20世纪80年代初，深圳就开始了城市建设档案管理探索。1994年，深圳市政府颁布我国首部城市建设档案政府规章《深圳经济特区城市建设档案管理规定》（以下简称原《规定》），开始依法管理城市建设档案。同年，深圳市建设局和市规土局联合下发通知，明确规定建设单位在工程开工前必须事先到城建档案馆查询地下管线现状资料，从而大大减少了因建设工程乱开挖引起的安全事故。其后，深圳市逐步建立起覆盖全市，涵盖房建、市政、地下管线和部分工业与民用建筑的较完备城市建设档案管理体系。
2015年12月，深圳市政府颁布《深圳市城市建设档案管理规定》（以下简称《规定》），原《规定》同时废止。这是在深圳市档案局、深圳市法制办具体组织下，深圳市对城市建设档案法规的一次重大修订，将大大促进政社分开、政事分开的城市建设档案管理体系的建设，是深圳市推动落实依法治市、依法治档的重要举措。《规定》取消了城建档案管理机构原有的档案专项验收职能，规定建设单位对城建档案的形成、验收、移交及档案的真实性、完整性负责，重新明确了建设单位、有关行政部门、城建档案馆在城市建设档案管理方面的职责分工，为新时期深圳推动城市建设档案法治化管理奠定了基础。
一、修订出台《规定》的背景
（一）城市管理模式的变革要求对原《规定》进行修订完善
原《规定》颁布20多年来，深圳已发展成为具有重要辐射带动功能的全国性经济中心城市，在城市建设方面进行了诸多探索，许多制度、模式都有所变革调整，深圳城建档案管理环境发生了变化；同时深圳市城建档案馆于2004年从市住建局划入市档案局，在政府有关部门间形成了新的分工配合机制，迫切要求修订有关法规规章，以进一步理顺城市建设管理体制机制。
（二）依法治国和政府职能转变大局要求加快推动改革
国务院作出“简政放权、放管结合、优化服务”的改革部署，以权力清单和责任清单规范政府行为，推动落实“法定职责必须为、法无授权不可为”原则。原《规定》有些条款已经不适应新形势、新部署要求，如其中关于城建档案管理机构负责组织建设工程档案竣工验收的规定，对建设单位工程档案的形成介入过深，原《规定》对档案违法行为也缺乏可操作的处罚规定，这些都不利于法治化的真正落实，急需加以修订完善。
二、《规定》的主要内容
（一）明确了建设单位负责工程档案形成、移交的主体责任
《规定》明确，建设单位是建设工程档案管理的责任主体，负责组织建设工程档案的收集、管理和工程档案专项验收。在建设项目启动、建设过程中，建设单位要建立档案管理体系，包括组织架构、责任队伍，并制定工作计划予以全程组织实施；建设单位应将勘察、设计、施工、监理、检测等参建单位编制、收集、整理和移交建设工程档案的要求纳入合同管理，明确归档质量要求、时间限制、违约责任等，通过合同明确权利义务；城建档案的真实性、准确性由建设单位和参建单位负责；建设单位应当及时收集、整理建设工程档案；建设工程档案中所涉及文件的内容和签字盖章应当符合国家有关技术标准和技术规范的要求。
《规定》还对建设单位组织工程档案专项验收作出具体要求：在建设工程竣工验收前，建设单位应当组织参建单位对建设工程档案进行专项验收，作为项目竣工验收的前置环节；档案专项验收要负责检查并确保有关工程文件材料的真实性、准确性和完整性；完成专项验收后，建设单位要将验收结果报城建档案管理机构进行备案。
上述规定取消了城建档案管理机构的档案专项验收职能。按照原《规定》，城建档案管理机构负责组织建设工程档案的竣工验收。这就造成市城建档案管理机构要对全市所有建设单位的工程档案的质量和真实性完整性负责，实际上却负不起责任；而深圳市城建档案馆既负责验收档案、又负责接收档案，反而使建设单位把档案工作重心放在如何取得深圳市档案馆验收过关上，弱化了建设单位的责任心，不利于全市建设单位强化责任心、提高自身档案素质。《规定》改变了档案局既当“裁判员”又当“运动员”的局面，使档案行政管理部门、建设单位、档案馆之间职责分工趋于明晰，有利于从根本上理清全市城建档案管理体系。
