档案法制环境
1 档案法制环境概述
档案法制, 经过十余年的不断发展, 已经形成了以档案立法、档案执法、档案法规监督等主体要素为框架构建的一个相对完整的系统, 这个系统功能的发挥不仅取决于系统内部结构的规范与科学, 而且还受制于这个系统工作的外部环境。
环境, “ 它由系统所处于中的外部因素所构成” 。世界著名系统论者贝塔朗菲指出: “ 系统的定义可以确定为处于一定的相互关系中并为环境发生关系的各组成部分的总体。” 如果把档案法制视为一个系统, 则与这个系统中互为关系的档案立法、档案执法、档案法规监督等系统要件发生直接或间接联系的一切要素与条件均为档案法制环境。陈明友先生认为, 档案法制环境主要有社会的政治环境、法制环境、教育环境、经济环境、监督环境等。
( 1 ) 政治环境
政治环境主要是指党和国家在社会政治生活中形成的政治体制、政治原则、政治制度, 以及体现政治方向的一系列重大方针政策和与其他社会组织形成的政治关系等。政治环境对法制工作的影响是直接的、多方面的。好的政治环境与法制建设相互依存, 相互促进, 相互保障, 从而形成一个良好的政治体制; 不利的政治环境则会制约、阻碍法制建设的发展, 使政治与发展相互抵触, 相互对立, 相互分离, 从而降低法制尊严, 削弱法制权威, 使法制失去应有的效力。档案法制与社会政治环境关系的二重性莫不如此。过去, 我国政治生活中形成的那种高度集中的政治体制, 无论是对国家整体法制建设还是对行业的具体法制工作, 都有着诸多不利的因素, 主要的弊端就是官僚主义现象, 权力过分集中的现象, 家长制现象, 干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。这些弊端的存在, 使法制工作出现权大于法, 以言代法等严重问题, 而档案行业则一度无法可依。党的十三大以后, 为建设和完善真正的社会主义政治体制, 我国还进一步完善了人民代表大会制度, 进一步完善了共产党领导的多党合作与政治协商制度, 逐步实现了民主制度化、法律化。党的十三大新党章中制定了“ 党必须在宪法和法律范围内活动” 的重要原则。这种民主政治的建立和完善, 一方面为法制建设提供了一个良好的政治环境, 另一方面又使加强法制建设成了新的政治环境下的必然要求。在这样的形势下, 邓小平同志指出, 搞四个现代化一定要有两手, 只有一手是不行的。所谓两手, 即一手抓建设, 一手抓法制。这种从改革的高度, 从民主建设的高度, 从实现四个现代化的高度来改善与法制建设有着密切联系的政治环境, 无疑对国家法制建设是一个巨大的促进, 也无疑是对档案法制建设政治环境的一个全面改善。在这种政治环境中, 档案法律不仅得到了建立, 而且得到了进一步修改完善, 依法治档的秩序正在全面形成, 且在进一步发展强化。
( 2 ) 法制环境
所谓法制环境是指直接或间接制约档案法制的国家法制方针、法制原则、法制制度、法制体系及其法制秩序等一切法制方面的因素与条件。从国家法制整体来说, 档案法制也是国家法制建设的一个重要组成部分, 但在国家法制这个大系统中, 构成我国法律体系的各个部门法律及其相关的地方法规等, 一个个要素于其自身而言, 也是一个个相对独立的单个子系统, 这些子系统各自作为一个联系影响的要素, 组成作用于档案法制系统的外部因素总体时, 则又形成了一个相对的法制环境, 即档案法制系统的国家法制环境。
