市场经济条件下的档案法制建设
如何结合市场经济特点加强档案法制建设, 使档案事业更好地为市场经济服务, 是值得认真研究的重要课题。
( 1 ) 在档案立法与执法中应注意吸取市场经济法制原理中的合理部分
在市场经济法律中, 普遍遵循的原则是效益原则、公平原则、安全原则, 这些原则对于档案立法和执法也是适用的。
所谓效益原则, 即指应保障活动当事人可以获得绩效和盈利,同时也规定了整个市场经营活动的简便有效。档案立法中借鉴这一原则, 可以规定各项档案工作活动应达到何种目标, 可以获得什么绩效; 各类档案机构应对社会作出什么贡献, 产生哪些社会效益和经济效益。总之, 通过档案法律条款, 可以看出档案工作目标和档案事业对社会所作的贡献。这与计划经济时代仅将档案工作当做公益活动, 完全不管其是否有效益, 将档案整过来整过去, 产生大量重复浪费和无效劳动, 甚至使档案受到损毁或丢失, 也不会受到法律的制裁完全不同。
所谓公平原则是指法律在市场活动中保护当事人彼此地位平等、公平交易。档案执法中借鉴这一原则, 就是坚持档案法律面前人人平等, 不因某些权势特殊而拒不执行《档案法》。
所谓安全原则, 是指国家必须严格管理与监督市场经济活动,以确保社会和国家的自身利益。这一原则的借鉴价值, 在于通过档案立法, 制定档案信息安全保护条款, 维护国家档案的完整与安全, 保障各类机构及公民在档案方面的合法权益。
( 2 ) 档案法制建设应正确处理市场经济条件下各类档案的归属与流向
在计划经济条件下, 各档案机构人员“ 干多干少一个样, 干好干坏一个样, 干与不干一个样”。提供利用档案基本上是无偿的, 档案工作中的知识产权问题不突出, 各类档案按行政区域简单归类, 其归属与流向都不存在多大矛盾。而在市场经济条件下, 技术成果可以成为商品, 市场经济的竞争性要求档案机构和人员也应按市场经济规律办事。虽然档案界不像生产企业等营利性部门那样存在激烈的竞争活动, 但档案机构必须树立起竞争意识, 因为档案工作中存在着知识产权问题, 档案信息可以成为商品, 这些就意味着经济效益、社会效益和权益保护。同时, 在市场经济条件下, 档案机构应以成绩求地位, 以服务求发展, 坐等上门、闭馆自守的生存方式和服务态度与现实社会是不相适应的, 是不可能发展的。所以在档案特别是科技档案、城建档案、商业秘密档案等进馆问题上就存在归属与流向的问题, 存在抢档案资源的问题。例如, 综合性档案馆往往会不遗余力收集各种门类、各种载体的档案, 以使其门类齐全, 专业档案馆的档案却因此残缺不全; 作为科技、城建、商业、企业等专业或部门档案机构来说, 为了保持专业或部门特色,不愿将专业档案移交给综合性档案馆; 不少中小型企业、专业部门档案馆为了查档便利, 不愿将档案交给上一级专业档案馆; 在企业破产、兼并、转让等活动中, 许多档案的归属与流向不明确, 致使许多重要档案成为私有或丢失, 这都与档案法规没有明确规定或执法不严密切相关。因此, 加强档案法制建设, 更必须在立法中明确各类档案的归属与流向, 明确各档案机构接受档案的侧重点。还可以制定相应的协调条款, 使专业特色档案一式几份, 分别保存于不同档案机构。
( 3 ) 借鉴国外发达国家档案立法经验并促使我国档案法制同国际接轨
世界各国非常重视档案立法, 集中表现在档案的安全保管、开放利用、档案工作管理原则、档案机构职责、档案缩微的法律效用等方面。最近十多年来, 一些国家和一些国际组织主要集中在对电子文件、电子档案、计算机记录等方面进行立法, 已经取得了一定的成果。如1985 年联合国国际贸易法委员会制定了《计算机记录的法律价值》, 对电子文件进行法律规定; 1993 年美国联邦法院制定的法律中, 提出了政府必须保存重要的计算机文件, 随意毁掉电子文件是违法行为等规定, 美国联邦区级法院认可电子邮件的法律效力, 认为打印邮来的电子邮件具有证据价值, 采用“ 双套制”的方案保存电子档案; 联合国教科文组织和国际档案理事会制定的《文件与档案管理规则》( Records and Archives Management Program,即RAMP) 中也制定了公民利用档案的自由权、政府档案与文件的保密等法规。还有一些发达国家对新型档案的管理与利用进行了立法。
我国目前对此类档案立法尚处于研究阶段, 正式立法很少, 与各种档案机构大量出现的新的实际问题存在很大的矛盾, 实际工作中无法可依的现象仍然存在。我们一方面应积极研究和制定电子文件、电子档案方面的法律, 同时应了解电子文件、电子档案等有关国际法则, 与其达成共识, 与国际档案法规惯例接轨, 力争使各类新型档案得到安全保管和合理利用。
( 4 ) 抓紧重要档案法规的制定, 形成有中国特色的现代档案法规体系
我国的档案法规体系已经初步建立起来, 特别是近几年在地方档案法规建设上已经取得了较大成绩, 自1995 年至1999 年, 已有22 个省级和4 个计划单列市或副省级市通过了地方性档案法规。以前制定的档案法规中有些内容显得陈旧过时, 有些与市场经济联系不紧, 有些过于原则抽象, 操作性不强。因此, 在档案立法中,应特别注意结合中国特色的档案事业现实与发展趋势。
