档案执法
1 档案执法的概念及程序
( 1 ) 档案执法的概念
执法包括行政执法、仲裁执法、司法执法。档案执法主要是指行政执法, 但也涉及民法、刑法、经济法等法律。档案行政执法也有广义和狭义之分。广义的档案行政执法, 是指国家档案行政管理部门在其职权范围内, 依照法定程序将档案法律规范适用于具体的组织或个人的一切活动。它不仅包括一般的档案行政措施行为, 同时还包括档案行政监督、监察、奖励、处罚和强制执行等行为。狭义的档案行政执法, 则专指一般的档案行政措施行为, 即国家档案行政管理部门, 依法针对特定对象所规定和采取的具体的、单方面的、能直接产生法律效果的措施行为。它的实质是国家通过档案行政管理部门, 将《档案法》规定的档案权利和义务, 变成国家机关、社会组织、企业事业单位和广大公民在处理档案业务中共同遵守的行为规范。
( 2 ) 我国档案执法的程序
我国档案法规属行政法性质, 档案执法基本上采取行政执法程序。仲裁和司法的执法程序较少。随着《档案法》逐步深入贯彻执行, 档案法制的建立、健全, 档案执法的强化, 今后国家势必要逐步制定、颁布有关档案执法程序的单行法规。健全的档案执法程序应包括行政程序、仲裁程序和司法程序三种类型。
① 行政程序
目前, 《档案法》属于行政法部门中的一个单行法, 因此, 档案执法中的行政程序是其基本程序, 大量的档案违法行为都要依靠行政程序去处理。档案执法程序的行政程序, 是根据我国一般法律, 档案法律、法规的规定, 对因档案违法案件, 由档案行政管理部门或有关主管机关会同有关单位调查处理; 不服处理的可在规定期限内向人民法院起诉, 拒不执行又不向人民法院起诉的, 由处理机关申请人民法院强制执行。《档案法》第24 条对档案行政执法作了规定。国家档案局于2000 年5 月10 日发布的《档案行政处罚程序暂行规定》, 为规范全国档案行政处罚程序, 从原则、管辖、处罚种类、决定和执行等方面作出了详细的规定。这为保证全国县级以上档案行政管理部门正确实施行政行为, 保证行政行为的质量提供了程序上的法律保障, 也为在档案系统正在执行的行政处罚法提供了具体的操作规程。严格遵守和贯彻执行这个程序的每一项规定, 应当成为每一个档案行政执法人员和每一个档案行政机关的自觉行为。只有正确地遵守了程序的规定, 才能保证行政行为的合法有效, 达到有效管理与规范档案行为, 维护国家档案管理秩序的目的。
A. 档案行政程序的原则
档案行政程序的原则是指贯穿于档案行政程序中的准则, 是根据行政程序基本原则制定的, 是档案行政程序准则的“ 升华”。我国行政法程序的基本原则主要是程序法定原则、公正原则、公开原则、基本人权原则、顺序原则与效率原则等。这六个原则前四个是空间方面的原则, 后两个是时间方面的原则。在空间方面的原则中公正原则与基本人权原则是主要的, 程序法定原则与公开原则是为实现它们提供可能性的, 后两个原则, 顺序原则体现时间的有序性, 效率原则体现时间的有限性。它们同空间方面的原则纵横交错, 构成了行政程序法基本原则的有机整体。
● 程序法定原则。程序法定原则是指行政程序应由法律、法规、规章予以规定。从客观上说, 行政行为必须经过一定的顺序和形式表现出来, 但在程序法定之前, 这些顺序和形式往往具有一定的盲目性。程序法定原则要求对这些程序进行总结, 把那些符合客观规律、合理有效的规则上升为法, 这样做有利于克服程序上的盲目性, 可保证实体法规范的实现。国家档案局颁布的《档案行政处罚程序暂行规定》就体现了这一原则。
● 公开原则。公开原则是指行政机关在进行有关重要的、与公民权利义务直接相关的行政行为时, 应通过一定的制度向公民公开。行政程序的公开原则, 是政府活动公开化在行政中的体现, 是公民依照宪法的规定参政的延伸, 有利于促进行政效率的提高, 保护公民、法人和其他组织的合法权益。公开原则主要通过表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、公告制度等程序制度得到体现。
● 公正原则。公正原则是指行政机关在进行行政行为时, 要在程序上公平地对待所有当事人。无偏无私地决定当事人权利与义务。
公正原则除了要求实体上的公正外, 还要求行政机关要让相对一方的当事人确信其行政行为的公正性, 使其心悦诚服, 这需要有一系列的程序制度来体现, 如回避制度、合议制度、听证制度、调查制度、审裁分离制度等。
● 基本人权原则。基本人权原则是指行政机关必须在法律规定的范围内活动, 尊重公民的基本权利, 在造成公民合法权益损失时应提供行政救济的原则。
基本人权原则主要是通过有限调查制度、有限强制制度、保障个人隐私权制度、充分考虑制度与推迟生效制度等来体现的。