国家法制这个多层的复杂的环境, 对处于其中的档案法制来说, 其影响也是多方面的。首先是国家法制方针、法制原则、法制制度等, 直接决定制约着档案法制的体系、原则、方向等。其次是构成国家法律体系的各部门法律中的有关内容也影响着档案法制的具体效果。目前, 至少有十多部法律的部分相关内容与档案法制有着密切的联系, 不但在立法方面要受到宪法及其有关法制部门监督, 而且在执法过程中或执法范围、或执法对象、或执法程序等都要与其他法律法规发生不同程度、不同方面的交叉联系, 或积极协调、或条块牵扯。如《档案法》修改后, 行政处罚权力发生了变化, 其原因之一, 就是因为档案法制工作还受到其他行政部门及其相关法规的制约, 加大档案部门的行政处罚权力是克服这些制约因素负面影响的一次相应调整。再次是国家法制层递化的建设管理形式, 对档案法制也有着全面、深入的影响, 国家法制对地方法规体系从宏观上列入管理范围, 并对其建立与否, 完善与否进行监督管理, 就不会出现地方法规建设长期的大范围的滞后现象。任何一部法律规范都是概括的, 千变万化的具体事物不可能包罗无遗。我国几十个部门法律的制定, 对宪法这个根本大法而言, 是其内容的一次部门化、具体化, 而部门法律则同样需要地方法规因地制宜地进一步地方化、详细化。近几年来, 之所以出现档案法制效果的地方性差别, 其原因之一就是因为地方档案法规建立与完善的程度不同, 国家法制环境对地方法制工作影响的程度不同而已。
( 3 ) 教育环境
“ 加强法制重要的是要进行教育, 根本问题是教育人。” 加强教育是加强档案法制建设的客观要求。究其执法主体而言, 法制工作者不经过教育, 要把档案法制搞好那是空话。不难想象, 一个法盲在法制工作中不是乱执法, 就是难执法, 无论何种行为和结果都与依法治档大相径庭。就其法制客体中的人来说, 能在良好的法制教育环境中受到启迪感染, 知晓档案法规, 明确法律责任与违法行为界限等, 就可以少犯法、不犯法, 甚至成为群众监督中的一员。档案法制的教育环境由提高档案法制活动主客体素质有关的一切教育条件与因素构成。主要包括档案法规教育、法制理论知识教育、档案法制工作能力的培养教育和这些教育自身理论的研讨教育等方面的教育条件与因素。这些教育中的机构组织、师资配备、书刊教材乃至于教育教学的理论方法、结构形式、体系构成等, 都是直接或间接影响教育质量的重要因素。科学地认识和揭示法制教育环境对档案法制建设的影响和作用, 从而不断改善环境条件, 不断提高法制教育水平, 不断提高人的素质, 档案法制状况也将不断出现新的改观。
( 4 ) 经济环境
档案法制的经济环境, 是指影响档案法制具体工作的各种经济物质条件和组织要素等。任何一项活动如处于无序的组织状态中,可以说这项活动的组织环境是不理想的。同样, 法制工作没有一个健全的组织机构, 在决策、部署、指挥等方面也都将受到严重影响。档案法制工作除受到组织因素的影响外, 还要受到经济物质基础条件的影响。一部再好的法律, 没有必要的经济条件保证实施,就形成不了调整社会关系这个意义上的法制效果。即使是具体的法制工作, 一旦缺少必要的经济物质条件, 不是陷入困境, 就是只能做点表面文章, 而需要一定经济物质予以保障的一些法制宣传教育、法制调查研究、违法案件查处等, 都会在“ 赤手空拳” 的“ 戏法” 表演中, 失去应有的效果。特别是遇到重大案件查处或可能出现的行政复议等情况时, 没有一个务实的管理机构, 没有一个对簿公堂的实力队伍, 没有必要的经济物质条件, 其工作任务是不可能完成的。
( 5 ) 监督环境
法律监督是实现法制化的重要条件, 是维护法制统一与尊严的重要措施, 其环境好坏, 关系重大。如果监督机制不全, 监督范围不广, 监督措施不力等, 就难以形成一个良好的监督环境, 促进不了法律实施。档案法制的监督环境就是指影响档案法制实现的一切有关监督的条件因素。既有国家法律监督体系中的构成因素, 也有影响监督的社会民主意识和社会档案法制意识等相关因素。近几年来, 我国社会监督意识随着民主法制建设的发展有了进一步提高,社会档案法制意识也得到了一定程度上的强化。在国家监督和社会监督系统中各种监督主体也日益显示出自己的监督力量, 特别是国家监督中, 各级人大这些权力机关和各级行政机关的监督检查, 有力地促进了档案法制建设。同时我们还看到, 在社会监督中, 党对监督工作的参与、领导, 常常表现出先锋模范作用。各级政协组织、社会舆论部门等也可以以不同形式, 从不同途径参与监督, 为档案法制建设发挥应有的作用。
