档案法律责任
1 法律责任及违反档案法行为
法律责任是指违法者对其违法行为必须承担的责任, 也就是对其违法行为应负的法律后果。法律责任是由违法行为所引起的。所谓违法行为, 是指实施了法律所禁止的行为和不实施法律所要求去做的行为。违法行为与法律责任之间存在着因果关系, 凡是实行了某种违法行为的公民和法人, 给国家或他人造成危害, 就要承担相应的法律责任。没有违法行为, 也就不需要承担法律责任。由于违法行为不同, 所承担的法律责任也不同。例如, 违反刑法负刑事责任, 违反民法负民事责任, 违反行政法负行政责任, 等等。
档案法律责任, 是指违法者对其违反档案法律法规的行为必须承担的责任, 也就是对其违法行为应负的法律后果。档案工作领域的违法行为, 是指违反档案法规, 实施危害档案的完整与安全的各种行为。世界上有不少国家对档案的管理、利用和保护作了一系列强制性规定, 要求全社会尤其是国家机关和档案部门严格执行, 同时也在档案法律中明确规定了违反档案法行为的范围。
我国《档案法》中规定了九种违法行为, 结合其他档案法规及一般法律中的有关规定, 归纳起来主要有以下几方面:
第一, 出于政治、经济等方面的目的, 毁灭、破坏档案的违法行为。它包括刑法第100 条、105 条、152 条、167 条规定的抢劫国有档案、放火烧毁档案等破坏性行为; 盗窃、伪造档案等危害性行为等。
第二, 在档案管理过程中, 因渎职或不负责任造成国家档案严重损失的违法行为。如由于领导不重视或拒不接受档案行政管理部门的监督、检查和建议, 不改善档案管理条件, 造成档案被盗窃、火烧或虫蛀、鼠咬、霉烂变质等严重损失的行为; 违反保密制度,私自提供、抄录、复制、扩散保密档案内容, 造成失密、泄密事故等行为。
第三, 在档案利用过程中, 对档案施加危害性的行为。如涂改、损毁、丢失、销毁属于国家所有和集体所有的档案等行为。
第四, 在所有权关系上对公私档案的侵权违法行为。如个人把公务活动中形成的档案材料据为己有, 机关业务部门对国家规定的应当立卷归档的文件材料拒绝向机关档案部门归档, 单位不向有关的国家档案馆移交档案等侵害国家档案所有权的违法行为; 组织和个人擅自公布属于国家所有的档案, 集体、个人擅自公布其有损于国家和他人安全与利益的档案, 国家档案馆擅自公布属于集体和个人寄存的档案等侵犯档案公布权的违法行为。
第五, 在档案交换、转移过程中的违法行为。它包括经营和倒卖档案牟利, 出卖属于国家所有的档案, 私自将档案赠送或卖给外国人, 私自携带和邮寄档案出境等行为。
第六, 其他违法行为主要有: 档案馆没有正当理由, 不开放到了开放期限的档案; 档案行政管理机关及其工作人员的违法失职行为; 对检举、控告违法行为的公民进行打击报复的行为。
以上违法行为, 都须依情节轻重追究法律责任。
2 档案法律责任的构成条件
档案违法行为的主体可能是机关、团体、企业事业单位和其他组织, 也可能是公民个人。无论是组织或公民, 只要实施了违反与档案有关的法律、法规的行为, 造成了危害后果, 都应当承担法律责任, 因此, 要追究档案违法行为人的法律责任, 都必须具备一定的条件, 法学上称为构成条件( 或要件) , 这些条件可分为必要条件和非必要条件两种类型。
( 1 ) 必要条件
必要条件是指, 无论是追究档案违法行为人的行政责任、刑事责任还是民事责任都必须具备的条件, 它包括以下三个方面:
① 违法行为
违法行为是构成法律责任的首要条件, 只有行为人实施了档案法规和与档案有关的法律禁止的行为, 才能承担档案法律责任。违法行为是构成法律责任的核心, 是行为人承担法律责任的客观依据。
② 危害后果
危害后果是指违反《档案法》行为所造成的档案实体的损毁、档案信息资源的破坏、档案财富的损失, 以及由此而引起的对社会主义现代化各项建设工作的危害。这些损毁后果是确定承担档案法律责任的一个主要因素。
③ 违法行为与危害后果之间的因果关系
违法行为与危害后果之间有着客观存在的内在的必然联系, 即一定的档案危害后果必然是由一定的违法行为引起的。根据因果关系的顺序, 先有违法行为, 后有而且必然有危害后果。因此, 要追究违法行为人的法律责任就必然要确定其违法行为与其危害后果之间的因果关系。
( 2 ) 非必要条件
非必要条件就是追究违法行为的某种责任时, 不要求必须具备的条件, 这种条件指的是档案违法行为人的主观状况, 即不论行为人主观上出于故意、过失或无过失, 只要其行为造成了档案危害后果, 都应承担一定的法律责任。但是, 这种非必要条件是相对的,可以由于法律责任的不同而转化的。就是说, 只是相对违法行为人承担民事责任如停止侵害、恢复原状、赔偿损失等, 才为非必要条件, 而相对于追究行政、刑事责任来说, 档案违法行为人的主观状况一般地又成为必要条件, 即在大多数情况下, 只有档案违法行为人主观上具有故意或过失才对其行为承担行政与刑事责任。