（二）重新界定了政府部门的监管职责
《规定》明确了有关行政部门在城建档案管理方面的职责分工：市档案行政管理部门作为城建档案工作的行政主管部门，负责依法组织制定城建档案管理制度和技术规范，监督指导全市城建档案工作；市建设、水务、交通运输部门应按建设工程的监督管理规定，加强对建设工程档案的监督管理，督促建设工程各主体做好建设工程档案的收集、整理、归档、保管和移交工作；市发展改革、规划国土等部门在对建设工程项目进行稽查或者检查时，应将建设工程档案的形成质量（包括文件的原始性、记载内容的真实准确、签署用章的完备有效等）纳入稽查或者检查范围，确保建设工程档案的完整、准确和有效利用。
同时，《规定》明确了建设档案信息共享制度。市档案行政管理部门负责建立全市统一的城建档案业务系统，实现信息共享和综合利用；市规划国土、建设、水务、交通运输等部门应当于每年3月底前向市档案行政管理部门通报上一年度已办理规划许可、工程质量监督登记、规划验收合格和工程竣工验收合格的建设工程信息；市档案行政管理部门应当会同规划国土、建设、水务、交通运输等部门建立城建档案监督管理和执法工作协调机制，定期通报情况，加强监督管理。
档案的形成贯穿工程建设的整个过程。过去由于市档案行政管理部门、其他有关部门之间职责分工不够明晰，未能形成协作共治的局面。《规定》从各自工作职责、配合机制到信息互通机制都作了明确规定，使政府内部形成了有效的治理合力，为改善城建档案治理创造了条件。
（三）进一步明确了全市城建档案移交的归属流向
《规定》重新明确了市、区两级城建档案管理机构的职责分工，大力推动全市城建档案向市城建档案馆集中。根据深圳城市建设实际情况并本着尊重历史的原则，《规定》只保留了宝安区、龙岗区城建档案管理机构接收、管理本区小型工业、民用建筑工程档案的职能，其他区级城建档案管理机构一律停止接收增量城建档案。同时，《规定》还明确市、区城建档案管理机构必须使用统一的城建档案业务系统，区城建档案管理机构应当于每年第一季度向市城建档案管理机构报送上一年度所接收、管理的建设工程档案电子目录、建设工程竣工图电子文件和未按期移交归档的建设工程名单。
这些条款从根本上改变了原来城建档案过度分散在市城建档案馆和各区城建档案室的做法，有利于城建档案集中管理并建立统一的城建档案管理系统，为全市提供更加完备高效的城建档案利用服务。
（四）进一步细化了档案违法行为的处罚标准
《规定》对建设单位、参建单位及其工作人员以及有关行政部门违法或失职行为分别设定了相应的法律责任，对档案违法行为加大了行政处罚力度。《规定》对移交不真实不准确档案、不按期移交档案、不按规定处置档案等行为明确了罚则。同时，对建设单位、参建单位及其工作人员办理档案专项验收备案等新增义务也规定了相应的法律责任，使《规定》更具针对性、可操作性。《规定》还在法律规定的罚款幅度内，对单位和个人的裁量情节进行了分档细化，分别设定了明确的罚款定额，最大限度压缩自由裁量空间，以确保执法的公平、公正。
除按本《规定》处罚外，《规定》还明确，属于建筑市场主体的，市档案行政管理部门将把处罚信息通报市建设、水务、交通运输部门，市建设、水务、交通运输部门应当将相关处罚信息列入建筑市场主体诚信记录，从而强化了诚信约束。
原《规定》主要采取收取城建档案保证金办法，以经济手段约束建设单位履行档案移交责任，而且对违法处罚的规定过于宽泛，在实践中难以作为执行依据。根据财政部、国家计委（现国家发改委)联合发出的通知取消城建档案保证金制度后，原《规定》对移交单位的约束更加弱化。新《规定》细化罚则，进一步强化了法律权威，使《规定》更具可操作性，有利于档案行政管理部门及其他有关部门实施事中事后监管，确保《规定》的落实。
（本文转载自《中国档案》 作者：深圳市档案局何颖莎）
