《档案法》的制定与修改
1 《档案法》的制定
《中华人民共和国档案法》( 以下简称《档案法》) 从1979 年起草到1987 年9 月5 日颁布, 历时8 年多。大体经历了四项程序:
( 1 ) 《档案法》( 草案) 的提出( 1979. 7 ～1984. 11 )在党的十一届三中全会上通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出, 必须巩固人民民主专政, 完善国家的宪法和法律, 并使之成为保护人民权利, 保障生产秩序、工作秩序、生活秩序, 制裁犯罪行为, 打击阶级敌人破坏活动的强大武器。因此, 各种法规不断产生。1979 年国家档案局恢复后, 档案界、广大档案工作者普遍认识到, 档案事业仅仅依靠行政手段已不适应其发展, 必须把国家档案工作列入法律范畴, 载入法典强制执行。部分全国人大代表、全国政协委员和有关专家、学者也曾多次提出制定档案法的建议与提案。要求尽早制定和颁布一部具有中国特色的档案法, 做到依法管档。1979 年7 月国家档案局根据这些提案建议以及广大档案工作者的要求, 开始酝酿起草档案法。1980年2 月正式成立档案法起草小组, 草拟档案法的条文。《档案法》在起草过程中, 以宪法为依据, 遵照党中央和国务院确定的关于档案工作的方针、政策和原则, 总结新中国成立以来档案工作的经验, 借鉴和吸收了我国历史上以及外国一些档案法的经验和做法。经过广泛征求意见和反复修改, 先后近30 次易稿, 终于形成了《档案法》( 草案) 。其中两次向省、自治区、直辖市和中央、国家机关征求意见。多次组织有关人员座谈讨论。1984 年6 月在全国省、自治区、直辖市档案局( 馆) 长会议上进行了讨论。
( 2 ) 《档案法》( 草案) 的审查( 1984. 11 ～1987. 6 )1984 年11 月, 国家档案局把《档案法》( 草案) 呈报国家审批。国务院法制局对《档案法》( 草案) 初稿进行了多次研究和修改, 1986 年以国务院的名义将草案修改稿发给各省、自治区、直辖市和中央、国家机关等有关部门征求意见。1987 年4 月14 日,国务院召开第139 次常务会议, 专门讨论了《档案法》( 草案) 。中央负责同志对《档案法》( 草案) 发表了很重要的意见。会议代表一致认为, 档案工作是一项很重要的工作, 为了更好地保管和利用档案, 制定档案法很有必要。档案工作应实行统一政策、法规和分级、分类、分专业保管的原则。必须注意档案工作应用现代化技术管理的问题。根据国务院常务会议精神, 国务院秘书长又召集有关人士征求意见。6 月7 日, 国务院将《档案法》( 草案) 提交全国人大常委会审议。
( 3 ) 《档案法》的审议通过( 1987. 6 ～1987. 9)全国人大常务委员会对制定档案法极为重视, 1987 年6 月11日, 在第六届全国人大常委会第二十一次会议上, 国家档案局局长韩玉虎对《档案法》( 草案) 作了说明, 到会的委员们认为档案立法很有必要, 并对《档案法》( 草案) 提出了修改意见。全国人大法律委员会根据人大常委会的审议意见, 对《档案法》( 草案) 作了进一步修改完善, 1987 年9 月4 日, 全国人大法律委员会副主任委员项淳一向人大常委会第二十二次会议作了《关于〈中华人民共和国档案法( 草案) 〉( 修改稿) 几点修改意见的汇报》。9 月5日, 人大常委会第二十二次会议正式通过了《档案法》。
( 4 ) 《档案法》的公布1987 年9 月5 日, 原国家主席李先念以中华人民共和国主席第58 号令予以公布。
以上四项程序是分三个阶段完成的, 第一、二项程序是各自为一个阶段, 第三、四项程序是在同一个阶段完成的。
2 《档案法》产生的时代背景和历史条件
社会主义民主与法制的逐步建立与健全是《档案法》产生的前提条件。党的十一届三中全会以来, 我国社会主义民主与法制建设进入了新的发展时期, 国家先后制定了宪法、刑法、民法通则、文物保护法、会计法等法律。刑法第100 条、103 条、167 条、186条等条款直接规定了抢劫国家档案、泄露国家机密行为应受到法律制裁。这是中华人民共和国成立以来, 第一次把档案的保护和安全纳入国家的基本法, 为《档案法》的制定提供了法律依据。同时,在上述各种法律相继产生的历史条件下, 作为我国立法组成部分的《档案法》也随之产生, 它既是社会主义民主法制的组成部分, 又是不断完善社会主义民主法制的重要体现。
档案事业的迅速发展是制定《档案法》的实践基础, 中华人民共和国成立以来, 特别是党的十一届三中全会以来, 我国的档案事业迅速发展, 各级档案机构日益健全, 各级各类档案馆馆藏档案不断增加, 到1986 年, 全国共有档案行政管理机构2 640 个, 综合档案馆2 865 个, 专业档案馆261 个, 全国馆藏档案共计7 967万余卷。档案事业的迅速发展, 需要用法律予以保障。另一方面,由于档案事业无法可依, 档案管理和利用也不能够完全适应社会主义建设及改革开放新的形势, 为了更有效地开发利用档案资源, 使其为社会主义建设服务, 有必要制定《档案法》, 将档案工作纳入法制管理轨道, 保证档案事业的健康发展。
我国历代档案法规为制定《档案法》提供了有益的经验。我国档案工作历史悠久, 漫长的封建社会虽然没有制定一部独立完整的档案法典, 但从秦律、唐律到明清律法, 对古代档案工作各个方面都有严格规定, 它们为当今的档案立法提供了历史借鉴。
