中国档案法制建设概述

中国档案法制建设概述

1987 年, 《中华人民共和国档案法》诞生, 标志着中国社会主义法制建设在一个新的领域展开了。档案法制建设的研究课题较多, 下面主要介绍档案法制的概念、内容、基本要求; 档案法制与档案事业管理的关系; 如何加快档案法制建设的步伐等。

1 档案法制的基本概念

档案法制是什么? 要研究档案法制, 首先要研究法制。“ 法制” 一词, 古已有之。但对其意义, 历来有不同的解释。据考证,在我国, 法制的用法最早见于《礼记·月令》: “ 是月也, 命有司,修法制, 缮囹圄, 具桎梏, 禁止奸, 慎罪邪”。另见《商君书·君臣》: “ 法制明则民畏刑, 法制不明, 而求民之行令业, 不可得也。” 此处所谓法制, 乃指国法、法律或典章制度, 强调法律制度的形成意义。也就是说, 任何法律制度, 只要是国家( 或官府)所制的, 即使是酷法、恶法, 或专横之法, 也属法制, 具有一律遵守的效力。在奴隶社会和封建社会, 法制不过是人治之下的一种法律统治形式。这种人治之下的法制, 与近现代以民主制度为基础的法制(“ 民主的法制”) , 有着根本的区别。近现代意义的法制概念及思想是西方学者创立的。主要强调: 国家机关、社会团体、公职人员和公民个人都必须无条件地严格执行和遵守国家的法律, 不允许任何人做法律所不允许做的事情。我国现代法学者对法制概念的解释, 主要有三种观点: 第一种是从静态的角度, 把法制解释为“ 法律制度”, 即统治阶级按照自己的意志, 通过国家政权建立的用以维护其阶级专政的法律和制度, 它是任何国家不可缺少的统治工具; 第二种是从动态的角度, 把法制解释为严格执行和遵守法律和制度, 依法进行活动的一种方式, 是立法、执法、守法和法律监督的活动; 第三种是从静态和动态两个角度作综合考察, 认为“ 法制, 是一国法律制度的总和, 它包括立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程” 。我们认为,第三种观点更具有合理性和科学性。所以我们将此观念借鉴到“ 档案法制” 研究中, 认为档案法制是一国档案方面的法律制度的总和, 它包括档案立法、档案执法、档案司法、档案守法、档案法律监督的合法性原则、制度程序和过程。

2 “档案法制”与“档案法治”的联系与区别

法治, 是一个复杂的法律概念。其复杂性在于, 它既是指一种治国的思想体系, 又是指一套治国的方式、原则和制度, 还是指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而产生的一种社会状态。在我国档案法规研究和档案法规宣传中, “ 档案法制” 与“ 档案法治” 这两个术语经常并用, 有的是在同一意义上使用, 有的有所区别, 有的较含混, 一篇文章中有时用“ 档案法制”, 认为档案法制就是按照档案法律办事; 有时用“ 档案法治”, 认为档案法治就是依法治人, 谁触犯了《档案法》就治谁。因此, 研究和了解这两者的联系与区别, 有利于正确使用档案术语和正确贯彻实施档案法规。

( 1 ) 档案法制与档案法治的联系

档案法制既指档案和档案工作方面的法律和制度, 也包括档案法律实施和档案法律监督等一系列活动和过程。档案法治, 主要指依法治理档案事业的方法、原则和策略。是相对于人治而言的, 但并不仅仅是依法治人, 这种认识是不全面的, 对于违反《档案法》情节严重的人, 应当依法追究他们的法律责任, 这只是一个方面。

档案法治与档案法制密切相关, 主要表现在以下几点:

① 档案法制和档案法治的基础和宗旨是相同的

档案法制和档案法治都要求有档案法律作为基础, 其宗旨都是通过法律手段管理档案事业, 使档案事业沿着法治轨道发展。过去, 习惯用行政手段管理档案事业, 这是国家档案事业管理应有的职能和手段, 但不是惟一的, 特别是当出现夸大行政手段作用的情况下, 就会使行政手段使用不当, 会导致脱离档案工作客观实际,产生“ 人治”, 出现与档案法制和档案法治要求不相符的状况。档案法制和档案法治都要求依靠《档案法》来调整档案工作同国民经济与社会发展的关系, 调整档案事业各子系统的协调发展, 调整档案系统与外界的各种关系, 依靠档案法律来管理档案事业, 使档案事业整体功能得到充分发挥, 更好地为社会主义各项事业服务。

