档案法规体系的概念及模式
1 档案法规体系的概念及建立的意义
档案法规具有体系性, 包含若干个相互联系的子系统。这些子系统虽具有共同的调整对象, 甚至在调整方法上也具有相似性, 但它们又都有各自不尽相同的调整领域和方向, 保护不同的权利。总之, 档案法规体系是指根据一定的标准, 将不同内容、不同形式的档案法规组织成一个有联系、有层次、和谐统一的有机整体。
档案法规体系是档案立法工作成果的总体现, 是档案法规学基本理论的重要组成部分。建立和研究具有中国特色的社会主义档案法规体系, 对档案立法、司法以及档案法规学理论研究都有重要意义。
对于档案立法工作来说。要使档案法律规范不断完善和健全,就要根据实际情况进行档案法规的废、改、立, 使档案法律规范、档案法规文件和法律部门相互呼应, 协调一致。
建立档案法规体系, 便于在执行档案法规时, 取用相应的法律规范, 恰当地处理问题。
建立和研究档案法规体系, 有利于促进档案法规学研究自觉地为档案法规建设服务, 适时地协助对中国档案法规体系的调整, 以使其完善。对它是否进行研究, 研究得是否充分、是否科学, 直接反映着我国档案法规学的理论研究水平和对档案法规学研究的重视程度。
2 档案法规体系划分标准与模式
档案法规体系结构依据不同的标准, 可形成不同的模式。
其一, 按照档案工作流程与内容, 档案法规体系由以下几部分构成: 档案接收获取法规; 档案信息加工整理法规; 档案鉴定法规; 档案保护法规; 档案信息资源开发利用法规。
其二, 按照档案工作性质, 档案法规体系由以下几部分构成:党政档案管理法规; 企业档案管理法规; 城建档案管理法规; 高校档案管理法规; 乡镇档案管理法规。
其三, 按照档案法所调整的档案关系, 档案法规体系由以下几部分构成: 机关档案法律规范, 是调整国家党政机关、企事业单位档案工作关系的法律规范。如《机关档案工作条例》中的法律规范。档案馆工作法律规范, 是调整各级档案馆工作关系的法律规范。如《档案馆工作通则》中的法律规范。档案行政管理工作法律规范, 是调整档案行政管理工作关系的法律规范。如国家档案局发布的《档案行政处罚程序暂行规定》中的法律规范。科技档案法律规范, 是调整科技档案工作关系的法律规范。由于科技档案在科学研究、生产技术和基本建设等方面的重要作用, 我国制定有较多的科技档案工作法律规范, 如《科学技术档案工作条例》中的法律规范。专门档案法律规范, 是各种专门档案法律规范的总称,包括人事档案、会计档案、诉讼档案、艺术档案、电子档案和声像档案等方面的法律规范, 数量多、内容丰富, 可以单独设类。私人档案法律规范。我国虽然未颁布专门的私人档案的规范性文件, 但是档案法及其实施办法等档案工作规范性文件, 以及其他法律部门的规范性文件中包含有私人档案的法律规范。例如, 《档案法》第16 条对私人档案的保管和出卖作出了明确的规定。随着档案界要求加强私人档案立法呼声的日益高涨, 私人档案法律规范将逐渐增多, 所以有必要设立一个“ 私人档案法律规范类”。集体档案的所有权特点较接近私人档案, 所以其法律规范可并入“ 私人档案法律规范” 的类目中。
其四, 按照档案立法主体和法律效力, 档案法规体系有三分法、四分法和五分法之分。三分法主要由档案法律、档案行政法规、档案行政规章构成。四分法主要由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案行政规章构成。五分法是在四分法的基础上, 将档案行政规章分为中央档案行政规章和地方性档案行政规章。这几种分法, 实质上没什么区别, 这里重点介绍按四分法划分的档案法规体系。
( 1 ) 档案法律
档案法律, 是国家最高权力机关制定的与档案、档案工作有关的法律, 是我国档案法规体系的核心。包括国家宪法直接或间接涉及的有关档案或档案管理的法律条款; 国家立法机关制定、颁布的刑法、民法、文物保护法等法律中涉及有关档案或档案管理的法律条款; 我国单独制定、颁布的档案法律等内容。
中国的档案法律, 是指由中国的最高立法机关全国人民代表大会及其常务委员会制定的档案法律, 包括全国人民代表大会及其常务委员会的各种法律文件中有关档案和档案工作的条文, 以及单行法律文件形式的《档案法》。
宪法是中国最重要的法律, 是国家的根本大法。《中华人民共和国宪法》第22 条规定: “ 国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其它文化事业, 开展群众性的文化活动。”“ 国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。” 档案馆事业的发展, 档案的安全, 是由我国宪法保护的, 宪法中的这一条款在所有档案法律规范中具有最高的效力。这一规定及宪法的其他规定,又是制定档案法规的依据。任何单行档案法规性文件的内容, 都不得与宪法相抵触。
全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会制定的其他重要法律, 如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国统计法》等法律中都有保护档案安全和利用档案的条款, 它们都属于国家的档案法律。
