网络环境下的档案法制建设

网络环境下的档案法制建设

1 计算机网络与档案法制建设概述

( 1 ) 网络环境对档案法制建设的影响

21 世纪是一个以网络为依托的信息时代, 计算机网络又是通常所说的“ 三网” ( 电信网络、有线电视网络、计算机网络) 的核心。本章所说的网络环境特指计算机网络环境。如今, 以世界上最大的互联网———因特网( Internet) 为代表的计算机网络迅猛发展。从20 世纪90 年代开始, 网络走进了我国, 根据2003 年7 月中国互联网信息中心发布的第12 次《中国互联网发展状况统计报告》,我国上网的计算机数已达2 572 万, 上网用户数6 800万。我们的生活越来越离不开网络, 网络正在不断地改变人类的生活, 大量潜在的档案用户出现在网上。因此, 档案工作也相应地经历着网络带来的实际变革。

网络的普及直接带来了档案信息网络化。档案信息网络化是档案法制化的科技动力。档案信息网络化是以先进的计算机、通信网络技术和多媒体技术为依托, 将档案信息资源转化为数字式代码存储于特殊载体上, 在计算机网络中传递。网络化档案信息在其载体形态、表现方式、与载体的结合方式等方面与传统的档案信息相比有着很大的区别, 具有对网络系统的依赖性、与载体之间的可分离性、内容的可变性和技术的不稳定性等特点。这些特点开始产生了新的问题, 即网络化档案信息对系统的依赖性使它的可靠性不能独立于计算机之外, 信息的原始性受到了质疑; 信息与载体的可分离性使信息随时面临着被修改、盗窃甚至销毁的危险, 被修改、删除后甚至不留任何痕迹; 信息的可变性使人们有条件对电信号转换环节进行主观干预, 对信息进行修改、拆拼和重新编辑, 使再现的信息与原始信息在内容、性质、形式上不同; 技术的不稳定性易由于信息丢失或程序失灵而导致信息无法再现。这就使档案法制化成为档案信息网络化的内在要求。基于传统现实环境而建立起来的现行的档案法律制度在互联网上开始面临挑战, 为了保证档案信息资源的共享和档案网络建设工作的顺利进行, 确保档案网络建设的开放性、系统性和安全性, 与档案信息网络建设配套的法制工作应当尽快跟上, 网络环境为档案法制建设提供了一个急需进一步开创的领域。

( 2 ) 加强网络环境下档案法制建设的意义

法制是一个国家的立法、司法、守法和法律执行的所有规则和制度。作为社会的调节机制, 法制与社会发展水平应该是相适应的, 其基本发展趋势与社会发展同步, 从比较简单的模式发展为更为复杂的模式。通过法律手段来管理作为国家事务和文化事业重要组成部分的档案事业, 这也是依法治国方略的重要组成部分。社会进步到网络时代, 传统的档案法制体系已经渐渐无法适应档案管理的新需要, 网络环境给档案事业管理增加了新的内容, 也为档案法制建设增加了新的课题。网络环境下的档案法制建设是国家信息法律建设的重要组成部分, 是保证电子政务系统正常运转的重要环节。具体来说可以归纳为以下三个方面:

① 做好网络环境下的档案法制建设是对国家信息化建设的重要贡献

档案信息网络是全国信息网络的重要组成部分, 依法管理网络环境下的档案信息资源是档案工作自身的需要, 也是国家信息化形势发展的需要。

② 加强网络环境下的档案法制建设能够为办公自动化建设及日常档案管理提供法律保证

目前文书档案工作还没有真正实现网络化, 但是各档案部门都在紧锣密鼓地为数字档案馆的建设做准备或试点, 小范围的档案信息网已经铺开, 现代化的文档工作已经粗具规模, 法制工作跟踪到文档工作的每个阶段, 既可以为今天的管理提供保证, 又可以为今后的档案工作积累经验。

③ 加强网络环境下的档案法制建设能够为数字档案馆的建设保驾护航

在数字档案馆的建设中涉及大量的法制问题: 档案信息资源共享需要法律保证, 网络环境中传输的各种新型档案的真实性、凭证性、安全性也需要法律保证。没有法律保证, 数字档案馆的建设始终只能是设想, 无法为人们提供可信、可靠的服务。