● 顺序原则。顺序原则是指行政程序的各项制度表现为一定的顺序性, 也就是行政主体在作出行政行为时顺序不能颠倒。如果违反了法定程序的顺序, 就是程序违法, 如行政复议的顺序是申请———受理———审查———裁决。复议机关在实施复议时, 必须依法定程序活动, 不能前后颠倒。顺序原则是行政程序时间性的表现与要求之一, 其实质是保证行政程序制度有序进行, 防止时间顺序上的差异。
● 效率原则。效率原则是指行政机关在保障相对人基本人权的行政公平的前提下, 尽量提高其行政效率。体现这一原则的制度有时效制度、紧急处置制度与申诉不停止执行制度等。为了提高行政效率, 还有委托制度、职务协助制度、行政决定的纠正制度与催促制度等。
行政处罚法规定的程序是我国所有行政机关实施处罚所必须遵循的, 否则, 行政处罚无效。国家档案局颁布的《档案行政处罚程序暂行规定》是在行政处罚法的原则下档案行政部门必须遵守的具体程序规定。没有程序就没有公正, 没有程序就没有档案行政效率。因此, 遵守程序, 重视程序, 严格依照法定的程序办事, 应当成为档案行政机关和行政执法人员的共同认识并在具体行动中全面体现出来, 用法定程序的保证, 来促进档案行政活动的健康有序发展。
B. 档案行政程序的内容
行政处分的程序:
● 行政处分的主体。根据《档案法》第24 条的规定, 对档案违法行为人给予行政处分的主体是县级以上人民政府档案行政管理部门和有关的主管部门。
● 进行调查。对档案违法行为的事实要进行全面深入的调查核实, 做到事实清楚、证据充分。
● 听取申辩。决定行政处分之前, 必须认真听取拟被处分人的解释和申辩, 分析其解释与申辩是否有道理。
● 作出处分决定。在调查取证和听取了被处分人申辩的基础上, 档案行政管理部门或有关主管部门可以作出相应的处分决定,需要报上级机关批准的行政处分, 应当按程序报批。
● 通知受处分的人员。行政处分的决定应当以书面文字形式通知本人, 并将有关处分的材料存入本人档案。
● 执行。行政处分以处分决定文件生效之日为其生效日期。当事人提出申诉不停止处分的执行。
● 行政处分的解除。除了开除以外, 行政处分的执行均有一定的期限。如《国家公务员暂行条例》规定: 除开除以外的行政处分, 分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是, 受降级、撤职处分的, 解除行政处分后, 不能恢复原级别和原职务。解除行政处分的决定, 应当以书面文字形式通知本人。
行政处罚的程序:
● 调查取证。档案行政管理部门对档案违法案件应当进行深入细致的调查, 查明违法事实, 掌握充分证据。
● 认真听取行为人( 包括法人) 的解释和申辩, 并进行对证核实。档案行政处罚听证程序是《档案行政处罚程序暂行规定》里确定的一项程序制度。它的实施不仅可以有效地保护档案行政管理相对人( 即当事人) 的合法权益, 而且有利于档案行政管理部门在认真听取当事人意见基础上, 客观、全面地查清案件事实。
● 作出处罚或不处罚决定, 要用书面文字形式通知当事人。档案行政管理部门在作出处罚决定之前, 要将为什么进行行政处罚的事实、理由和法律依据告知当事人。
● 执行。由作出行政处罚决定的档案行政管理部门执行。当事人对行政处罚决定不服, 可申请行政复议或者提起行政诉讼。在申请行政复议或提起行政诉讼期间, 处罚决定不停止执行, 法律另有规定的除外。如果当事人拒不履行处罚决定, 档案行政管理部门可依法强制执行或申请人民法院强制执行。
② 仲裁程序
仲裁也叫公断, 是当事人双方对争议或问题的争执由第三者居中作出判断或裁决。仲裁的第三者可以是国家机关或主管部门组织的仲裁机构, 如公证处。仲裁与调解是不同的, 调解由当事人自愿达成协议, 而仲裁则是第三者的公断。仲裁是准司法性质的执法活动, 我国档案执法程序的仲裁程序, 是指对因档案保护和管理引起的纠纷案件由国家档案行政管理部门或国家规定的司法机关组织的执法机构或专门的仲裁机构进行仲裁, 作出仲裁书, 不服裁决的可在规定的期限内向人民法院起诉, 拒不履行又不提出抗议的, 仲裁决定书即发生法律效力, 当事人的一方可向人民法院申请强制执行。
档案仲裁的主要程序是申诉、受理、调解、仲裁、执行、立卷归档、回访。
③ 司法程序
我国档案执法程序的司法程序, 是指根据我国《档案法》和行政诉讼法、民法通则和民事诉讼法、刑事诉讼法等的规定, 对于档案纠纷案件和档案犯罪案件, 由当事人、档案行政部门和人民检察院向人民法院起诉, 人民法院依法进行审理, 作出调解或判决,不服判决的, 可以在规定的期限内向上一级人民法院提起上诉。
2 档案行政执法的基本内容和特点
( 1 ) 档案行政执法的基本内容
档案行政管理部门是档案行政执法机关, 档案行政执法从广义上说不仅仅是具体适用法律的过程, 而且是行政管理部门实施国家档案法律的全部活动的总称, 其基本内容应当反映在档案行政管理机关执法的全过程, 即始于行政机关学习法律, 止于研究执法信息并反馈给立法机关和上级档案行政管理部门。李统祜先生将档案行政执法的全过程分为准备、执行、后处理三个阶段八个内容。