3 档案法律责任的种类
根据档案违法行为的性质及其情节轻重, 档案法律责任可以分为行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任等。
( 1 ) 行政法律责任
行政法律责任是违反行政法应付的责任。依违法者应负的责任, 国家专门行政机关给予一定的行政制裁。从档案法规的角度看, 是指违反《档案法》和其他有关法规, 毁损、破坏档案但尚未构成犯罪的机关、组织和公民所应负的行政法律责任。依违法者所负的责任, 档案行政管理机关和有关国家机关给予行政制裁。
档案行政法律责任根据责任人的不同职责, 又可分为两种情况: 一是档案行政管理机关和档案公职人员, 包括档案馆( 室)的档案管理人员, 在执行档案公务时违反档案法律法规的一般违法行为所应负的行政责任。如果档案公职人员玩忽职守, 徇私舞弊,情节十分严重, 那就不属于行政责任追究的问题, 应依照司法程序, 予以刑事制裁。二是机关、团体、企业事业单位和其他组织或个人对其轻微的违反档案法律法规行为所应当承担的法律责任, 由档案行政管理机关和其他有关的行政机关对其实施相应的行政制裁。
按承担责任的主体不同, 行政责任又可分为法人责任和个人责任。《档案法》和其他与档案有关的法律规定的必须追究法律责任的违法行为有九种: 即损毁、丢失属于国家所有的档案的; 擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的; 涂改、伪造档案的; 违反《档案法》第16 条、第17 条规定, 擅自出卖或者转让档案的; 倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的; 违反本法第10 条、第11 条规定, 不按规定归档或者不按期移交档案的;明知所保存的档案面临危险而不采取措施, 造成档案损失的; 档案工作人员玩忽职守, 造成档案损失的; 携运禁止出境的档案或者其复制件出境的。在这九种必须追究法律责任的违法行为中, 有的是追究行政责任, 有的是追究民事责任, 还有的是追究刑事责任。有的既可追究法人责任, 又可追究个人责任。但有的只适用于对个人责任的追究。
① 档案行政责任的处罚方式
我国档案法规中强调的行政责任处罚方式是行政处分和行政处罚两种。
A. 行政处分
行政处分, 是指国家机关、社会组织、企业事业单位根据法律、法规的规定, 按照行政隶属关系对犯有轻微违法失职行为或违反内部纪律的人员所实施的制裁。它只适用于个人责任的追究。
《档案法》第24 条规定: 行为人有该条所列八种违法行为之一的,且情节轻微的由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处
分。根据国家有关行政法规的规定, 行政处分的方式有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除等。
B. 行政处罚
行政处罚, 是指国家专门的行政机关对犯有一般违法行为, 尚不够刑事处罚的违法者所实施的一种制裁方式, 它既适用于对违法的公民个人的处罚, 也适用于对组织( 法人单位) 的处罚。行政处罚的方式主要有警告、罚款、没收、责令赔偿损失、强制收购。
警告。警告既适用于个人也适用于法人。警告对违法的个人而言, 是行政处分的方式之一; 对违法的法人而言, 是行政处罚的方式之一。警告是档案行政管理部门依法对轻微的或可能损毁、破坏档案的行为人进行的谴责和告诫。它是档案行政管理部门为防止档案违规行为继续延展、档案危害后果继续扩大、毁坏档案事件进一步恶化而实施的带有一定预防性质的很轻微的行政制裁。它既具有教育性质, 又具有强制性质。被警告单位或个人如果不接受警告或继续违法违规, 档案行政管理部门和其他有关机关可以对违法法人课以其他处罚, 对违法个人加重行政处分的等级。
警告是档案行政管理部门为保护档案和调整档案社会关系经常采用的一种行政制裁方式。档案行政管理部门有时不用“ 警告”的名义, 而是采用“ 通报批评” 或“ 责令改正” 的方式对违法失职行为人进行谴责和告诫, 这实质上也是进行警告。