第一, 应加强对国家和社会有重要价值的非国有档案的立法,包括外资企业、私有企业、集体所有和个人所有档案。我国社会主义市场经济条件下, 档案的所有权、档案资产、私人档案管理与利用等方面, 既与计划经济条件下不同, 又与国外不同。因为我国社会主义市场经济是多种所有制经济共同发展的多元化格局, 所以档案所有制结构也发生了相应的变化, 变得比计划经济时代更为复杂, 既有国家所有的档案, 又有集体所有、个人所有的档案, 管理好各种所有制下形成的档案, 是在市场经济形势下出现的有待解决的新情况、新问题, 必须通过档案立法加以解决。与国外不同, 国外的私人档案占很大成分, 而我国以国有档案为主。这些都要求我国档案立法必须结合我国现阶段的特色制定。在过去的档案立法中, 对国有档案规定得较详细, 但对国有资产产权变动时的档案处置以及外资企业、个体私营企业、集体企业的档案、档案资产等问题的规定不够详细, 《中华人民共和国档案法》第3 章第10 条作了规定, 但没有相关配套的档案法规, 范围不够具体明确, 有些是空白, 应根据非国有档案的特点, 从其对国家和社会的作用方面加强立法, 并引导所有者自觉管理好这类档案。
第二, 加强专业及部门档案的立法。专业及部门档案的立法相对于一般档案和地方档案来说, 显得较薄弱。由于专业及部门档案的特殊性, 必须针对专业、部门工作特点制定配套的档案法规。城建、科技等类档案做得较好, 例如, 城建部门配合《中华人民共和国建筑法》的颁布实施, 制定了《建设工程质量管理条例》, 这对于确保建设工程质量, 加强建设工程项目档案管理都具有十分重要的作用。但是其他专业部门档案法规多是空白或不完善, 还须加强制定。
第三, 档案立法中应强调档案行政管理机构的宏观管理作用,削弱微观管理内容。因为, 在市场经济条件下, 党政部门都要精简机构与人员, 对企业不能统得过死, 应抓宏观控制, 放手让企业搞活。作为档案行政部门来讲, 也应注意由以微观业务管理转向以宏观依法监督为主, 减少行政管理层次。
第四, 针对我国档案机构数量大、设备落后、人员素质较低的现状, 在档案立法上应增加提高档案工作人员素质的条款, 提出具体的要求。
第五, 由于档案部门整体管理与开发利用档案信息的水平相对落后, 应加大档案管理与信息开放利用以及涉及到档案信息公开的法律规定, 应改变计划经济时代形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念与做法, 《档案法》除了规定档案保密条款之外, 还应制定档案信息公开、解密等条款。
第六, 适应现代新技术环境与知识经济发展的需要, 对现代技术型、知识型、电子式等新型档案应制定新的法规。电子档案的发展已成为时代发展的潮流, 档案立法必须适应这一变化。目前, 我国对电子档案的立法严重落后于电子档案发展的客观需求。因此,必须加紧对电子档案的法律地位、电子档案的管理及利用等方面进行立法。
第七, 随着档案所有制形式的多元化, 以及公民向国家档案机构捐赠、寄存档案数量的增多, 档案工作与知识产权的关系更为密切。因此, 档案立法中还应加强档案工作中知识产权保护方面的内容, 注意与知识产权法的衔接。
第八, 应对入世要求, 加强档案法制建设。我国加入WTO,这对我国档案事业的发展既是机遇, 也是挑战。档案法制建设如何应对入世, 是各级档案行政管理部门亟待解决的问题。诸如如何根据WTO 规定, 增强档案事业管理政策的透明度。WTO 要求各成员国所有与贸易有关的或影响贸易的法律、法规、规章和政策措施都必须公开, 档案部门如何按照WTO 的市场准入制度, 制定与之相适应的档案法律、法规、规章和政策措施等问题, 都是档案法制建设的重要内容。
总之, 应结合中国特色、中国现实及今后发展趋势, 完善档案法规体系。
( 5 ) 加强档案执法力度
由于我国档案部门历来偏重政治性、机要性, 许多工作是通过行政命令手段完成的, 档案行政执法机制不健全, 对依法管理档案事业比较陌生, 致使档案的丢失、损毁、不按时移交等问题时有发生; 档案事业发展不平衡, 有些地区或专业部门的档案事业建设没有纳入国民经济和社会发展计划; 档案基础设施落后, 管理水平较低, 档案开放与利用方面的法规未能切实按《档案法》要求执行;过度保密和随意公开两种倾向同时存在, 影响了档案的安全保管与合理利用; 加之不少执法人员素质差、水平低、不依法办事, 许多档案法规至今仍为一纸空文。
因此, 加强档案法制建设仅有完善的档案法规体系是远远不够的, 还必须加大执法力度, 采取有力措施, 从加强档案法规研究、加强执法监督机制、提高执法人员素质等全方位着手, 认真贯彻实施各项档案法规, 使档案工作领域真正形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的局面。