第一, 档案执法机关学习《档案法》。通过学习使档案行政部门执法人员通晓所要执行的法律, 并能掌握运用自如。这是一项有组织的活动, 带有强制性, 并要有切实可行的监督考核制度, 确保执法人员具备必需的法律素质, 保证《档案法》正确贯彻执行。
第二, 档案执法宣传。这是档案行政机关为保证《档案法》实施而进行的公民教育活动, 也是把法律交给广大人民的活动。通过宣传, 使国家机关、社会组织和广大人民知晓《档案法》, 了解档案法律、法规的内容, 认识自己在档案事务方面的权利和义务,知道允许做什么禁止做什么, 自觉遵守法律规定。执法宣传应力争形式多样, 生动活泼, 覆盖面广, 家喻户晓。
第三, 档案执法队伍培训。是指档案行政管理机构对档案执法专门人员和档案工作人员进行培训, 目的在于提高他们的实际执法能力。应当多层次、多形式进行, 重点是帮助执法人员掌握档案法律规范中关于违法情节轻重和量度。分清强制执行、行政处分、刑事犯罪等概念界定, 明确执法组织、范围、对象、权限、手段、权利、义务等问题, 以提高实际执法能力和守法自觉性。
第四, 执行档案法律。这是具体的执法行为, 即档案行政部门及其公务人员按照职权范围和法定手段实施法律规范, 也就是把档案法律适用到具体的人或事的活动, 使档案法律规范的要求在现实生活中得到实现。
第五, 档案执法监督。这是指在行政执法过程中, 国家行政机关内部的监督, 即行政执法监督。
第六, 档案执法应诉。是指档案行政执法机关每作出一个违法案件的行政处理决定都要有事实和法律依据, 以便及时应诉, 提出举证材料, 做好应诉工作, 自觉接受权力机关及司法机关和检察机关的监督。
第七, 档案执法信息的反馈。这是档案行政机关把在执法过程中的经验和问题、发现的立法缺陷以及实施中的新情况等, 及时反馈给上级档案行政机关或制定法律的机关, 为完善立法, 改善执行效果提供翔实可靠的资料。
第八, 档案执法研究。这是指档案行政机关根据执法过程中的新情况、新问题, 对执法规律和特点等方面进行研究, 以达到改进执法工作, 提高执法水平的目的。
( 2 ) 档案行政执法的特点
第一, 有阶段和无阶段的双重性。档案行政执法过程有三个阶段八个方面的内容, 一般可以依次进行, 是有阶段的。但这种阶段是不严格的, 不是非经过上一阶段才能进入下一阶段不可, 而是可以同时进行, 从这一点上说, 档案行政执法工作又是无阶段的。了解档案行政执法的这种有阶段性和无阶段性的特点, 就可以在档案行政执法工作中既注意执法的阶段性特点, 在不同时期安排不同的执法工作重点; 又注意执法的无阶段性特点, 在各个时期注意做好档案行政执法的各个方面的工作, 不可偏废。
第二, 档案执法与档案行政的双重性。档案行政机关既是执法机关, 又是行政管理机关。这使行政执法既具有执法的性质, 又带有行政的特点。
第三, 行政首长负责制下的档案执法活动。档案行政管理部门是行政机关, 行政机关实行首长负责制, 各级机关的首长全面负责本行政机关的工作, 也包括执法工作。
第四, 单方面行为的特点。行政机关的执法行为虽有多方面行为, 但大量的行为无须相对人请求或同意, 仅以行政机关单方面的决定而成立, 具有单方面行为的性质。对于档案行政部门来说, 这一特点要求在执法活动中注意在决策前深入调查研究, 广泛听取意见, 避免主观片面导致决定失误。但同时, 更重要的是要敢于主动行使职权, 发布决定、命令。对于违法者敢于依法处理。
第五, 简便、实效的特点。行政执法较之司法审判有较大的灵活性。可以根据法律规定的范围, 选择行使职权的手段、方法和时机, 可以根据实际情况, 在保证正确执行国家法律的前提下, 尽可能简化程序, 做到简明、方便、实效。行政执法的简便、实效特点要求档案行政管理机关在执法过程中要根据经济体制改革、政治体制改革和经济建设、文化建设的需要, 讲求时机, 提高效率和效益, 选择简便、实效的手段、方式执行档案法规。
( 3 ) 档案行政执法中的问题
第一, 执法意识淡薄。随着社会主义市场经济体制的建立, 要求档案工作必须转到依法行政的轨道上来。然而, 不少档案部门重业务活动, 轻法制建设; 重行政手段, 轻法制手段的观念仍普遍存在, 执法意识淡薄, 对国家和社会有保存价值的档案很难有效监管起来。
第二, 职能定位不适。从改革后的档案机构设置来看, 有些档案行政管理部门的内设机构既没有依法设置执法与监督部门, 也没有把依法作为的职责逐一分解到有关部门, 人员配备上更是少到难以落实行政执法必设岗位, 致使法律赋予的职权不能完全到位。从档案行政执法体制看, 部分省及较大的市、地级档案部门设立了政策法规处和法制科, 确定了负责法制工作的机构编制, 而县级档案部门无专门法制工作机构, 有的由业务指导科或其他科室代理。从机构名称上看, 亦名不副实, 由业务指导部门履行行政执法职能,名不顺之。