罚款。这种制裁方式同样既适用于违法法人, 也适用于违法个人。罚款是对违反法律和行政管理法规所规定义务的行为人的一种经济上的处罚, 是属于行政处罚当中的一种重要的制裁手段。就档案违法行为而言, 罚款是档案行政管理部门依法强制违反档案法律、法规的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人, 在一定期限内缴纳一定数额货币的制裁方式。档案法实施办法第28 条规定, 罚款的数额要根据有关档案的价值和数量, 责令赔偿损失。
《档案法》未修改之前, 对档案违法行为人执行罚款的主体是工商管理机关和海关。修改后的《档案法》把重要的罚款执行权授予档案行政管理部门, 海关只能对其管辖范围内的某种档案违法行为执行罚款权。这样规定是符合行政管理原则的。
没收。没收适用于违法的法人和个人。它是国家行政机关依法将违法行为人的违禁物品和非法所得财物, 强制无偿地收归国有的行政制裁手段。如《档案法》第24 条规定: 企业事业组织或者个人倒卖档案牟利的, 档案行政管理部门可以没收违法行为人的“ 违法所得”。《档案法》第25 条规定: 携运禁止出境的档案或者其复制件出境的违法行为人, 海关有权没收其非法携运的档案及其复制件, 并依法交给档案行政管理部门。
责令赔偿损失。责令赔偿损失既适用于违法的法人, 也适用于违法的个人。根据《档案法》和其他相关法律的规定, 违法行为人使保存在档案馆中的档案遭到丢失、涂改和损毁等损失, 档案行政管理部门依法可以责令违法行为人赔偿损失。
责令赔偿损失的主体, 根据《档案法》的规定, 是县级以上各级人民政府的档案行政管理部门, 这是毫无异议的。国家档案局颁发的《各级国家档案馆开放档案办法》规定: 利用者在利用档案馆提供的档案的过程中, 如有丢失、损毁等, 档案馆有权责令负有责任的利用者赔偿损失。这样规定并不与法律原则相悖, 虽然法律规定行政执法的主体是国家专门的行政管理机关, 但法律同时又规定, 在特定的情况下得到有权的国家机关的委托或法律的授权,某些企业事业单位也可以行使某种形式的行政执法权。如按照法律规定, 只有国家公安机关才有行政拘留的执法权, 但是, 国有航运公司的船只离开码头, 如果有的船员行为不轨, 如企图夺船越货等, 在这种情况下, 船长就有权对不轨的船员进行拘留关押。船长这种拘留关押权, 就是海事法律、法规授予的。同理, 国家档案馆根据《各级国家档案馆开放档案办法》的有关规定, 责令损毁档案的利用者赔偿损失, 就是合法的、有效的。
强制收购。强制收购对档案违法行为人有违法所得的, 应没收违法所得。并可以依照《档案法》第16 条的规定征购所出卖或者赠送的档案。对于集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保管的档案, 因保管条件恶劣致使这些档案损失严重, 而档案所有者又拒不改善保管条件, 甚至可能非法出卖, 在这种情况下, 档案行政管理部门就有权予以收购或者征购。其中的“ 征购”, 就属于行政强制执行性措施。
② 档案行政处罚法律责任问题
在具体执法过程中, 除了应加强对档案违法行为当事人的查处之外, 还应加强对档案行政机关在施行档案行政处罚时的法律责任的认识, 它是整个行政处罚实施过程的一个重要组成部分。对此,顾嵬君等人具有一定的研究成果。
根据《档案法》和行政处罚法的规定, 认为档案行政机关实施行政处罚时设定承担的法律责任主要有以下五个方面:
第一, 档案行政机关实施行政处罚, 如果没有法定的行政处罚依据, 或者擅自改变行政处罚种类、性质, 或者违反法定的行政处罚程序, 应由上级档案行政管理机关或者有关部门责令改正, 可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应给予行政处分。
第二, 档案行政机关如果对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据, 或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据, 或者自行收缴罚款, 档案行政机关或者有关部门对使用的非法单据应予以收缴销毁, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分。档案行政机关如果将罚款私分或者变相私分, 应由财政部门或者有关部门予以追缴, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员如果利用职务上的便利, 索取或者收受他人的财物或将收缴罚款据为己有, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任; 情节轻微不构成犯罪的, 依法给予行政处分。
