档案法律解释
法律解释是指一定的人或组织对法律所规定含义的说明。法律解释是法律实施的必经过程, 可以说是法律实施的前提; 法律解释对法律又具有补充和完善作用。《档案法》在实施过程中, 同样存在着法律解释问题。
关于档案法律解释的问题, 我国档案界对《档案法》作出解释的较多, 但对其从理论上研究得不多, 福建师范大学杨立人先生对此有一定研究, 在此主要是引荐他的成果, 他对档案法律解释的依据、对象、类型、体制等问题进行了阐述。
1 档案法律解释的依据、对象和类型
( 1 ) 档案法律解释的依据
我国现有的档案法规中还没有关于档案法律解释的专门规定,因此, 档案法律解释只能依据一般的法律解释规定和档案法规的实际情况来进行, 与档案法律解释相关的规定主要有:
第一, 1981 年第五届全国人大第十九次常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》( 简称“81 年《决议》”) , 该《决议》不但对法律的立法解释、司法解释和行政解释的内容、主体和权限作了明确的规定, 而且还规定了地方性法规立法解释和行政解释的内容、主体和权限。
第二, 2000 年3 月15 日全国人大第三次会议通过的立法法中的第二章第四节“ 法律解释” ( 第42 ～47 条) 规定了法律解释的内容、主体、程序和效力。
上述这些规定是目前我国法律解释的重要依据, 也是我国档案法律解释的重要依据。
( 2 ) 档案法律解释的对象
法律解释的对象包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章五种形式的规范性文件。“ 81 年《决议》” 虽然未提及对行政法规、行政规章和地方规章的解释, 但目前法学界一般也把行政法规、行政规章和地方规章列入法律解释对象的范围。因此, 档案法律解释的对象可以包括档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案行政规章和地方档案规章。值得注意的是, 档案法律除了《档案法》之外, 还应包括其他法律中关于档案工作的法律规范。例如, 1997 年颁布的刑法第329 条关于档案违法行为定罪量刑的规定, 也属于档案法律的范围。从目前档案界对档案法律外延的理解看, 档案法律不仅仅是指现行的《档案法》, 而且也包括刑法、民法等其他法律中关于档案工作的法律规范。这种观点不仅体现在档案学术论文中, 也体现在档案工作规范性文件中。例如, 1992 年3 月30 日国家档案局发布的《档案法规体系方案》规定, 档案法律“ 主要有档案法以及宪法、刑法等法律中涉及档案的内容或条款”; 辽宁大学的潘玉民先生在《北京档案》1999 年第11 期上发表的《论档案法规体系》一文中也认为, “我国其他法律中, 规定有关档案和档案工作的条款都属于档案法律”。由此可以认定, 对档案法律的解释, 包括对其他法律中关于档案工作的法律条文的解释。
( 3 ) 档案法律解释的类型
档案法律解释由于解释主体和解释效力的不同, 可以分为正式解释和非正式解释两种。正式解释通常也称法定解释和有权解释,它是指由特定的国家机关对档案法律、法规、规章作出的具有法律约束力的解释。例如, 经国务院批准, 由国家档案局制定和发布的档案法实施办法可以看做是对《档案法》的法定解释。非正式解释, 通常也叫学理解释, 一般是指由学者或其他个人及组织对法律规定所做的不具有法律约束力的解释。这种解释是学术性或常识性的, 不被作为执行法律的依据, 但在法律适用、法学研究、法学教育、法制宣传方面都有重要意义。如郑言平等的《档案法实施办法解释》( 1 ～7) , 郭树银主编的《档案法实施办法解释》都是对档案法实施办法的学理解释。在档案法律解释的两种类型中,法定解释是档案法律解释的重要组成部分, 法定解释一般属于抽象解释, 它区别于仅仅针对于个案作出的具体解释。
根据法定解释主体的不同, 法定解释又可分为立法、司法、行政三种解释。立法机关对法的条文需要“ 进一步明确界限” 的解释属立法解释, 司法机关和行政机关对法在“ 具体应用” 中的解释分别称为司法解释和行政解释; 从解释的对象看, 可分为对档案法律的解释、对档案行政法规的解释、对地方性档案法规的解释、对档案行政规章的解释和对档案地方规章的解释。这两种类型的解释常常是交错在一起的, 在对档案法律的解释中包含着立法、司法、行政三种解释; 在对档案法规和规章的解释中, 也存在着立法解释和行政解释。下面将按对档案法律解释的对象分别进行阐述。
2 档案法律解释的体制
由于法定解释的对象的不同和解释主体的分工以及由此产生的解释效力的不同, 档案法律解释形成了层次分明、条块结合的解释体制。
( 1 ) 对档案法律的解释
根据“81 年《决议》”, 全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院和国务院及其主管部门都是对档案法律进行解释的主体。当然, 它们在法律解释中的地位以及所起的作用是有所不同的。
① 全国人大常委会的解释