总之, 加强网络环境下的档案法制建设, 对档案事业在网络时代的持续健康发展, 保证新型档案的齐全、完整和安全, 为广大用户提供良好的利用服务有着重要的意义。

( 3 ) 网络环境下档案法制建设的现状

目前, 传统档案管理系统法制建设已经取得了不少成就, 而网络环境下的档案法制建设却刚刚起步, 网络环境对档案界来说属于较新的领域, 不管在理论上还是实践上都属于探索阶段。现阶段档案界大多援引国家相关的信息法律作为执法依据, 如《中华人民共和国计算机软件保护条例》、《中华人民共和国计算机软件著作权登记办法》、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《中华人民共和国互联网信息服务管理办法》等, 还没有真正属于档案部门自己的信息网络法律。目前大多只有一些相关的行业标准有一定的针对性, 如《归档文件整理规则》、《电子文件归档与电子档案管理规范》, 没有专门的适应档案信息网络发展需要的行业法规, 我国的档案法制建设对信息网络的反应还不够及时。档案法制的不完善主要体现在以下几方面:

① 档案信息网络立法体系未建立起来

我国的档案信息网络法规体系的建设仍处于初级阶段, 存在着许多不完善的地方。现有的《档案法》和档案法实施办法以及各省、市、自治区的地方性档案管理条例都缺乏与信息网络环境相适应的条款。

② 网络环境下的档案法制观念落后

社会档案法制观念, 尤其是网络环境下的档案法制观念还比较落后。不少用户对传统档案法制尚且还没有充分地领会, 更不用说网络环境下的档案法制了; 就是档案专业人员对它的认识和研究也不够深入。

③ 档案执法环境有待改善

首先, 档案执法形式单一, 对现代信息网络的认识和利用不够充分, 执法力度不够。其次, 档案执法者的素质不高, 需要进行知识更新以适应网络环境下的档案执法。再次, 网络环境下的档案执法活动未开展。政府上网工程从1999 年至今已经多年, 其他政府部门如公安、工商、税务、海关等早已实现了电子政务、网上执法。档案部门在这方面始终比较落后。电子文件的网上逻辑归档虽然已经开始进行, 国家行业标准《电子文件归档与电子档案管理规范》对此作了相应的规定。但是这种网上归档并未全面铺开,如果档案系统在网络环境中能真正做到有法可依、依法治档, 电子文件网上实时的逻辑归档及网上执法是可以实现的。

目前, 在基层档案管理工作中, 还存在着各式各样的违法行为, 如不按有关安全规定保管信息网络中的档案, 不按规定移交应当进馆的档案等; 执法检查的方式比较简单, 缺少明确可行的操作方式, 如果没有切实的改进, 必然会严重削弱档案行政执法的效果。所以, 网络环境下的档案法制建设的形势是相当严峻的。

2 网络环境对档案法制建设基本内容的影响与对策

网络环境下的档案法制建设的内容包括立法、执法、守法、档案法律监督等方面。在依法治国思想指导下, 档案部门必须通过逐步健全法制, 树立法律权威, 加强网络安全保障体系建设, 充分运用法律手段, 保障各类软件开发和信息采集者的合法权益。要强化网络档案行政执法的作用, 要建立法律保障机制, 完善执法体制,健全执法机构, 做到依法决策, 依法行政, 依法管理。依法治档,依法管档, 是网络时代法制社会中档案事业发展的必然趋势。

网络环境对档案法制建设的基本内容有一定的影响。下面分别讨论网络环境对立法、执法、法律监督、守法教育等方面的影响及对策。

( 1 ) 网络环境对档案立法的影响及对策

我国网络环境下的档案立法非常薄弱, 大多挂靠在相关的法律法规中, 档案部门不仅没有对它们进行专门立法, 连其他档案法规中也极少见到相适应的补充规定。所以, 新技术的采用必将引起档案立法工作的又一次繁荣。档案界可以借鉴国外及相关行业的立法经验, 对可能产生的新的法律事实作出预见, 并以法律法规的形式确定下来, 使档案行政管理有更明确的法规依据, 增强法律法规的可操作性。总的来讲, 网络环境下的档案立法主要有两种做法。