第三, 档案行政机关如果使用或者损毁扣押的财物, 对当事人造成损失, 应当依法予以赔偿, 对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。档案行政机关违法实行检查措施或者执行措施, 如果给当事人人身或者财产造成损害, 给法人或者其他组织造成损失的, 应当依据国家赔偿法予以赔偿, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分, 情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四, 档案行政机关如果为牟取本单位私利, 对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交, 以行政处罚代替刑罚, 应由上级行政机关或者有关部门责令纠正; 拒不纠正的, 对直接负责的主管人员给予行政处分; 徇私舞弊、包庇纵容违法行为的, 比照刑法第188 条的规定追究刑事责任。
第五, 档案执法人员如果玩忽职守, 对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚, 致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害, 对直接责任人员依法应给予行政处分; 情节严重构成犯罪的, 依法追究刑事责任。
总之, 档案行政管理部门、档案馆和档案工作人员也可能成为档案违法行为的主体。如果他们的违法行为较轻微, 须要给予行政制裁的, 要依照有关法规及国家档案局发布的《档案执法监督检查工作的规定》执行。各级档案行政管理部门违反档案法律、法规, 由上级档案行政管理部门或上级主管机关依法给予行政制裁;各级档案馆违反档案法律、法规, 由同级档案行政管理部门或者上一级档案行政管理部门依法给予行政制裁。制裁的依据同样是《档案法》第24 条, 档案法实施办法第27 条、28 条、29 条的规定。不同的是处理要严一些, 因为他们是知法犯法, 执法犯法。
( 2 ) 民事法律责任
民事法律责任是公民违反民事法律, 侵害他人权益行为所负的法律责任。档案民事法律责任, 是指违反档案法律法规, 侵犯他人档案所有权, 或造成他人档案损毁、破坏的组织或个人, 依照民事法律所应承担的法律责任。档案民事法律责任的追究, 主要通过民事诉讼程序进行。当所有者对档案的占有、使用和处分权利被非法侵害时, 所有人可以向法院起诉, 要求保护。我国民法通则规定承担民事法律责任有多种方式, 根据档案保护和管理的具体情况, 在档案侵权案件的审理中适用的民事法律责任主要有以下几种:
① 确认档案所有权
当两个以上的民事主体对同一项档案的所有权发生争议时, 如档案继承权之争, 可以向人民法院起诉, 请求确认其对该项档案享有合法所有权。
② 恢复原状
当档案特别是珍贵档案, 受到他人非法侵害损坏时, 档案所有者有权向法院提出诉讼, 要求侵害人停止侵害, 能够修复的, 可要求侵害人对其损坏的档案进行修复。
③ 排除妨碍
当档案所有者对自己的档案行使所有权, 如利用、公布、寄存等, 受到非法妨碍时, 档案所有者可以向法院提出诉讼, 请求排除妨碍。
④ 返还原物
当档案被他人非法占有时, 档案所有者或合法占有者可以向法院提出诉讼, 要求返还原档案。采用这种方法的适用条件: 一是原档案尚在。如原档案已遗失, 则只能采取其他方法。二是只能向非法占有人提出。如果他人是合法占有, 则不能提起返还原物之诉。三是原档案被无权转让的非所有人转让给第三人时, 是否适用返还原物的方法, 则应考虑第三人是有偿占有还是无偿占有, 是善意占有还是恶意占有等情况, 再作出合乎法律规范的判决。
⑤ 赔偿损失
档案因受侵害而严重损坏或者丢失, 所有人有权提起诉讼, 要求侵害者赔偿损失。
( 3 ) 刑事法律责任
刑事法律责任, 是指达到了法定年龄、精神正常的自然人故意或过失地实施了刑事法律所禁止的行为, 而必须承担的刑事法律所规定的责任。在《档案法》第24 条和第25 条中提到的“ 构成犯罪的, 依法追究刑事责任”。这里所说的“ 依法”, 主要是指《中华人民共和国刑法》。根据本法规定, 已满16 岁的人犯罪, 应当负刑事责任; 过失犯罪, 法律有规定的才负刑事责任。刑罚分为主刑和附加刑, 主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种; 附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产三种。《中华人民共和国刑法》第263 条规定: “ 以暴力、胁迫或者其他方法抢劫公私财物的, 处3 年以上10 年以下有期徒刑, 并处罚金。” 另外, 对刑法中没有明确规定的有个类推制度, 即按比较接近的案例判刑。但要报上级法院审批认可。