2 档案法制环境问题分析
不可否认, 我国档案法制的外部环境十余年来有了明显的改善, 政治体制的改革, 民主法制建设的加强, 教育培训体系的完善以及经济物质条件的不断改观等, 都越来越有利于档案法制建设的发展。但是, 一些不利于档案法制系统健康发展的环境因素也依然存在, 陈明友先生总结为以下几个方面:
( 1 ) 法制环境中的困区
如前所述, 我国档案法制建设如何, 除了取决于自身系统要素外, 在很大程度上还受着社会环境的影响。影响档案法制的不利环境因素之一是社会法制意识淡薄。产生这种现象有历史的、社会的根源, 有人治的“ 权大于法” 的根源, 法制意识淡薄由来已久,非一朝一夕可彻底改变。尤其是社会档案法制意识不强, 使档案法制的社会地位始终得不到应有的重视, 甚至在档案部门也有为数不少的人认为《档案法》是一部软法, 强制力不强, 从而对档案法制系统内部建设信心不足, 使档案法制时常处于困窘状态。从社会法制建设的管理方面说, 也存在着一些不利因素。一是对行业、地方立法的管理促进不力, 许多地方法规千呼万唤出不来, 面对行业、地方档案管理中的特殊问题和一部提纲挈领的《档案法》, 总有“ 网目大, 鱼体小” 的困惑, 一网难以打尽的疏漏之处得不到全面治理; 二是对行业、地方法规体系的管理协调不够, 在这种环境中, 档案法制也常常在条块之间摩擦碰撞, 行业、地方立法各自为政, 执法也各自为“ 阵”, 法规标准差异的产生与维护, 使守法者感到左右为难, 也使条块执法监督交替陷于“ 我有政策, 他有对策” 的困境中; 三是对执法程序的建设管理强调不多, 许多执法人员对执法程序的模糊, 甚至对有关法规内容的模糊, 在执法工作中作出的行政处罚决定, 常常因失去程序的法定性而失去法定效力, 因为“ 没有法定依据或者不遵守法定程序的, 行政处罚无效” , 从而使执法工作陷入尴尬难堪的困境。
( 2 ) 教育环境中的盲区
法制的根本问题在教育人, 档案法制也如此。十余年来, 我国教育环境有了很大改善, 为社会档案意识的加强, 为国家档案法制的发展, 为档案专业人员及其执法队伍的培养都发挥了积极的作用。但是, 由于教育环境, 特别是与档案法制密切相关的教育环境条件不可能一时彻底完善, 教育环境还不是一个全面丰收的环境。
有些地方、有些领域缺乏档案法制观念的人依然存在, 甚至形成了一定范围内的“ 盲点”、“盲区”, 包括有些干部在内。例如, 一些基层部门的领导对《档案法》是闻所未闻, 甚至还说现在的法太多了, 记不清这法那法, 也不了解这法那法。正因为有这样的法盲领导, 所以至今还有不少单位不能依法管理档案, 尤其是乡镇基层部门, 对《档案法》真正能知晓并执行的人并不是很多; 即使是一边管理、研究, 一边还在利用档案资料的一些高层科技单位和有关市委宣传、文化管理部门, 也似乎忘记了档案的价值及其保管的法律规定, 否则不会将应归档保存的档案材料奉送给别人, 或发文征集别人文件档案材料等。从掌握档案法制有关知识的程度看,也存在着不同程度的小法盲、大法盲或地地道道的全法盲。完全不了解法规内容, 甚至不知道国家还有一部《档案法》的人, 可谓“ 全法盲”。对档案法规内容的学习了解还处在启蒙阶段, 对法制基础理论及其相关知识还未入其门的人可算是“ 大法盲”; 对档案法规内容及其法制理论了解不深、不全, 在守法、执法方面还有许多无所适从的盲动行为, 这种人应算是“ 小法盲”。大小法盲的客观存在, 说明教育环境对档案法制工作的积极影响不仅在一定范围内存在着弱点, 而且在一定层次中其作用力也存在着虚点, 不消除这些弱点、虚点, 档案法制就难收到全面效果。