第三, 档案执法机制尚未完善。档案法的实施是一个复杂的大系统, 档案法律法规的制定和颁布是基础, 档案行政执法机制的确立和运作是贯彻档案法律法规的关键。从档案行政执法来看, 虽然在《档案法》上明确规定了县( 市) 级以上档案行政管理部门的执法主体资格, 但县( 市) 级档案管理部门如何构建档案行政执法体系, 健全档案行政执法运行机制尚存在较多问题, 诸如各级档案行政部门具体执法机构、人员的配备, 法制机构的职能配置, 权限划定以及与业务指导机构职能的关系, 宏观档案执法组织体系建设等都不够明确。因此, 县( 市) 级以上档案行政执法工作还存在不少问题。
第四, 档案执法人员素质有待提高。特别是有些基层档案行政执法人员, 缺乏系统的法律法规知识, 因而依法治档的底蕴不足。第五, 惩处的力度不够。多年来, 档案行政执法很大程度上还停留在做宣传、发文件和一年一度或逢《档案法》颁布五年、十年等的宣传检查上, 还很难按照《档案法》的有关规定依法行使执法监督职权, 一些机构在档案管理中存在的违法现象没有及时得到惩处, 如未按《档案法》要求定期移交档案, 丢失档案、不重视档案管理等问题出现以后, 有时不了了之, 有时惩处力度不够。
( 4 ) 档案行政执法的重点、难点与关键
目前, 我国档案执法中, 禁止性档案法律规范是重点, 义务性档案法律规范是难点, 授权性档案法律规范是关键。
① 贯彻与遵守禁止性档案法律规范是重点
档案是社会活动中直接形成的原始历史记录, 原始记录性使得档案弥足珍贵, 任何损坏档案的行为, 都会给国家和人民造成严重的、不可估量的损失。因此, 任何违反禁止性档案法律规范的行为, 必须严厉禁止, 这是档案执法中的重点, 必须切实执行, 它对其他档案法律规范的执行具有一定的影响, 它造成的危害是直接的, 是很严重的违法行为, 应作为重点来执行。
② 贯彻与遵守义务性档案法律规范是难点
第一, 由于违反义务性档案法律规范行为危害的非直接性, 很容易使人忽视, 特别是因为法制观念淡薄的人员, 一般只知道不能做档案法禁止的事情, 而认识不到不履行档案法规所规定的义务也是违法行为, 加上不履行义务性规范给国家和人民造成的危害不那么直接、明显, 通常不被人们所重视, 所以他们不能或不完全能遵守义务性规范。要使档案部门和人员, 特别是全体公民遵守、贯彻义务性规范是较难的。
第二, 禁止性档案法律规范一般有比较明确的标准, 理解和执行比较容易, 但义务性档案法律规范一般规定得比较原则, 理解和执行上有较大的伸缩性, 难以把握。例如: “ 加强对档案工作的领导”、“ 建立科学的管理制度” 这样的条款是缺乏具体衡量标准。
第三, 义务性档案法律规范的主体非常广泛, 也导致了执法的难度。其主体包括了一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位和公民, 规范的内容包括了档案事业管理的各个方面,在具体实施义务性规范过程中, 必定会因涉及面广、涉及者众、工作量大而造成执行的困难。
第四, 查处违反义务性档案法律规范的阻力大, 因而成为难点, 违反义务性法律规范的行为, 多数不是故意违反。查处这类行为时, 往往不易为人们识别和重视; 责任者也常常为自己辩解开脱责任, 因而容易得到人们的谅解; 违反义务性法律规范行为的处罚, 一般又与机关单位密切相关, 出于对本单位人员的“ 爱护”,加之这类违法行为比较普遍, 领导者一放任, 对这类违法行为依法追究责任, 进行处理, 很难办到。
③ 贯彻与遵守授权性档案法律规范是关键
第一, 授权性规范对义务性规范的实施有重大影响。一般地说, 授权性规范与义务性规范、禁止性规范的不同之处, 在于法律授予公民或机关单位的权利, 可以行使, 也可以不行使, 即使不行使, 也不构成违法。例如, 档案法赋予公民和组织持有合法证明,“ 可以利用已经开放的档案” 的权利, 这属于授权利用档案的权利。如果利用档案解决了实际问题, 推动了单位工作, 取得了显著的综合效益之后, 必定会使人们在思想上更加重视档案和档案工作, 在行动上会更加自觉地保护档案, 增进遵守义务性规范的主动性、积极性。
第二, 授权性档案法律规范的实施可以有效地抵制违犯禁止性档案法律规范的行为。授权性档案法律规范规定了公民和机关组织在档案方面享有的权利, 实质上也限定了不应享有的权利, 一定程度上明确了禁止性规范的内容, 从而保证防止超出权限规定的违法行为产生, 有效地维护档案和档案工作, 保证国家和人民利益不受损害。
第三, 授权性档案法律规范可以明确档案管理部门的职责, 增进管理档案和执法监督的职能。授权性档案法律规范包括职权性档案法律规范, 职权性档案法律规范规定了档案管理机构和人员的权利和义务, 根据这些, 档案行政管理机关及其他有关部门, 可以依法行使职权, 加强档案管理, 发挥本身的执法监督作用。