② 档案法制是档案法治的前提条件, 档案法治对档案法制建设具有促进作用

实行档案法治, 首先必须有档案法制。档案法制的基本内容包括档案立法、档案执法、档案司法及档案法律监督; 档案法制的基本要求是“ 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。档案事业管理中如果没有档案法制, 就根本谈不上依法治档, 不可能实现档案法治。因而档案法制是档案法治的前提条件。

同时, 档案法治对档案法制建设具有促进作用。因为实行以法治档、实行档案法治, 要求档案立法的健全和档案法规的贯彻实施, 通过档案法治工作可以了解档案法制建设取得的成就以及存在的问题, 这样必然会促使档案事业各项工作都按照档案法规办事,包括促进档案机构履行职责、档案工作人员提高素质及执法水平、档案业务管理工作规范等。总之, 会促使档案法制建设的发展。

( 2 ) 档案法制与档案法治的区别

档案法制的核心是档案法律制度, 而档案法治主要是治理国家档案事业的一种理论、原则和方略。有档案法制的国家和地区不一定是档案法治的国家和地区, 但是以法治档, 实行档案法治的国家和地区一定是档案法制较完备的国家和地区。衡量一个国家或地区或专业系统档案事业是否健康发展, 不仅要看其档案法制建设情况, 而且更应看其档案法治程度。

档案法制不仅要求档案法律制度的健全和完备, 也要求在档案工作中得到遵守和执行, 它所关注的焦点是档案工作管理秩序; 档案法治强调的是依法治理档案事业, 它更多地是关注档案机构及人员权利的设置和行使的民主化, 其核心是要求各级档案部门自己在法定权限内, 按照法定程序, 依法履行法定职责。

档案法制可存在于任何历史类型的国家档案工作中, 而档案法治是作为商品经济和民主政治的产物, 只存在于资本主义和社会主义国家的档案工作中。例如, 我国古代社会包括奴隶社会和封建社会, 都产生过大量的档案法规, 使当时的档案工作有法可依, 特别是对于损毁、丢失档案的处罚是较严厉的, 可以说是有档案法制的社会, 只是档案法制不健全。但它绝不是依法治档、实行了档案法治的社会。

总之, 档案法制与档案法治是两个既有密切联系又有一定区别的名词术语, 在档案事业管理和档案法规学研究中, 应正确使用,不应混淆或片面认识。我们应加强档案法制建设, 真正做到依法治档, 使我国档案事业真正成为一个法治的事业。

3 档案法制的内容与要求

档案法制的内容包括立法、执法、守法和档案法律监督等诸方面。档案法制建设必须将这几方面的内容紧密结合起来, 采取综合治理的办法。片面、孤立地强调其中一方面, 忽视和否定另一方面的内容。如只重档案立法, 而不认真执法是不对的。

档案法制建设的基本要求同我国社会主义法制的要求是一致的, 即“ 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。“ 有法可依” 是指国家应重视档案立法, 制定完备的档案法律, 为国家机关、社会组织以及公民提供保护档案和利用档案的依据; “ 有法必依” 是指执法机关和人员必须依照档案法律去办事, 与有法不依、违反档案法律的行为作斗争; “ 执法必严” 是指切实依照档案法律规定的内容和程序严格执法; “ 违法必究” 就是要对一切违反档案法律的单位或个人依法追究其法律责任, 予以相应的法律制裁。

4 档案法制建设与档案事业管理

档案法制建设是档案事业管理的一个重要手段。法律是制约性的, 它是由国家权力机关规定管理与利用活动中的各项权利与义务, 并且以国家机器的强制力保证其实施; 作为法律, 它还具有全民性, 是全民必须遵守的, 不仅仅是档案部门应该遵守的, 违反档案法律的任何机构或个人都将受到处罚或制裁: “ 法律面前, 人人平等”, 因而具有较大的权威性和约束力。法律的这种属性是行政手段所不具备的。如果单纯运用行政手段来管理档案事业, 极容易把行政机关的办事方法简单地搬到档案事业不同的管理活动中去,往往只考虑行政上的方便, 不注意从客观实际出发, 不考虑不同对象的特殊情况, 容易犯主观主义的错误; 而且单纯依靠行政手段,还会因为行政层次的繁复而增加管理的复杂度, 影响工作效率; 特别是, 若行政手段运用不当, 不适当地扩大行政手段的应用范围,随意发号施令, 则会违背档案事业规律, 给档案管理事业带来较大危害。因此, 加强档案法制建设对于档案事业管理具有重要作用。