我们党和国家十分重视档案立法。早在革命战争时期, 1931年, 瞿秋白就主持拟定了我党第一个档案法规——— 《文件处置办法》, 经周恩来同志亲自修改批准试行。中华人民共和国成立以后, 党和国家先后颁布的一系列档案法规和档案行政规章, 包含了党和国家对档案、档案工作和档案事业管理的原则及方法。它们为制定《档案法》提供了以往档案工作中成功的经验。
世界各国档案立法为我国制定《档案法》提供了借鉴。档案立法是世界各国的通例。外国具有近代意义的档案法令先我国而出现, 以《法兰西共和国档案法》为代表的资产阶级性质的档案法规, 为我国档案立法提供了借鉴。
3 《档案法》的修改
( 1 ) 为什么要修改
《档案法》是我国档案事业建设中的第一部法律, 1988 年实施后, 对促进我国档案事业的健康发展起到了积极的作用。但是, 社会的发展尤其是社会主义市场经济中出现的种种新情况、新问题,又对《档案法》提出了新的要求, 如加强《档案法》的实际约束力, 明确有关各方在档案事务中的权利、义务和职责, 加大对各类违法行为的实际处罚力度, 强化档案行政机关的执法监督职责和权力等。正是在这种社会背景下, 1996 年7 月5 日, 第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》。这是我国档案工作进一步走向法制化的一件大事, 是国家对档案事业更好地为社会主义现代化建设服务采取的一个重要措施。修改后的《档案法》, 总结了改革开放以来我国档案事业建设的成功经验, 是社会主义市场经济条件下档案工作的准则, 具有重要意义。《档案法》的修改, 可以使档案工作更好地适应社会主义市场经济发展的需要, 更好地为改革开放和现代化建设服务。
( 2 ) 修改的主要内容
第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议决定对《中华人民共和国档案法》作如下修改:
第16 条第2 款修改为: “ 前款所列档案, 档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖; 向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的, 应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利, 严禁卖给或者赠送给外国人。”
第17 条增加一款作为第2 款: “ 国有企业事业单位资产转让时, 转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定。”
第19 条第2 款修改为: “ 档案馆应当定期公布开放档案的目录, 并为档案的利用创造条件, 简化手续, 提供方便。”
第24 条修改为:“ 有下列行为之一的, 由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分; 构成犯罪的, 依法追究刑事责任:
( 一) 毁损、丢失属于国家所有的档案的;
( 二) 擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的;
( 三) 涂改、伪造档案的;
( 四) 违反本法第十六条、第十七条规定, 擅自出卖或者转让档案的;
( 五) 倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的;
( 六) 违反本法第十条、第十一条规定, 不按规定归档或者不按期移交档案的;
( 七) 明知所保存的档案面临危险而不采取措施, 造成档案损失的;
( 八) 档案工作人员玩忽职守, 造成档案损失的。
在利用档案馆的档案中, 有前款第一项、第二项、第三项违法行为的, 由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告, 可以并处罚款; 造成损失的, 责令赔偿损失。
企业事业组织或者个人有第一款第四项、第五项违法行为的,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告, 可以并处罚款;有违法所得的, 没收违法所得; 并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。”
增加了第25 条: “携运禁止出境的档案或者其复制件出境的,由海关予以没收, 可以并处罚款; 并将没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门; 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”
修改后的《档案法》最显著的特点, 是适应新形势下档案事业发展的客观需要, 加大了档案行政管理部门的执法力度, 赋予其行政处罚的职能和权力, 更具有操作性, 从而保证了《档案法》的有效施行。
4 档案法实施办法的制定与修改
( 1 ) 档案法实施办法概述
现行的《中华人民共和国档案法实施办法》于1999 年5 月5日由国务院批准修订, 国家档案局于1999 年6 月7 日发布, 它取代了原有的由国务院批准, 国家档案局于1990 年10 月24 日发布的档案法实施办法。
① 档案法实施办法与《档案法》的关系