( 5 ) 档案行政执法的对策
① 依法确定档案行政部门的执法主体资格
修改后的《档案法》根据国家档案事业的发展需要, 以法律形式规定了县( 市) 级以上档案行政部门的法律地位, 并赋予其相应的行政执法权限, 使其成为《档案法》的执法主体, 由其承担确保《档案法》贯彻落实的职责。县( 市) 级以上政府在机构设置时, 应根据需要配备一定的机构和人员, 使其主体得以真正落实。县级以上档案馆建设和机关、企事业单位以及乡镇、行政村的档案工作需要监督指导和规划管理, 但县级档案行政部门编制员额少, 承担管理的任务具体, 范围较宽, 且业务指导、执法工作机构单一, 而现代市场经济社会需要一个健全而科学的法制基础, 档案事业发展亦要适应这一根本要求。县级机关、企事业单位档案的形成、积累与管理, 档案馆的建设, 法定单位的档案进馆, 国有档案的公布与利用, 档案产权的变动与纠纷, 涉及档案事务的法律责任等, 都应由县级以上档案行政部门依法管理, 依法监督, 依法查处, 其他行政机关无权代为行使法律赋予的档案执法职能。
② 强化档案行政执法观念, 改变淡薄意识和“ 模糊行政”
档案部门领导和工作人员要强化执法和依法指导、监督的观念, 真正学懂弄通《档案法》, 了解和熟悉法律的具体规定以及赋予档案部门的职责、权力, 搞清楚县级以上档案行政执法的权限,同时要积极向党委、政府宣传《档案法》, 向全社会宣传《档案法》。在具体运作上应从转变工作方式入手, 改变“ 模糊行政”,强化依法治档。
③ 规范县级以上档案行政部门执法机构编制与职责
目前, 国家和一些省、地( 市) 级档案行政部门已相应设置了政策法规司、处和法制科( 处) , 但县级档案部门业务指导、执法机构的名称确定、职能配置、编制定员等问题尚待解决。国家、省级档案行政部门应当加强对档案行政管理组织、职能、编制标准、工作简则的理论和实际的研究, 对县级档案行政部门具体执法机构的名称、职能、权限、编制员额等提出指导性意见。当前, 县( 市) 级档案部门应当依法改革职能机构, 如将“ 业务指导科” 改为“ 档案工作监督指导科”, 适当增加人员编制, 使机构设置、职能、名称与承担的工作任务相符, 为档案行政执法职能的实现, 提供组织保障。
④ 完善档案执法机制, 加强档案执法监督
目前, 国家和地方档案法规体系已初步构成, 但档案行政执法运行机制和组织体系还不完善。同时, 档案行政执法是一项牵涉面广、政策性和法律性很强的工作, 要使此项工作正确顺利地进行,就必须加强执法监督, 规范执法行为。档案行政执法行为要受到监察、审计等行政部门的监督, 也要受到档案行政管理机关内部监察部门的监督, 更要受到上级管理机关、同级行政机关的监督。这种经常地、系统地行政监督工作, 对于保证档案行政管理部门和工作人员正确行使档案法律法规赋予的执法权是十分必要的。此外, 档案行政执法还要接受司法监督、群众监督和社会监督, 这些方面的监督对于及时发现和纠正档案行政执法偏差, 规范档案行政执法行为, 推动档案行政执法工作健康、有序地发展是不可或缺的。
⑤ 努力培养一支过硬的档案行政执法队伍
档案行政事业是一项关系全社会的事业, 档案行政执法和社会的方方面面有着密不可分的联系, 这就要求档案行政执法人员既要有良好的政治素质, 较高的职业道德修养和档案业务工作水平, 又要精通档案工作的法律法规, 还要熟悉档案行政执法的法律法规和相关行业、领域的法律法规, 这样才能保证档案行政执法工作的质量, 从根本上推进依法治档的进程。
3 档案执法监督检查
( 1 ) 档案执法监督检查机构的职责
宣传贯彻《档案法》、档案法实施办法和其他档案法规、规章; 监督检查档案法规的实施情况; 调查处理管辖范围内的违反《档案法》案件, 对轻微违法行为进行批评教育或发出《档案执法监督检查通知书》( 见附录1) ; 对构成犯罪的, 移交司法机关追究刑事责任; 承担上级档案行政管理部门统一组织的案件查处和其他档案执法监督检查任务; 组织总结、交流本行政区域档案执法监督检查工作的经验; 对同违反档案法律、法规的行为作斗争表现突出的人员或者集体, 提出表扬和奖励的建议。
( 2 ) 档案执法监督检查人员的条件
档案执法监督检查人员, 必须遵守国家法律、法规和政策, 廉洁正派, 秉公执法。并要具备下列条件之一: 高等院校法律专业毕业, 在档案机构工作一年以上的; 具有馆员以上专业职称, 熟悉档案法律、法规的; 熟悉档案工作业务, 经过法律知识培训, 确已掌握档案工作和法律知识的。
( 3 ) 档案执法监督检查的主要形式
档案执法监督检查的形式有: 规章、规范性文件备案审查; 建立档案行政执法情况报告制度; 开展各种形式的档案执法检查; 受理群众举报、申诉; 法律、法令规定的其他形式。