全国人大常委会的解释称立法解释, 包括对宪法、法律的解释。全国人大常委会对法律解释的重要依据有“ 81 年《决议》”的相关规定和2000 年的立法法中的第2 章第4 节的规定。例如,立法法第42 条规定: “ 法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的, 由全国人民代表大会常务委员会解释: ( 一) 法律的规定需要进一步明确具体含义的; ( 二) 法律制定后出现新的情况, 需要明确适用法律依据的。” 第43 条规定:“ 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释要求。” 第47 条规定: “ 全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。” 根据“81 年《决议》” 和立法法, 全国人大常委会立法解释的主要任务: 一是阐明法律实施中产生的疑义, 即对法律规定本身不十分清楚、明确的条文进行说明, 或对立法精神进行解释。二是适应社会发展, 赋予法律规定以新的含义。三是解决法条冲突以及司法解释之间的冲突。一方面, 当出现法条冲突,而不能用法条的一般规则来解释时, 需要全国人大常委会进行立法解释; 另一方面, 根据我国现行的法律解释体制, 最高人民法院和最高人民检察院都有权对法律进行解释, 如果它们两家的司法解释发生冲突, 应当由全国人大常委会作出解释, 这也表明全国人大常委会在我国法律解释中占主导地位。
然而, 由于全国人大常委会每两个月才举行一次会议, 根本不可能承担经常性的法律解释任务。有学者统计, 全国人大常委会在1993 年之前只作出了六件立法解释。自1979 年以来, 各地、各部门要求全国人大常委会进行解释的法律问题, 一般直接向全国人大常委会的法制工作委员会提出, 由它作出答复( 包括书面答复、电话答复等) , 如1990 年全国人大常委会法制工作委员会在《关于如何解释和执行法律若干问题的解答( 一) ( 二) 》中汇集了26条解答。这些答复对法律的正确实施起到了积极的指导作用。但是, 在全国人大常委会法制工作委员会对法律、法令条文的解释是否具有法律效力这个问题上存在着分歧。有的学者认为, 全国人大常委会法制工作委员会代表全国人大常委会行使解释权, 它的解释理应具有法律效力; 有的学者认为, 法制工作委员会没有法定的立法解释权, 它的答复不具有当然的法律效力。不论全国人大常委会法制工作委员会的解释是否具有法律效力, 在全国人大常委会没有直接进行解释的情况下, 它的解释具有权威性; 此外, 全国人大常委会办公厅对各地各部门提出的一系列法律问题所作的答复, 虽然不是正式的解释, 但对正确理解和执行法律具有积极意义。
② 最高人民法院对法律的解释
根据“81 年《决议》”, 法院审判工作中具有应用法律的问题由最高人民法院进行解释。但在实践中, 最高人民法院的解释绝大多数属于不针对具体个案裁判的抽象解释。这是由于我国把法院的司法解释权集中在最高人民法院, 面对众多的个案, 最高人民法院一般的做法是对个案进行概括后作出具有普遍指导意义的抽象性解释。最高人民法院司法解释的主要内容分为四类: 一是就审判工作中具体应用法律问题主动作出的解释和对请示、来函所作的各种答复。二是对审判工作中有关操作规范所作的规定。三是直接对法律条文规定所作的解释。四是直接对某一部法律所作的全面系统的解释。
1997 年6 月23 日, 最高人民法院发布《关于司法解释工作的
若干规定》, 对最高人民法院司法解释的法律依据、主体、效力、制作程序、发布、形式、时效等方面作了系统规定。例如, 该“ 规定” 第2 条规定: 法院在审判工作中具体运用法律的问题由最高人民法院作出司法解释; 第4 条规定: 最高人民法院的司法解释具有法律效力; 第9 条规定: 司法解释为“ 解释”、“ 规定”和“ 批复” 三种形式; 第14 条规定: 司法解释与有关法律规定一并作为法院判决或裁定依据的应该在司法文书中援引。
③ 最高人民检察院对法律的解释
根据“81 年《决议》”, 凡属于检察院在检察工作中具体应用法律的问题, 由最高人民检察院进行解释。1996 年12 月9 日, 最高人民检察院发布实施的《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》中涉及最高人民检察院司法解释的法律依据、主体、效力、基本要求、制作程序、形式、发布等。例如, 第2 条规定: 检察工作中具体运用法律的问题由最高人民检察院解释并具有法律效力;第3 条规定: 司法解释不得违背和超越法律规定; 第8 条规定: 司法解释文件采用“ 解释”、“规定”、“ 意见”、“ 通知”、“ 批复” 等形式; 第9 条规定: 人民检察院在起诉书等法律文书中可以引用最高人民检察院司法解释的规定; 第16 条规定: 最高人民检察院在必要时可以商请最高人民法院等部门联合发布司法解释。从近年发展情况看, 最高人民检察院有强化自己在法律解释中地位的趋势。最高人民法院和最高人民检察院对法律的解释属于司法解释,在法律实践中, 司法解释的数量较多。例如, 由周道鸾先生主编的《中华人民共和国司法解释全集》, 搜集了从1949 年10 月至1993年6 月之间的最高人民法院司法解释就达450 多万字。但是, 司法解释不具有最终解释权。