从结构上看, 档案法实施办法的框架结构基本上与《档案法》的结构一致, 都分为六章, 各个章节一一对应。这给运用《档案法》带来了极大的方便, 同时有利于我们相互对照着学习, 较容易也较深刻地领会两者的内涵。
从内容上看, 《档案法》是制定档案法实施办法的基础, 档案法实施办法的各条规定都是依据《档案法》的原则制定的。一方面, 它是《档案法》的具体体现, 使其更具有操作性; 另一方面,它的内容必须限制在《档案法》所规定的范围之内, 不得突破,不能使档案法律关系的主体享有超出《档案法》规定的权利, 也不能使其承担超出规定的义务。
从整体上看, 档案法实施办法并不是《档案法》的重复, 它是在《档案法》原则性规定基础上的说明或补充, 而对《档案法》已经具体说明的内容决不赘述。它们两个相辅相成, 相得益彰。
② 制定、修改档案法实施办法的必要性
“ 办法” 是为保证某项活动的正常开展及某项工作的顺利进行而规定的具体要求和措施的一种公文。仅从这一概念我们就可深刻体会出档案法实施办法制定的必要性, 它对《档案法》的贯彻实施起到了极大的推动作用。
众所周知, 《档案法》只是从宏观上、整体上以法律手段对我国的档案事务作出了规定, 它是从大的方面来讲的, 是原则性的描述, 只能起到一个方向作用, 使我们有一个整体的法律观念。但这样的规定在具体的贯彻执行中会遇到不少困难, 某些情况下会使我们觉得无从下手, 不知如何去具体地实施《档案法》所作的规定。制定档案法实施办法, 可以帮助机关、组织、企业事业单位正确理解《档案法》的内容及精神实质, 并进一步贯彻实施。具体意义有以下几点:
第一, 是对我国档案立法的进一步完善, 是《档案法》的具体化。《档案法》对档案事务方面许多问题只能是原则性的规定,为了更好地贯彻实施《档案法》, 必须根据《档案法》的规定和我国档案工作的实际, 作出较为具体的详细的规定。档案法实施办法将《档案法》的一些原则性规定更加具体化, 它在《档案法》规定的原则范围内又增加了许多具体的规定, 是我国关于档案工作的一个全面系统的行政法规, 它在完善我国立法的过程中起到了重要的作用。
第二, 档案法实施办法对于深入实施《档案法》, 进一步加强档案法制建设, 保护档案使用者安全和有效地利用档案, 促进我国档案事业的发展, 创造了极为有利的条件。
第三, 档案法实施办法在《档案法》规定的原则基础上进一步明确了档案工作和档案事业发展中的许多重要问题, 使《档案法》更具有可操作性, 因而更有利于遵守和执行。
对档案法实施办法的修改也是极其必要的。一方面, 社会的发展使得档案工作、档案事业出现了许多新情况、新问题, 过去的《档案法》和档案法实施办法没有涉及到这些情况、问题, 或很少涉及, 所以要做必要的修订; 另一方面, 档案行政法规的修改必须符合有关法律的规定而不能与法律相抵触, 一旦相关的法律规定发生变更, 原来依据其制定的行政法规就必须作相应修改。1996 年7月5 日修订后的《档案法》公布, 原来的档案法实施办法就不能准确有效地说明《档案法》已经变更的条文, 这就要求档案法实施办法作相应的变化, 使之与法律规定相一致, 只有这样两者才可以有效地实施, 发挥它们应有的作用。
总之, 在学习、贯彻档案法实施办法时不能脱离《档案法》,学习、贯彻《档案法》时也必须参照档案法实施办法, 可以说,它们是个共同体或结合体, 两者互相配合才可充分发挥效力。
( 2 ) 档案法实施办法的主要内容
档案法实施办法由六章构成, 共31 条。第一章: 总则, 共6条( 1 ～6 条) ; 第二章: 档案机构及其职责, 共5 条( 7 ～11 条) ;第三章: 档案的管理, 共8 条( 12 ～19 条) ; 第四章: 档案的利用和公布, 共7 条( 20 ～26 条) ; 第五章: 罚则, 共3 条( 27 ～29条) ; 第六章: 附则, 共2 条( 30 ～31 条) 。主要内容有以下方面:
第一, 进一步明确了对国家和社会有保存价值的档案的范围。
第二, 进一步明确了县级以上各级人民政府对档案工作的领导, 把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划, 在机构、人员、经费等方面给予必要的保证, 同时对各级机关、团体、企业事业单位及其他组织, 提出了应加强对档案工作领导的要求。
第三, 具体规定了国家档案馆、县级以上各级档案行政管理部门的职责, 机关、团体、企业事业单位及其他组织内的档案机构的职责, 中央和地方各级档案馆的职责, 并明确规定档案馆设置原则与布局方案由国家档案局制定。
第四, 明确规定了机关、团体、企业事业单位及其他组织, 政党以及国家领导人和其他国家工作人员对在公务活动中形成的材料必须依照《机关档案工作条例》、《科学技术档案工作条例》、《档案馆工作通则》的规定进行立卷归档工作, 并定期向有关档案馆移交档案。同时还提出了科学管理档案的各项措施。
第五, 规定严禁倒卖档案牟利, 禁止出卖档案; 并对档案复制件的赠送、交换、出卖和出境等行为作了明确规定。
第六, 规定了各级、各类档案馆所保管的档案开放的起始时间, 明确了档案利用的含义, 利用档案的手续, 移交、捐赠、寄存档案的所有权, 公布档案的形式和公布档案的权限。
第七, 具体规定了根据作出的成绩予以奖励的条件; 根据违法行为的情节轻重给予处罚的种类, 分别有行政处分、行政处罚、追究刑事责任。