( 4 ) 档案执法中的自由裁量权
自由裁量权是指国家行政机关在法律规范规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。这种由法律、法规授予的职权, 在行政机关及其工作人员的执法活动中是客观存在的。档案行政执法中, 国家各级档案行政管理部门及有关行政管理机关在档案执法活动中,在对违反《档案法》的人或事件处置时, 具有一定的选择权, 这种权力称之为档案行政执法中的自由裁量权。
档案行政执法中自由裁量权的内容表现在处罚幅度、对事实性质的决定、选择处罚方式、对情节轻重认定等几个方面。档案执法人员应准确地分析违法行为, 领会档案法精神实质, 合理地利用自由裁量权。
( 5 ) 国家对档案的监控权
关于国家对档案的监控权, 谭琤培先生对此已有一定的研究成果, 这里主要是借鉴其成果。信息社会是将信息作为战略资源加以开发利用, 并使社会成员充分共享信息的社会。由于档案是人类各项活动的伴生物, 因此, 档案信息以其真实性、丰富性而受到人们青睐。实现档案信息资源的共享已成为信息社会中档案利用工作的新要求、新趋势。然而, 档案信息资源的共享是有条件的, 它的实现必须具备两个前提条件: 首先, 只有在对档案拥有支配权的主体放弃独占权, 将档案信息贡献出来与他人分享的情况下, 才能实现档案信息资源共享; 其次, 档案信息资源共享是有限范围内的共享, 它必须以不危害国家利益和社会秩序、不损害档案形成者合法权益为前提。而档案信息资源共享的这两个前提均源于国家对档案的监控权, 因为国家对档案的监控权保证了档案信息资源可以共享, 并且是有限范围内的共享。
① 档案监控权的含义与实质
档案监控权是指国家以国家档案政策和档案工作法律法规为依据, 通过各项强有力的措施, 以国家强制力确保国家对国家全部档案的监督控制权力。它包括国家档案部门有接收移交档案的权力;有建立科学管理制度、要求配置必要设施以保证档案安全的权力;有确定档案保管期限的权力; 有划分开放档案范围的权力; 有开展各种档案服务的权力; 有在一定范围内开展有偿服务的权力; 有公布档案的权力; 有编辑出版档案材料并在不同范围内发行的权力;有对利用封闭期内档案审批的权力; 有对拒绝归档、出卖国有档案等违法行为实施惩处的权力; 有对所辖范围内档案工作进行监督、指导的权力; 有对具有历史意义而且涉及公共利益的私人档案进行监督控制的权力, 等等。
行使档案监控权的主体是国家档案行政管理机关以及经国家档案行政管理机关授权的档案保管机构。由于我国实行“ 统一领导、分级管理” 的档案事业管理体制, 国家规模的档案事业是由各级档案行政管理机关实施组织与管理的, 因此, 作为各级档案行政管理机关的基本职能之一, 就是代表国家对国家全部档案实施监督控制权力, 其中包括对国有档案拥有所有权, 对涉及公共利益的私人档案行使监控权, 以保证档案这一宝贵的信息资源被全社会合理地开发利用, 服务于社会的各项工作。作为档案事业主体的档案馆和作为档案事业基础的档案室, 则具体履行国有档案的管理权、使用权和公布权, 并在各项服务工作中维护档案的完整与安全, 便于社会各方面的利用。
档案监控权的实质是国家档案行政管理部门作为国家利益的代表, 在档案信息资源的开发利用过程中要正确处理国家、集体与个人三者的关系; 正确处理档案形成者、档案管理者、档案所有者和档案利用者之间的关系; 正确处理私人档案所有权与国家监控权的关系; 正确处理开放与保密的关系; 正确处理长远利益与当前利益的关系; 正确处理全局利益与局部利益的关系; 正确处理统一领导与分级管理的关系; 正确处理统一规划与因地制宜的关系, 等等。国家对档案的监控权要适宜, 档案监控权太弱必然会造成国家档案信息资源的流失, 这里既包括国有档案, 也包括对国家和社会具有保存价值的私人档案, 使国家的利益受损; 同时, 会造成涉及国家安全、企业利益与个人隐私的档案信息的泄露, 使国家、集体和个人利益受损。档案监控权太强必然会侵犯集体和个人的利益, 而无视档案形成者和私人档案所有者权益的结果是使档案的拥有者缺乏贡献的积极性; 同时会影响社会各方面对档案的利用, 最终受损害的还是国家的利益。
② 档案监控权的法律依据与适用范围
国家对国家全部档案实行监控权的法律依据是以《中华人民共和国档案法》为核心的档案法规体系, “ 它的基本宗旨在于调整社会各种档案关系, 规范人们的档案行为。档案法的主要内容按其性质差异可分为义务性规范、授权性规范和禁止性规范” 。在这些规范中有许多涉及档案所有者、档案管理者、档案形成者和档案利用者之间的关系, 涉及档案部门与社会其他部门的关系。因此,在《档案法》中有相当多的条款与档案监控权有关。例如, 《档案法》第5 章专门对八种类型的违法行为作出了禁止性规定, 包括应当移交的档案任何人不得据为己有或拒绝归档、国有档案严禁出卖, 等等。对这八种违法行为的禁止正是档案监控权的具体体现。而《档案法》第10 条、11 条、19 条、20 条分别规定了档案形成单位和档案部门的义务, 其中的核心问题就是规定相关主体贡献出自己拥有的档案信息资源, 供他人乃至社会成员使用, 这也是档案监控权的另一种具体体现。由于《档案法》具有很强的原则性,因此必须以此为准绳, 通过档案行政法规和行政规章的配套使用,方能实现国家对档案事业各个方面、各个环节的管理, 包括国家对档案的有效监控。