① 对现有的档案法律法规进行修订

就档案系统来讲, 主要是对《中华人民共和国档案法》的修订。要由国家档案局组织有关的法律专家, 全面考虑各方面的关系, 再进行修订。此外, 也要建议相关部门对与档案信息网络有关的一些法律法规进行修订, 如《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国著作权法》等, 也应当相应地对与网络环境相关的内容进行修改或补充。

② 制定新的网络档案法律法规

随着数字档案馆建设的不断深入, 对《档案法》的修订也可能不能满足形势发展的需要, 这时就有必要制定新的网络档案法律法规, 当然这要视具体情况而定。如果需要, 可由相关主管部门先制定部门规章, 必要时, 由国务院发布行政法规, 待条件成熟时,再按程序上升为法律。各部门在制定部门规章时, 应该注意与现有的信息法律之间的协调, 以免造成互相冲突或脱节。同时由于网上档案利用是全球性的, 所以还要注意我国的立法要与国际接轨, 在适合中国的国情、不失我国原则的前提下, 尽量向国际上相关的信息法律靠拢。在探索立法的对策时, 不管是修改旧法还是制定新法都要遵循档案工作的基本原则, 需要注意以下几个问题:

一是完善档案公开制度。网络给人们利用档案提供了方便, 但也给档案的划控工作提出了较高的要求, 制度的完善是至关重要的, 从立法上给予强有力的保障, 有利于档案信息网络的良性运转。

二是完善档案信息网络的安全制度。对档案网站及其职责作明确的规定, 正式确立电子文件的法律地位, 从立法上保障档案内容的真实完整及密件的保密。

三是完善网上档案的知识产权保护制度。不仅在《档案法》中要作出有关规定, 同时也要在著作权法、专利法、商标法上作出配套规定。

四是完善网上档案利用法律制度。应对档案网站及档案网站用户的权利义务作出明确详细的规定。例如, 从档案内容服务上讲,档案网站有义务提供真实的档案内容服务, 而档案用户则有权得到真实的档案信息服务, 如果发现因档案网站主观行为的差错造成档案信息内容失实, 应当追究档案网站的法律责任; 又如, 从个人隐私上讲, 档案网站有作出隐私权主页明示的义务, 同时要严格遵守与用户的约定, 档案网上用户则拥有个人隐私权, 如果档案网站违反约定导致用户的个人隐私受到不应有的损害, 应当追究档案网站的法律责任; 再如, 从用户利用行为来讲, 档案网站有权对用户的网上行为作出法律允许的限制, 用户也有自觉保护国家档案的义务, 任何档案网站的非法入侵都将受到法律的严惩。

( 2 ) 网络环境对档案执法的影响及对策

档案行政执法是档案行政管理部门在法律明示授权的范围内,基于行政目的, 依据有关法律、法规而作出的一定的具体行政行为。由于人们知识结构、自身经验及利益倾向的不同, 对同一法律条款往往有目的或无目的地持不同理解, 这势必造成法律条款歧异性放大。加之权力具有侵犯性和腐蚀性的一面, 而档案行政执法又是行政强制性和权威性的象征, 如不注意, 也会产生诸多弊端。网络环境会给档案行政管理带来新的执法方式, 电子政务属于每个机关, 档案部门应当也不例外。档案信息网络化为依法治档提供了应有的技术手段, 有了这个有利条件, 就要利用它为用户提供更好的服务, 同时探索网上档案执法的新方法。

网络环境对档案执法的影响主要有两个方面。

① 档案执法手段相对便捷

网络有利于档案执法者对档案运转的全过程进行有效的实时监控, 从文件的归档到网上档案利用, 针对档案的每一个行为都将在执法者的注视下进行, 非常便捷, 一旦发现违法行为, 可以及时阻止, 并追究有关当事人的法律责任。