如何认定犯罪, 必须搞清楚两个问题:
一个是如何理解情节严重。刑法中规定: 一切危害国家主权、领土完整和安全, 分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度, 破坏社会秩序和经济秩序, 侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产, 侵犯公民私人所有的财产, 侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利, 以及其他危害社会的行为, 依照法律应当受刑罚处罚的, 都是犯罪, 但是情节显著轻微危害不大的, 不认为是犯罪。以上是我国刑法对什么是犯罪所作的基本解释。这个解释可以从三个方面来分析: 从形式上分, 犯罪是触犯了刑法的行为, 一般的违法行为只是违反了除刑法以外的其他法律法规; 从实质上分, 行为的社会危害性是否达到了犯罪的程度, 情节轻微, 社会危害性不大的一般违法行为, 不能以犯罪论处; 从刑法条文的有关规定上区分, 刑法规定构成某种犯罪必须是情节严重、情节恶劣或者必须达到某种严重后果的。
另一个问题是如何确定情节严重。这主要应当根据事实和违法行为的动机、目的、手段、情节及其社会危害性来确定。其中对社会的危害程度是判定违法行为的罪与非罪的主要依据。因此, 实施违法行为时不同的动机、目的、手段、情节以及社会危害性, 决定了违法行为的性质和轻重程度。例如, 同样是偷窃档案, 一个是以反对国家为目的, 把窃得的机密文件送给外国情报人员, 给国家政治、经济造成严重危害, 就构成危害国家安全罪, 依法应当追究刑事责任; 另一个是为了卖给收废纸的小贩牟利, 偷的是一般档案文件, 且数量不多, 后果也不严重, 则属于一般违法行为, 依法追究其民事责任就可以了, 甚至可不追究法律责任, 批评教育即可。
根据我国刑法的规定, 法人( 非指法人代表) 一般不作为犯罪的主体。因此, 《档案法》第24 条和第25 条规定的“ 依法追究刑事责任”, 只适用于个人( 包括法人代表) 刑事责任的追究。
虽然我国《档案法》公布实施时间不长, 但是已有因违反《档案法》和其他法律造成严重后果而被追究刑事责任的案例。1989 年9 月14 日, 湖南省娄底地区中级人民法院在涟源市召开公审大会, 一审判处贪污巨额公款、烧毁大量档案的犯罪分子刘某某死刑。
4 档案法律责任并用
( 1 ) 档案法律责任并用的概念及意义
档案法律责任并用, 指追究违反档案法律的当事人两种以上的法律责任。
实施档案法律责任并用的原则, 对于制裁和预防违法犯罪行为, 维护档案管理秩序, 维护档案法规的严肃性具有重要意义。因为, 档案违法行为有的可能涉及两种以上的法律责任, 只有追究档案违法行为不同的法律责任, 才有可能使违法犯罪人真正懂得, 违法不仅要承担行政法律责任, 而且可能要承担民事法律责任, 甚至刑事法律责任, 其结果一方面是使违法犯罪人丧失继续违法犯罪的条件, 另一方面又给社会上可能违法的其他人敲起了警钟, 防患于未然。档案法律责任的并用, 不仅可以从经济上补偿受害者的损失, 而且可以为恢复被违法行为破坏的档案法律秩序奠定基础, 如果单纯追究一种档案法律责任就很难达到这一目的。
( 2 ) 档案法律责任并用的主体
档案法律责任的并用不是由一个主体来行使, 档案行政管理部门只有在和其他机关、团体、企业事业单位的协同下, 才能实现法律责任的并用。各法律责任适用主体是:
档案法律责任的行政处分的主体是县级以上档案行政管理部门和有关机关。
档案法律责任的行政处罚的主体是工商、税务、公安、海关等行政机关。
档案法律责任的责令赔偿损失责任的主体是县级以上档案行政管理部门和档案馆。
档案法律责任的刑事处罚主体是人民法院。
( 3 ) 档案法律责任并用应具备的条件
第一, 违法行为必须是同时违反了档案法规及其他有关法规,也就是既违反了行政法规, 同时又违反了民事法规或刑事法规。
第二, 违法人的危害档案的行为, 给档案造成了不同程度的损坏结果, 违法行为涉及到多种法律规范。
第三, 承担法律责任的主体必须符合法律规范, 性质不同的违法行为主体不完全一致。
总之, 档案法律责任的并用不能仅靠档案行政管理部门来实行, 还需要法律责任的实施主体协调与配合。