档案监控权的适用范围是国家全部档案, 其中包括国家所有的档案以及对国家和社会具有保存价值或者应当保密的集体所有和个人所有的档案。
国家对档案的监控权首先表现在对国有档案的所有权, 即国家对国有档案的占有、使用直至最终处理的权利。不管是以私有制为基础的资本主义国家, 或是以公有制为基础的社会主义国家, 国有档案的所有权均属国家。不管是联邦制国家所采用的分散式档案事业管理体制, 或是中央集权制国家所采用的集中式档案事业管理体制, 各国均通过立法保障国家对国有档案的监控。尽管各国的档案法规差异很大, 但普遍遵循以下原则: 即保护档案财富原则、档案集中管理原则与档案利用与开放原则。国家档案管理机关代表国家行使对国家档案的占有权、使用权和处置权。
国家对档案的监控权还表现在对私人档案的监控。私人档案的所有权归私人拥有, “ 但这并不意味着私人档案可被所有者随心所欲加以处置。” 特别是对具有历史文化价值或涉及公共利益的私人档案, 各国政府“ 要制定出足以吸引人的政策、措施, 配合法律法规, 实施真正意义上的政府行为, 加强行政管理, 充分发挥政策的导向作用, 有效地把有价值的私人档案汇聚到国家档案馆里来” , 使私人档案纳入国家档案管理部门监控的范畴。
③ 中外档案监控权比较
从总体上说, 我国对国有档案的监控是有力的、有效的, 这与我国档案事业实行“ 统一领导、分级管理” 的组织原则和管理体制有着密切的关系。但档案监控权太强和太弱的现象同时存在。对国有档案监控权太强集中表现在对档案的利用与开放上。尽管开放档案的政策提出已有多时, 并写入《档案法》以国家强制力来贯彻执行, 但保密过宽, 限制档案正常利用的情况依然存在。以1990 年统计数据为例, 省级档案馆的开放率为27. 2% , 部门档案馆的开放率为8. 5% 。而在国外, 档案的开放利用已被纳入更广泛的信息法体系之中。20 世纪60 年代之后, 西方不少国家采用了信息权的概念, 这个概念把利用档案不仅看做是历史或实际研究的需要, 而且看做是公民的一种民主权利。美国认为民主形式的最好标志是人民掌握国家安全允许的全部信息。因此, 有不少国家把利用档案作为一种权利列入了有关的信息法中, 如美国的信息自由权法令、澳大利亚的利用信息法令等。
对国有档案监控太弱的情况在改革开放的今天日益显现出来。首先, 原有的对国有企业档案的监控手段不能适应企业改制的新情况, 造成企业兼并、破产、拍卖时国有档案的流失。其次, 《档案馆工作通则》与《全国档案馆设置原则和布局方案》中只把党政机关和人民团体的档案列入档案馆收集的范围, 使现代企业制度下的企业档案找不到最终归宿, 也使国家失去了对国有企业档案的监控权。因为, 能够建立档案馆的企业毕竟是少数。再次, 经济体制改革的结果使企业的管理模式发生了很大的变化, 由单一的工厂制变成以公司制为主的多种组织形式。企业的组织形式不同, 管理模式也不同。企业档案管理的模式也不同。如企业集团的出现使原有的将全部档案集中一地存放, 统一保管的档案管理模式已不再适用, 分散保管的形式已被众多企业集团所采用。如果不强调档案监控权, 那么分散保管有可能异化为分散管理。
随着社会主义市场经济体制的建立与完善, 非公有经济成分得到了极大的发展, 也导致了私人档案的产生日趋增多, 私人档案正日益成为我国档案信息资源的重要组成部分, 并将在社会各个领域发挥重要作用。然而, 目前我国对私人档案监管重视不够、研究不够、措施不够, 造成国家对私人档案的监控十分软弱。首先, 我国的《档案法》和档案法实施办法中均没有明确使用私人档案的概念, 只把档案按所有权分为国家所有的档案、集体所有的档案和个人所有的档案。在国外, 全部档案被分为公共档案和私人档案两大类, 两者之间是非此即彼的关系。国外的公共档案类似于我国的国家所有的档案, 而私人档案类似于我国个人所有的档案。因此, 在档案法规中明确界定私人档案是加强国家对私人档案监控的前提条件。其次, 我国的档案法规中关于私人档案的条款太少。由于我国是以公有制为基础的社会主义国家, 国有档案是档案的主体。因此, 我国现有的档案法规中绝大多数内容也是针对国有档案的, 这也是一件顺理成章的事情。尽管1996 年修订《档案法》时已经注意到私人档案的问题, 但对私人档案条款仍然太少, 监控的措施也太单一、太原则, 仅限于禁止擅自买卖、出口和强制维护档案安全两个方面。