概括起来, 主要有以下几个方面:

第一, 加强档案事业管理必须制定档案法律。档案法律可以调整档案工作同国民经济和社会发展的关系, 从法律上保证档案事业列入国家计划, 得到党和国家的重视与支持; 同时, 能解决档案事业管理体制的问题; 能确定档案事业实行统一领导、分级管理的原则以及国家或地区行政管理机关统一的规划、指导和监督的职能,保证整个国家档案事业管理有一个健全的机构、稳定的体制和原则, 不会受到一时的、人为的干扰和影响。

第二, 正确运用档案法制手段, 可以有序地调节档案事业内部各子系统的协调发展, 促使档案事业整体功能的发挥。档案事业是按照一定的机构组成的多因素复合体。它是由档案事业管理机构、档案馆( 室) 业务机构、档案宣传教育机构( 或称子系统) 组成的。运用档案法律手段进行管理, 便于使上述各子系统依照《档案法》规定的职责、权利和义务, 根据各种档案机构的不同特点和不同性质, 制定各自的管理对象, 担负起各自应完成的任务。减少扯皮、防止内耗。从而保证它们之间的渠道畅通, 能正常地发挥各自的职能, 使整个档案事业管理系统自动有效地运转, 即使在管理过程中发生了矛盾, 也能及时得到有效地调节。而不影响整体目标的实现。因此, 加强档案法制建设, 建立起一种稳定的、正常的管理秩序, 不仅能保证档案事业管理系统的正常运行, 而且能提高管理活动的效率。《档案法》第6 条、第7 条、第8 条已对档案馆等管理部门、县级以上档案行政管理部门、机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案馆等档案机构明确规定了各自的职责、管理档案的范围。较好地起到了调节档案事业各子系统发展的作用。以后还需要根据《档案法》的原则制定一些细则, 进一步明确职责,处理好关系, 促使档案事业整体功能的发挥, 使档案法制建设得到长期性、综合性的效应。

第三, 正确运用档案法制手段, 可以有效调节档案系统与外界的各种关系。档案事业管理不仅涉及各级档案机构之间的关系, 而且涉及各级档案机构与社会其他国家机关、团体、企业事业单位和公民之间的纵横交错的关系。通过制定档案法律来调整上述各种关系, 可以保证档案事业管理中各种关系的正常发展。《档案法》第10 条规定: “ 对国家规定的应当立卷归档的材料, 必须按照规定,定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交, 集中管理, 任何个人不得据为己有。” 第11 条规定: “ 机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定, 定期向档案馆移交档案。” 这些条款明确规定了国家机构或个人在档案保管、交接中与档案机构产生的关系。使档案事业管理可以以此为依据。正确处理好档案机构与其他机构和个人的各种关系, 并保持这种关系的正常发展。再如,《档案法》第12 条规定: “ 博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的, 可以按照法律和行政法规的规定,由上述单位自行管理。” 档案馆与上述单位应当在档案的利用方面互相协作。这一规定, 是我国历史上第一次从法律上明确档案材料的双重属性、分工管理和协作利用问题。较好地处理了档案部门与这些部门的一些关系, 有助于这些部门工作的发展。当然, 在执行过程中究竟如何搞好协作, 还有些具体的问题有待研究, 需要通过档案法实施办法等规章来解决, 总之, 运用档案法律法规来调节档案部门与其他部门的关系是非常有效的。

第四, 正确运用档案法制手段可以加强档案事业管理系统的稳定发展。稳定性是法制的基本特点之一。档案法制建设中需要把一些有助于档案事业管理, 确实行之有效的管理体制、规章、制度和方法用规范化、条文化的档案法律形式确定下来, 严格据此执行,这就大大加强了档案事业管理系统的稳定性。能解决“ 朝令夕改”的问题, 可以使档案界的管理不受外界的、临时的、人为的因素干扰, 基本保证档案事业管理系统的正常稳定运行。