研究之需。

② 档案开放利用的主体和手续

利用档案的主体包括: 我国公民个人、机关、团体、企业事业单位和其他组织, 台、港、澳同胞, 海外华侨, 外国人及外国组织。

依法利用已开放的档案, 是我国公民或者法人的一项民主权利, 也是与国外进行科技文化交流的一项重要方式。依据档案法律、法规、规章的规定, 不同的主体利用我国已开放的档案分别适用不同的程序:

中华人民共和国的公民和组织利用开放档案的程序———凡是持有合法证明均可以到各级各类档案馆利用已经开放的档案。有提供利用义务的单位不得以非法借口拒绝提供利用。这里所说的“ 合法证明”, 一般是指单位介绍信、工作证、居民身份证、学生证等合法证件。

台、港、澳同胞和华侨利用开放档案的程序———须经大陆邀请单位、合作单位或接待单位介绍, 并向国家档案局和有关档案馆提出申请, 经同意批准后可利用各级各类国家档案馆已经开放的档案。如果只查取本人及其亲属历史证明, 可持回乡证或身份证直接到有关档案馆利用。

外国人和组织利用我国已开放档案的程序———凡要求利用我国已经开放的档案, 必须经我国有关主管部门的介绍和保存该档案的档案馆同意。凡是根据签订的有关文化交流协定而利用已经开放的档案的, 可通过签订协定的我国有关部门介绍, 向有关档案馆提出利用申请; 凡以其他途径利用中央和省、自治区、直辖市级档案馆已开放的档案的, 可向国家档案局或有关档案馆提出利用申请; 凡利用地( 州、盟)、县级国家档案馆已经开放的档案的, 可向国家档案局或有关省、自治区、直辖市档案行政管理部门提出利用申请。

(5 ) 未开放档案的利用

法律规定的档案的利用, 除了档案馆开放档案的利用外, 还有档案馆未开放档案和机关、单位保存的档案的利用。档案法第20条规定: “ 机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要, 可以按照有关规定, 利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”

由于档案馆保存的尚未开放的档案处于封闭期或有一定的保密必要, 机关、单位保存的是现行档案并且主要是供本单位利用, 因此利用这些档案就要受到一定的限制并履行一定的审批手续。如果组织和公民需要利用这部分档案, 根据档案法和档案法实施办法的规定应符合以下条件:

利用主体必须是我国的国家机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民个人;确为经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要;须依照国家制定的利用未开放档案办法的规定;须经有关档案馆和单位的同意, 必要时报请上级主管机关审查批准。

档案馆对利用未开放的档案一般应严格手续。利用未开放档案的具体规定, 只能由国家档案局会同其他主管机关制定, 其他任何部门无权制定有关利用我国未开放档案的规定。

3 档案的公布

(1 ) 档案的公布权

公布档案是有效利用档案的一个重要手段。将已经开放的档案向社会公布, 可以最大限度、最大范围地供社会各方面利用。同时, 公布档案又是一个严肃的问题, 它涉及到公布权限。档案的公布权, 是档案所有权权能中处分权的一个方面。档案的公布权和其他财产处分权一样, 一般应由档案所有人行使, 经所有人授权或按照有关法律的规定, 非所有人也可以拥有公布权。

根据档案法第22 条和档案法实施办法第24 条、第25 条、第26 条的规定, 保存在档案馆的属于国家所有的档案的公布权, 由国家授权的档案馆或者有关单位行使; 保存在各单位档案机构的档案的公布权, 经批准由本单位行使; 属于集体或者个人所有的档案的公布权, 由集体或个人行使。具体分述如下:

保存在档案馆的属于国家所有的档案, 由档案馆公布, 必要时由档案馆事先征得档案形成单位的上级主管机关的同意。原形成单位因撤销或合并等原因不存在的, 则报请其原上级主管机关或者人民政府批准。这里所说的“必要时”, 是指档案虽已到开放期限,但因其中涉及到一些国家重大利益或公民个人隐私等内容, 档案馆不能决定是否应向社会开放, 这时就应征求档案原形成单位的意见或其上级主管机关的同意。

保存在各单位档案机构属于国家所有的档案, 如果是已经到了开放期限但尚未向有关档案馆移交, 则各单位有权向社会公布, 必要时, 应当报经其上级主管机关批准后公布。

除国家授权的档案馆和有关单位以外, 任何利用档案的个人和单位, 均无权公布档案。除非利用者得到档案馆的同意或者档案形成单位或形成单位的上级主管机关直接授权或批准。否则, 利用者不管是利用出版物或是通过广播、电视公布档案的全部或者部分原文, 还是通过展览陈列、散发张贴档案及其复制件等, 都属于违法行为。依据《各级国家档案馆开放档案办法》的规定, 对于已向社会开放利用的档案, 任何利用者都可以在其著述中引用, 但不能将档案全文公布或将利用的档案进行汇编出版。如果利用者因著述需要使用, 应事先征得档案馆的同意, 签订出版合同。对于未开放的档案, 利用者在利用后未经档案馆或者有关机关同意不得摘录引用。下级机关未经上级主管机关或发文机关同意, 不得采取任何形擅自公布或出版上级机关颁发的档案文件。