( 3 ) 工作环境中的空区
档案法制工作在很多地方一直存在效率不高的问题, 产生问题的原因除了有系统内部的因素外, 还有一个环境因素, 就是对档案法制工作环境建设的投入太少, 甚至在某些方面, 必要的环境条件还是空缺, 尤其突出的, 是法制工作的组织机构和经济物质基础条件等。很多地方至今还没有设立档案法制工作的专职机构, 除了省地以上档案行政部门普遍设有专职的法制机构外, 县区档案行政部门建立法制专门机构的极少。多数地方没有稳定健全的组织及工作人员来全面履行法制职责。有的虽有兼职机构与兼职人员, 但也没有文件具体明确其法制工作职责, 使兼职者难执其职。当前, 有的地方还撤销了作为执法主体的县区级档案馆, 有的即使保留了, 也没有行政人员编制, 内设法制工作的专职机构及人员编制的落实就更成问题, 皮之不存, 毛将焉附。法制工作中的组织建设越往基层, 越是虚化、空乏。具体的法制工作还缺少十分必要的经济物质条件, 尽管各地政府部门近几年加大了对档案事业的投入, 但真正能够满足档案行政执法工作需要的不多。很多地方连必需的经费都没有, 甚至连一个执法员的培训学习费用都难以拿出来, 常用的办公费、办案费、宣传媒体创办费、宣传物资购置费等都成问题, 在这样缺乏经济基础条件的环境中从事法制工作, 要想名副其实取得扎实的效果, 那是一句空话。广泛的法制宣传、大范围的普法活动、长期的法制调查研究, 以及经常可能有的违法案件查处等, 都需要一定的物质条件保障, 缺少这些条件, 只能说些做些虚化的形式工作, 效果也必然是虚化、空乏的。
( 4 ) 监督环境中的闭区
应该说, 我国法律监督体系是一个大范围、开区间的监督体系, 构建此体系的国家监督和社会监督这两大系统也是多层面、宽范围、全功能的监督系统。就国家监督而言, 既有权力机关的监督, 也有行政机关的监督, 还有司法机关的监督; 就社会监督来说, 不仅方式灵活, 而且监督主体更为广泛, 主要有党的监督、社会组织监督、社会舆论监督和人民群众监督等。但由于我国封建社会几千年的人治思想影响和新中国成立后社会主义民主建设一度缓慢, 尽管改革开放后, 民主法制建设日益加强, 但社会法制监督意识不强, 监督活动不广, 社会组织和人民群众监督的积极性没有充分发挥的现象也不同程度存在, 无论是监督主体, 还是监督客体,无论是监督的形式与内容, 还是监督的效果与影响, 都处在一个范围不广的闭区间。档案法制监督受其环境闭区影响, 也产生出对应的闭区现象。从监督主体活动看, 国家监督主体活动多, 社会监督主体活动少; 权力机关、行政机关、党的机关监督多, 司法机关和其他社会监督少。从监督的客体而言, 监督检查的对象常常固定在一定层次一定范围内的部门单位, 而对其范围外的单位和档案行政管理部门自身的监督则很少。从监督的形式与内容看, 监督主体听取汇报多, 深入其内查看少; 对档案工作面上的情况监督多, 对档案管理深层的质量监督少; 对存在问题议论多, 对解决办法、措施定得少。加之目前由于种种原因, 有些法制活动没有开展起来, 许多监督失去了应有的内容, 如地方法规没有完全建立, 违法案件在诉讼方面也处于冷淡状态等, 使与之对应的权力机关和审判机关的监督微乎其微; 广大人民群众也由于缺乏应有的档案及其法规知识, 且民主监督意识程度不高, 对档案法制监督总是淡然处之; 社会舆论进入档案天地的活动面很小, 对其法制认识和评价的深度与广度也极为有限, 大量的党政报刊长期难以见到有关档案的监督舆论。这种监督的闭区现象, 使档案部门很多方面被忽视, 很多时候受轻视, 很多问题始终难以得到妥善解决。
3 改善档案法制环境的对策