根据“ 81 年《决议》” 规定, 最高人民法院和最高人民检察院的解释如有分歧, 应报请全国人大常委会解释或决定; 根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定, 人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的, 以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的, 由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。另外, 我国的司法解释只是对法律的解释, 无权对法规和规章作出解释。“ 81 年《决议》” 规定, 地方性法规的解释权分属于地方立法解释和地方行政解释; 根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定, 行政法规和规章的最终解释权属于国务院。
由于司法机关在司法实践中更多地适用刑法、民法等其他部门的法律, 因而司法机关对档案法律的解释更多地表现为对刑法、民法等法律部门中关于档案工作的条文的解释。例如, 2001 年12 月6 日通过, 2002 年4 月1 日实施的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第20 条、第22 条、第48 条等对书证、视听资料、计算机数据等档案在民事诉讼中的证据性, 以及这些材料的附件和复制件作为证据时的条件等问题作出了司法解释。该司法解释便是根据民事诉讼法等法律的有关规定, 结合民事审判经验和档案资料等实际情况作出的。再如, 1996 年印发的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释( 试行) 》第51 条对文件的副本、复制件作为刑事诉讼证据时的条件, 以及这些副本、复制件制作的程序作了明确的规定。
④ 国务院及国家档案局等行政主管部门对档案法律的解释国务院及主管部门的解释也叫行政解释。“81 年《决议》” 规定, 不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题, 由国务院及主管部门进行解释。因此, 国务院对档案法律中不属于审判和检察工作的规定在如何具体应用的问题上具有合法的解释权。从法律实践看, 全国人大常委会在自己制定的法律中, 一般也总是授权有关机构制定“ 实施条例”、“ 实施办法”、“ 实施细则” 等, 这些机构包括国务院、国务院主管部门( 前提是报国务院批准) 。由于《档案法》属于行政法律部门, 其所规定的内容大多数与档案行政工作密切相关, 作为最高行政机关的国务院自然成为《档案法》的主要解释主体之一。
因此, 不论从有关规定还是从法律实践看, 《档案法》的解释权非国务院莫属。但国务院囿于工作繁忙和业务限制, 总是由其主管部门进行解释后报国务院批准。正如《档案法》的第26 条规定, “ 本法实施办法, 由国家档案行政管理部门制定, 报国务院批准后施行”。与此相对应, 国务院批准国家档案局制定的档案法实施办法既是行政法规又是对《档案法》的法定解释。
在行政解释中应做好监督工作。首先应该加强全国人大常委会对行政解释的监督, 全国人大常委会有权撤销国务院及其主管部门违反宪法和法律的解释。不过, 全国人大常委会是个议事机构, 其工作性质和特点使它很难承担日常的对行政解释的监督任务。而司法机关的职责就是受理案件, 进行审判, 适用法律。这种工作性质使它有能力承担对行政解释的日常监督。
( 2 ) 对档案行政法规的解释
在“81 年《决议》” 中没有关于行政法规解释方面的规定,实际做法是: 凡国务院自行制定颁布的法规, 有些在附则中规定由国务院解释, 有些没有规定由谁解释, 但大多数情况下是授权法规所涉及的主管部门制定实施细则( 或解释) ; 如果是部门制定报国务院批准颁布的法规, 一般由制定部门解释。例如, 1990 年10 月24 日国务院批准的档案法实施办法第30 条规定, “ 本办法由国家档案局负责解释”。虽然1999 年5 月5 日国务院批准修订的档案法实施办法对该行政法规的解释权问题未作规定, 但按习惯做法, 该行政法规仍然由国家档案局负责解释。
在实践中, 由于对行政法规( 包括实施细则、实施办法) 的某些条文的理解不一或者牵涉不同部门的职责分工, 有些行政主管部门感到解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有异议, 往往向国务院请示, 为此, 国务院办公厅于1993 年3 月3 日发布《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》, 就行政法规的解释统一规定如下:
第一, 凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题, 由国务院作出解释。这类立法性解释, 由国务院法制局按照法规草案审查程序提出意见, 报国务院同意后, 根据不同情况, 由国务院发布或由国务院授权有关行政主管部门发布。
第二, 凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题, 按照现行做法, 仍由有关行政主管部门负责解释; 有关行政主管部门感到解释困难或者其他部门对其作出的解释有不同意见, 需提请国务院解释的, 由国务院法制局提出答复意见, 报国务院同意后, 直接答复有关主管部门, 同时抄送其他有关部门。