属于集体和个人所有的以及其他不属于国家所有的档案的公布权, 由档案所有者行使, 任何单位和个人不得加以侵犯。但是, 对属于集体和个人所有的以及其他不属于国家所有的档案, 如果其中有对国家和社会具有保存价值或者应当保密的, 所有者要向社会公布, 必须遵守《中华人民共和国保密法》等有关法律、法规, 并且不得因公布该档案而损害国家、社会、集体的和其他公民的利益。

必要时, 还应当报请当地档案行政管理部门批准, 方可公布。属于集体和个人所有的, 寄存在档案馆或其他单位的档案的公布权, 仍由所有者行使。接受寄存的档案馆或单位在没有征得寄存人同意的情况下, 不得擅自公布寄存档案。如果认为有必要公布,先必须与档案所有者协商, 征得同意后方可公布。

此外, 档案法实施办法还规定: 任何主体利用、公布档案, 都不得违反国家有关知识产权保护的法律规定。

2 ) 档案的公布形式

档案的开放与档案的公布有密切联系。档案开放是将原来处于封闭状态的档案, 依法向社会公开, 供社会各方面利用, 将过去控制在一定范围内使用的档案转变为供全社会利用。凡是已经开放的档案, 任何个人和组织都有权利用。但根据档案法律、法规的规定, 利用者只有利用权而无公布权。这里的根本区别在于“ 首次向社会公开发表”。档案的公布是对档案开放的一种积极的作为, 只要档案内容一公布, 全社会都可以以任何方式加以利用。而一般意义上的档案利用, 有可能是利用了已公布的档案内容, 也有可能利用了尚未开放的档案。前者不涉及公布权的问题, 后者未经批准,则不得以任何形式加以公布。所以, 档案法律上所称档案的公布,是指档案内容首次向社会公开发表, 公布的形式, 也是指档案内容首次公开所采取的方式。

档案公布的形式, 从内容上讲, 可以分为全部公布原文和部分公布原文以及公布档案记载的特定内容。从手段上讲, 档案法实施办法第23 条规定有七种:

① 通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表。这里所称的报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物, 必须是国内经新闻出版主管机关批准的各种正式合法的出版物。国家授权的档案馆或者有关机关只能在上述出版物中发表档案的全部或部分原文。

② 通过电台、电视台播放。这里所称的电台、电视台, 必须是国内从中央到地方各级国家广播电台和电视台。有权公布档案的主体只能在上述广播电台和电视台播放档案的全部或部分原文。

③ 通过公众计算机信息网络传播。公众计算机信息网络, 以其迅速、无障碍、高效传递信息的特性而成为公布档案的一种理想方式。

④ 在公开场合宣读、播放。这种公布形式是指有权公布档案的主体将档案内容当众口头表述出来, 或者通过录音、录像播放出, 使人们了解和利用。

⑤ 出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编。关于出版档案史料汇编, 档案法第23 条作了专门的规定: “ 各级各类档案馆应当配备研究人员, 加强对档案的研究整理, 有计划地组织编辑出版档案材料, 在不同范围内发行。” 以法律的形式规定出版档案史料汇编, 说明这项工作是十分重要的。编辑出版档案史料汇编既是档案馆的权利, 同时也是档案馆的职责。实践证明, 这是一种公布和利用档案的十分有效的形式, 可以满足社会各方面不同层次的不同需求。

⑥ 公开出售、散发或者张贴档案复制件。出售、散发、张贴档案复制件, 是指有公布权的档案主体为了某种需要在特定的场所, 将已开放的档案的复制件, 向社会公开出售、散发或张贴, 宣示档案的内容。

⑦ 展览、公开陈列档案或者其复制件。展览、陈列档案, 是指档案管理部门或者档案所有者的主管机关, 根据经济建设、政治宣传、文化教育、揭示历史真相、打击犯罪等实际需要, 按照一定主题, 系统地陈列档案材料或部分地展示档案原件、复制件, 供社会公众了解和利用。

以上七种形式, 都属于公布档案的行为。国家授权的档案馆或者有关机关依此七种形式公布档案是合法的行为, 而无权公布档案的单位或个人, 未经授权或批准, 以其中任何一种形式公布档案,均属于侵权行为、违法行为。

应当说明的是, 对于利用者利用开放档案作为某种证明, 或者利用者在其著述中摘引开放档案的主要内容, 一般是允许的, 不能视做擅自公布档案的行为。但摘引、出版中要遵守《中华人民共和国著作权法》的有关规定。