针对上述环境问题, 陈明友先生提出应从以下几个方面采取对策, 从而不断解决环境“ 困区”、“ 盲区”、“ 空区”、“ 闭区” 现象对档案法制工作的影响。
( 1 ) 立法解困
所谓立法解困, 就是要针对社会法制环境对档案法制工作影响不利的原因, 采取措施办法, 消除不利因素的困扰。目前社会法制意识不强的现象严重影响着社会档案法制意识的提高, 针对这种现象, 我们要从三个方面拟定办法, 加大宣传, 强化正面意识。一是从意识的恒常性看, 过去那种人治社会意识对社会法制意识的形成仍有一定障碍, 对此, 我们要采取以“ 法” 治“ 人” 的措施, 加大民主法制宣传, 清除人治残余意识。二是从认识的层递性看, 提高社会档案法制意识, 必须提高社会档案意识, 没有档案意识, 档案法制意识无以形成, 档案意识是先意识, 档案法制意识是其发展的后意识。从意识发展流程角度讲, 无先哪有后, 所以要加大档案宣传, 强化意识基础。三是从意识形成的客观条件讲, 提高社会档案法制意识, 必须在社会法制环境中, 加大档案法制宣传的分量。
无盐水必淡, 不加大档案法制的内容含量, 社会法制环境中的档案法制氛围就难以形成, 人们也难以产生强烈的档案法制意识。如何宣传, 也有一个组织方法问题, 有关部门要进行总体策划, 强化管理, 不论是运用内部宣传媒体, 还是打入社会宣传阵地, 每个时期, 每个阶段都要有一个宣传计划, 形成一个宣传中心, 突出几个宣传主题。上级和下级, 国家和地方都要围绕中心主题开展丰富多彩、扎扎实实的宣传活动。鼓角相鸣, 才能产生震撼效应, 才能打开群众目, 才能引起集中注意, 形成长时记忆, 产生强烈意识。
增加档案法制宣传内容含量, 就是要全面宣传国家档案立法、执法与监督的原则、方针及其具体的法律责任, 同时还要全面详细地宣传地方法规内容。目前, 有些地方法规尚未建立完善, 有关宣传就成了无米之炊, 显然对全面提高档案法制意识是极为不利的, 应尽快建立一个全面的完善的即上下贯通、纵横有序的法规网络, 形成不同层次的内容与宣传, 从而层层强化, 全面提高档案法制意识。
( 2 ) 优教治盲
档案法制要消除盲点、盲区的干扰, 就要优化教育环境。一是优化教育内容结构, 拓宽教育取值范围。当前, 在一些社会教育、学校教育中, 法制内容的含量还十分有限, 在社会普法教育中与其相关的专业知识和思想道德基本规范的内容也存在着明显的比例不足。一个人的违法行为, 常常由于他是一个专业知识盲或思想道德盲所致, 知道档案有着永久保存价值的人, 绝不会长期将重要案卷束之高阁, 以致造成丢损的违法现象; 思想道德境界高的人, 无论是利用者, 还是为其利用的服务者, 都很难出现涂改、伪造、损毁档案的违法行为。优化教育内容结构, 既要全面普及法规知识, 又要全面普及专业常识, 还要全面加强思想道德教育, 使教育环境成为一个全方位、多功能的防患区、治盲区。
二是优化教育形式结构, 加大教育取值力度。教育形式的选择, 是影响其取值力度的重要一环。单一的教育形式, 其取值力度小, 往往是微弱的, 甚或与事无济。由于人们各自需求、文化素质等条件的差异, 决定他们客观上在某一种形式下受教育的注意力、兴趣感有大有小, 参与意识有强有弱, 完成施教任务也有难有易。
优化教育形式, 就是要针对不同对象、内容, 做到形式多样化、层次化, 易于授教。有时要严谨规范, 有时要生动感人, 既要有高雅理论性强的教育, 又要有群化娱人的活动, 只有优化了的形式结构, 才能从各个层面施力, 以各种方式着力, 才会使教育环境有广泛的育人效果。