第三, 凡属于国务院、国务院办公厅文件的解释问题, 由国务院办公厅承办。
该“ 通知” 也是档案行政法规解释的重要依据。
( 3 ) 对地方性档案法规的解释
“81 年《决议》” 规定, 凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的, 由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定, 凡属于地方性法规如何应用的问题, 由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。随着地方性法规制定权“ 下放” 到省会市和国务院批准的较大市的人大及其委会, 其适用范围也相应地得到延伸。
我国现已制定的地方性档案法规有20 多部, 从档案法规解释的实际情况看, 地方性档案法规主要由相应的地方档案行政管理部门进行解释, 并且许多地方性档案法规都在附则中对此明确作了规定。例如, 1997 年10 月16 日北京市人大常委会通过的《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第40 条, “ 本办法具体应用中的问题, 由市档案行政管理部门负责解释”; 1999 年8 月11日黑龙江省人大常委会通过的《黑龙江省档案管理条例》第57条, “ 本条例由省政府档案行政管理部门负责应用解释”。
( 4 ) 对档案行政规章和地方规章的解释
由于档案法属于行政法部门, 行政机关制定的档案规章是大量的, 档案规章分为档案行政规章和地方档案规章。现有约120 件的档案行政规章是以国家档案局为主的国务院各部门单独或联合制定的, 大部分行政规章都规定了该规章的解释权, 一般由规章制定者自己或其下属机构解释。例如, 1995 年6 月30 日国家档案局、国务院特区办、国家科委印发的《开发区档案管理暂行规定》第18条, “ 本规定由国家档案局负责解释”; 1991 年4 月2 日中央组织部、国家档案局发布的《干部档案工作条例》第40 条, “ 本条例由中央组织部主管干部档案工作的部门负责解释”。这一做法虽无法律明确规定, 但人们似乎对这样一个命题深信不疑: 有权制定法, 就有权解释法。这一命题的理论基础是: 法律解释就是探求立法原意。
地方政府制定的地方档案规章, 一般也都有关于规章解释权的规定, 而且也都是规定解释权属于制定者自己或其下属档案主管部门。例如, 1997 年2 月25 日福建省人民政府批准的《福建省建设项目( 工程) 竣工验收暂行规定》第11 条, “ 本暂行规定由福建省建设委员会负责解释”。
遇到地方规章与行政规章规定不一致的, 以及行政规章之间规定不一致的, 理论上讲以国务院解释为主。1989 年4 月4 日全国人民代表大会通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第53 条第2款规定: “ 人民法院认为人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的, 以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的, 由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。” 但为了达到档案行政规章的整体性和统一性, 其他部门制定的档案行政规章如果与国家档案局制定的行政规章发生冲突, 以及地方档案规章与档案行政规章发生冲突, 以国家档案局解释为主。这是因为国家档案局是国务院直属的档案事业管理机关, 在国务院授权下负责管理全国档案工作, 包括对全国各部门和各级别档案规章的调节, 保证全国档案规章的和谐、统一。
从上述可看出, 档案法律解释形成以全国人大常委会为主体的各机关分工配合的体制, 这种分工配合主要体现在以下几个方面:
第一, 中央机关与地方机关的配合。中央机关制定的档案法律、档案行政法规和档案行政规章归中央机关解释, 包括全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及国家档案局为主的国务院所属的主管部门; 地方机关制定的地方性档案法规和地方档案规章归相应的地方人大常委会、地方政府和以地方档案局为主的地方政府主管部门解释。
第二, 立法机关与司法机关、行政机关之间的分工配合。以全国人大常委会为主, 各级各类立法机关负责对档案法律、法规和规章进行立法解释, 最高人民法院和最高人民检察院负责对档案法律进行司法解释, 以国务院为主的各级行政机关负责对档案法律、法规和规章进行行政解释。当然, 它们在档案法律解释中的地位不是平行的, 而是以全国人大常委会的立法解释为主导, 以各级档案行政管理部门的行政解释为主体。
第三, “ 进一步明确界限” 与“ 具体应用” 之间的分工配合。这实际上是立法机关、司法机关和行政机关在解释任务上的分工配合。档案法律本身需要“ 进一步明确界限” 的由相应的立法机关解释, 档案法律在司法应用中的解释由司法机关解释, 档案法规在档案行政执法中的应用由国务院以及档案行政机关为主体的各级行政部门解释。