② 档案执法难度相应增加

网络档案执法不免需要熟知网络知识和必要的操作技能, 档案执法内容的技术性增强, 难度增加, 这就对执法人员的网络技术提出了较高的要求, 如果没有这方面的知识, 就无法对一些隐性的档案违法行为作出判断, 从而导致国家档案信息资源受损。例如, 如果无法认清非法侵入档案网站的黑客行为, 档案网站就将完全在黑客的掌握之中。即使认识到黑客行为, 若无法判断黑客从何而来,仍旧无法追究其法律责任。所以网络环境下档案执法队伍的网络知识素质需要有大幅度的提高, 尤其是要引进计算机专业人才,或者有他们的协助。

在推进网上档案执法工作的过程中, 还需要注意三个对策:

一是保证网上档案执法的力度。目前全国绝大多数的省市级档案馆都有了自己的网站, 虽然数字档案馆还在建设中, 但很多档案馆已经开始将自己的馆藏目录一批批地上网, 网上档案检索系统也在不断完善, 随着档案馆网站与用户在网上交流的增加, 相关的法律问题也相伴而生。因此要加强网上档案执法力度, 提高执法水平。档案行政机关要正视自己手中的权力, 网上执法虽然便捷, 却也容易削弱其权威性, 执法人员对在档案信息网络中发现或检查出的问题要严格依法处理, 不要以为网上执法只是对着计算机瞟瞟、看看, 而使档案行政执法变成业务指导。

二是加强与相关行业的执法合作。如在信息服务方面加强与信息领域的图书馆、情报机构的合作, 在档案知识产权方面加强与法律领域的知识产权组织, 尤其是版权组织的合作。如英国的LACA( Libraries and Archives Copyright Alliance) 、欧洲的EBLIDA ( EuropeanBureau of Library, Information and documentation Association) 就是几个行业的联盟。

三是不断提高执法人员的知识水平。网上档案执法人员的知识水平要随时更新, 与时俱进。网络知识日新月异, 如果没有高水平的执法队伍, 根本谈不上严格执法, 所以执法人员的培训, 优秀人才的引进都是当务之急。档案部门要有一套完善的执法队伍培养方案, 保证执法者的素质优良, 技术过硬。

( 3 ) 网络环境对档案法律监督的影响及对策

健全的法制离开公开的监督就容易偏离方向。在开展网上档案行政执法工作的同时, 行政执法监督也必须紧跟而上。有法不依,执法不严, 违法不究会严重地损害法律的尊严, 使立法的宗旨难以实现。要完善监督机制, 加强法制监管机构。网络环境下, 行政执法监督的渠道会更加顺畅。国家监督和社会监督两条线可以并驾齐驱。国家监督包括国家权力机关的监督、人民群众的监督以及新闻舆论的监督。有了网络, 这方方面面的监督同样可以在网上进行,档案行政执法将更加透明公开。长期以来, 人们对行政执法监督的认识, 同其实际上应当发挥的作用之间还存在很大的差距, 在网络环境下, 这种差距将逐渐缩小, 行政执法监督机制将发挥其应有的作用。

国家要鼓励各种形式的网上法律监督, 各国家权力机关、司法机关和行政机关内部, 人民政协、民主党派、新闻媒体的网站, 以及档案网站自身都要设置互动区, 给监督者提出意见的空间, 发动全民的力量加强网上档案法制建设。必要时可以给予适当的行政奖励。

( 4 ) 网络环境对档案守法教育的影响及对策

从公民守法教育的角度讲, 进行网络档案法制教育, 加强公民的守法意识是当前档案法制教育工作的重心之一。档案部门要充分利用信息网络的便利对公民进行网上利用档案的教育, 使公民真正知法、懂法、守法。

守法教育主要是对网上档案管理涉及的一些法律基础知识的宣传, 包括档案法及相关的信息网络法律。通过网络档案法制教育,不仅可以加强公民的守法意识, 也有助于提高他们的信息伦理道德水平。这是每个档案管理人员的工作职责, 也是依法治档的工作要求。

网络环境下档案法制教育的形式可以突破传统的教育模式, 如通过档案网站的FAQ ( Frequently Asked Questions) , 即“ 常见问题解答”、用户教育栏目, 也可以通过留言板、电子邮件、聊天室等有网站主持人参加的互动栏目, 多方面地进行用户教育。