三是优化教育系统要素, 提高教育取值效率。从总体上讲, 教育内容和形式都是教育系统的重要因素, 但从教育系统的整体而言, 除了教育内容与形式以外, 诸如教育机构、师资力量、设备场地、书刊教材以及教育对象等各种教育工具、媒体、条件都是教育系统的组成要素。目前这些要素, 有的十分缺乏, 有的十分弱化,这样, 势必影响教育系统的整体功效, 尤其是要以大比例的投入解决机构、师资、教材等问题, 在这些方面长期存在十分突出的越俎代庖现象。如教育职能部门由行政部门代理, 师资力量由行政领导代为, 教材千篇一律, 没有层次化, 常以执法专业人员的学习教材代替普法教材, 或以社会普法教材代替专业普法教材, 尤其是寓教于乐, 广为群众接受的档案法制读物难以见到。优化教育系统要素就要从这些方面着手, 否则, 提高教育整体功效将是一句空话。
( 3 ) 以实填空
所谓以实填空, 就是要对法制工作环境中一些重要的必要的条件进行创造, 进行完善, 使其从无到有, 由虚变实, 从而消除因条件空乏而困住档案法制工作的问题。以实填空, 一是党政主管部门对档案法制工作的领导要实, 要全面了解、重视档案法制工作中存在的问题, 特别是有关人、财、物等问题, 做到有什么问题, 研究、解决什么问题, 缺什么条件, 补什么条件; 二是组织、编制、财政等有关部门对档案法制工作的支持要实, 要把档案法制工作的机构、人员、经费等编制问题列入议事日程, 尽可能优先解决, 不能对这些问题置之不理, 更不能以种种借口阻拦问题解决; 三是档案部门自身向内使劲要实, 要在现有条件下, 最大限度克服困难,挖掘潜力, 尽力改变档案法制工作中条件低劣现象, 尽量相对地在组织力量上实行强配, 在物质条件上做到优配, 在必要经费上力争先配。要认识法制工作的难处, 要懂得法制工作搞好了, 档案事业发展才有保障。
( 4 ) 由闭拓开
解决监督环境中的闭区现象, 关键是要由闭拓开, 即从闭区间的监督环境中拓展开来, 尽力扩展监督范围, 使档案法制的监督环境真正成为多层面、宽范围、开区间的监督环境, 从而收到法制监督的好效果。
由闭拓开, 从监督主体方面说, 应由内层向外层扩大。我国法律监督体系由国家监督和社会监督两大系统构成, 其中, 国家监督为内层监督, 是法律监督的核心层, 而社会监督为法律监督的外层监督。国家监督中的权力机关、行政机关、司法机关这三大监督主体的制约性大, 有着强制性的法定监督效果, 如果失去了其中任何一方, 都会对档案法制工作带来十分重大的影响。档案法制监督不仅要同核心监督机关紧密联系, 加强配合, 全面发挥应有的作用,而且要广泛依靠党的监督领导, 发挥社会组织、社会舆论、人民群众的监督力量, 社会监督是国家监督的补充, 尤其是党的监督, 是国家监督外层的一种强化力量, 我们要使监督主体不断扩大, 就要从国家监督这个中心大力向社会监督的周边发展, 只有既充分发挥监督内层的核心力量, 又广泛利用监督外层的社会力量, 才能使监督环境具有强劲力度, 产生强效监督。
由闭拓开, 从监督客体来说, 应由上层向下层延伸。过去档案法制监督的客体常常局限于一定层次以上的国家机关、社会组织和企事业单位, 而对确定层次以下的单位常常视而不见、监而不察或督而不力, 只有使监督客体从上层延伸到基层, 扩大到国家机关、社会组织和人民群众档案活动的全体, 打破圈圈范围, 才能形成层层监督, 全局监督。
由闭拓开, 从监督内容来说, 应由表层向里层深化。以前档案法制监督的内容, 常常停留在档案工作面上的情况, 而对深层次的工作监督很少, 如对地方法规内容的监督, 对档案工作发展计划的监督, 对档案情况综合分析监督以及开发利用监督等都极为少见。
监督内容由表及里进行深化, 就要对档案工作活动的全程合法性进行方方面面的监督, 既要有守法监督, 也要有执法监督, 还要有立法监督。监督内容全、层次深, 是其监督环境必备的系统性和科学性。只有这样, 全体监督, 全局监督, 全程监督才能真正形成一个开区间的监督环境, 全面有力地促进档案法制工作向前发展。