资本主义国家以私有制为基础, 私人档案的所有权属个人或集团, 并受到国家法律的保护, 但这并不影响这些国家高度重视对本国私人档案的监督管理。从20 世纪50 年代以来, 世界各国普遍在本国的档案法规中赋予国家档案部门应有的监控权, 以加强国家对私人档案的监控。无论是奉行分散式管理原则的国家, 还是奉行集中式管理原则的国家均是如此, 差异只是在监控的措施不同, 力度也不同。例如, 1979 年的《法兰西共和国档案法》以将近一半的篇幅对私人档案的登记、鉴定、销毁、转让、出售和输往国外都作了详细的规定。同时, 又专门颁发了《关于保护具有历史价值和公共利益的私人档案的法令》, 更加具体地重申了国家对私人档案的各项规定, 以及国家在处置私人档案时所拥有的权利。即国家档案管理机构对具有重要历史价值和涉及公共利益的私人档案拥有强行登记权、鉴定销毁权、出售批准权、出口批准权、优先购买权和转让否决权等。意大利在1963 年颁发的《关于国家档案管理机构和管理人员的法令》中再次明确公布: 意大利国家档案管理机构有权对私人以任何名义拥有、占有和保存的具有重要历史价值的档案进行监督, 并专门辟出一节: “ 对私人重要历史档案的管理”,详细列出私人档案所有者必须履行的义务和国家所拥有的权利。而英、德等国仅以登记、建立索引卡片等形式来实行对私人档案的监督, 因此并未取得真正有效的监控权。总之, 作为一种发展趋势,世界各国政府在不触及私人档案所有权的基础上, 通过各种手段获取对私人档案的监控权, 使私人档案作为国家信息资源的组成部分, 在国家的有效监管下得到优化整合和有效保护, 使包括政府本身在内的更多的用户能更高效、便捷地利用私人档案。
社会在发展, 我国的档案工作面临着一系列的新情况、新问题和新矛盾。提出档案监控权的概念并合理使用档案监控权具有一定的现实意义。
4 档案行政执法与档案普法的关系
档案行政执法是贯彻实施档案法的核心和重点。它既能够把国家档案立法意图转变为全社会普遍遵守的法律规范, 又是档案行政管理部门依法实施档案行政管理的保障。
所谓档案普法, 是指在全社会范围内开展档案法制宣传教育,广泛普及档案法律常识的活动。通过档案普法, 增强全社会的档案法制观念, 使人人都知法、遵法、守法, 从而达到依法治档的要求。
档案行政执法与档案普法之间存在相互依存的密切关系。
第一, 档案行政执法可以促进社会档案法律意识的普遍提高,实现由提高全民档案法律意识向提高全民档案法律素质的转变。档案意识是指人们对档案和档案工作的关注程度和水平。档案法律意识则是随着档案法制建设的加强才出现的新概念, 它是指人们在法律层面上对档案和档案工作的认识及关切度。应该看到, 长期以来, 由于各种原因, 一些机关、团体、企业事业单位和其他组织及其公民的档案意识还不够强, 轻视档案和档案工作的现象还比较普遍, 没有将做好档案工作上升到是遵法、守法的层面认识, 档案法律意识还相当薄弱。
通过档案行政执法, 可以使档案法律规范得到实际的普及, 从而进一步提升公民、法人和其他组织对档案和档案工作重要性的认识, 使他们能够正确行使保护、利用档案的权利和义务, 并变成自觉的行动。同时, 通过档案行政执法活动, 对违反档案法律规范的行为依法予以制裁, 告诉人们哪些行为合法, 哪些行为违法, 对于违反《档案法》的行为要承担什么样的法律责任。它既维护了档案法律的严肃性, 又起到提高全社会档案法律素质的作用。
第二, 档案行政执法可以推进档案普法活动向更深层面发展,实现档案事业由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变。
第三, 档案行政执法可以检验和巩固档案普法活动取得的成效。在档案行政执法中, 坚持对档案违法行为本着惩罚与教育相结合的原则, 依法对违法者实施档案行政制裁, 使其认识档案违法行为的危害性, 提高遵法守法的自觉性, 从而巩固档案普法所取得的成果, 保证档案工作的顺利开展。
第四, 档案普法可以促进档案行政执法的开展。主要表现在两个方面:
一是依法治档, 实现档案事业法制化管理, 宣传普及档案法律是其重要前提和基础。档案普法对于增强人们档案法律意识和提升人们档案法律素质起着积极促进作用, 可以使公民、法人和其他组织充分认识到《档案法》在管理国家档案事业中的重要意义与作用, 切实理解《档案法》所作出的一系列规定。通过档案普法,还可以使公民、法人和其他组织认识到在档案事务方面享有的权利和义务。
二是社会档案法律意识的强弱和档案法律素质的高低对档案行政执法起决定性作用。档案行政执法的主体是各级档案行政管理部门, 其执法权由档案工作人员具体行使, 档案工作人员的档案法律意识和档案法律素质的高低, 直接影响着档案行政执法权力行使的正确程度。