《中华人民共和国档案法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的, 是国家专门用以调整档案事务各方面社会关系的法律, 是我国整个档案法规体系的核心, 也是我国有史以来第一部由国家最高权力机关制定的最完整的档案单行法律文件, 它对档案和档案工作中最重要、最基本的方面作了明确的规定, 不仅是我国安全保护和有效开发利用档案信息资源的法律保障, 而且也是制定其他档案法律规范性文件的重要依据。
( 2 ) 档案行政法规
档案行政法规由政府颁布, 其效力低于档案法律, 高于档案行政规章及其他规范性文件, 是不少国家档案法规体系的基础。《中华人民共和国立法法》第56 条规定: 国务院根据宪法和法律, 制定行政法规; 第57 条规定: 行政法规由国务院组织起草, 国务院有关部门认为需要制定行政法规的, 应当向国务院报请立项。
① 档案行政法规的概念及含义
根据我国宪法的规定, 只有国务院制定发布的行政管理法规,才能称为“ 行政法规”。张正钊主编的《行政法与行政诉讼法》一书认为: “ 行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作, 根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等内容的条例、规定和办法的总称。” 为此, 我国的档案行政法规,是指由国务院全体会议根据宪法和法律制定或常务会议通过的, 并由国务院发布的关于国家档案行政管理的规范性文件。其含义主要有: 第一, 档案行政法规必须是国务院制定或由其批准与公布的。其他任何单位与个人均无权制定与发布此类文件。第二, 档案行政法规是一种具有普遍约束力的规范性文件, 是针对档案事业中某一方面的行政管理工作制定的, 而不是对档案工作中某一具体问题的处理意见。第三, 档案行政法规是依据宪法和法律的有关规定制定的; 它的内容必须符合法律精神, 不能同法律条文相抵触。此类文件是对国家档案法律的有关规定的进一步细化和明确, 并为档案法律的有效实施提供必要的保障。
② 档案行政法规的种类
档案行政法规的类型主要有以下三种: 一是对档案行政事务作出全面系统的规定的文件, 如《关于加强国家档案工作的决定》、《中华人民共和国档案法实施办法》等。二是对某一方面的档案行政工作作出部分规定的文件, 如《机关档案工作条例》、《全国档案馆设置原则和布局方案》等。三是对某一项档案行政工作作出比较具体规定的文件, 如《关于开放历史档案的几点意见》等。我国行政法规的名称, 按照1987 年4 月国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第3 条的规定, 一般为“ 条例”、“ 规定”、“ 办法”。我国以前颁布的档案行政法规从名称上看有些是不规范的。
③ 档案行政法规的属性
档案行政法规既有其他行政法规的一般属性, 同时也具有自身的特点。
A. 档案行政法规的一般属性
权威性和命令性。档案行政法规同国家的档案法律一样, 都是国家意志的体现。目前我国所制定的档案行政法规都是从维护党和国家及人民的根本利益出发, 结合一定时期档案事业发展的客观形势与需要而制定的, 是国家意志与人民意志的统一。然而, 就其制定者与其相对人的关系而论, 仍然是权力与服从、命令与服从的关系。执行人无权根据自己的主观意志取舍、变更档案行政法规的有关规定。从这个意义上说, 档案行政法规具有较强的权威性和命令性。
直接性和现实性。档案行政法规是国家管理全国档案事业的重要依据和手段之一, 其内容具有明显的直接性和现实性特征。它具体规定了档案工作的组织与管理原则、基本规则、措施和手段, 内容涉及档案工作事务的组织、指挥、管理等各个方面。因此, 它对我国档案事业的建设与发展具有重要的现实作用和直接的指导意义。
稳定性和动态性。同国家的其他行政法规一样, 档案行政法规也是在相对稳定的状态中不断变化和发展的。一方面, 由于档案工作的环境( 包括国家的政治环境、经济环境、文化环境等) 是处在不断的变革之中的, 这就要求档案行政法规的内容必须随之调整与变更; 另一方面, 档案工作的内在运行机制也会发生一定的变化, 这也要求档案行政法规的内容有所变化。但是在实际工作中,我们只有在充分调查研究和科学论证的基础上, 才能对有关档案行政法规作必要的修改、补充或另立新规, 切不可盲目行事, “ 朝令夕改”, 人为地降低档案行政法规的权威性。
B. 档案行政法规的特殊性
档案行政法规的制定必须符合档案和档案工作的发展规律与特点。世界各国的档案法规创制实践均证明一个基本原理, 即凡是依据档案工作的实际存在和发展规律与特点而制定的档案行政法规,都会对其国家的档案事业的发展起到积极的规范作用; 相反, 如果无视档案工作的客观存在和发展规律, 不考虑本国档案工作的基本特点, 其实践的结果常常是事与愿违。档案的存在和运动是以有机体形式进行的, 每一份文件为该机体的一个“ 活的细胞”, 个体文件一旦脱离了其赖以生存的有机体, 其价值和作用便无从谈起。因此, 档案的管理必须强调有机体的思想, 强调集中统一管理原则,强调全宗原则。任何档案行政法规的制定, 都不能违背这些基本的思想和原则。
档案行政法规的制定必须具有历史的继承性与发展性。档案行政法规的继承性, 是对相关的档案行政法规文件之间在内容方面的历史联系性而言的。由于档案事业实践活动的发展, 一些原来行之有效的档案行政法规文件的内容便会出现与实际工作不相适应的情况。在这种条件下, 国务院及相关部门就必须根据已经变化了的客观环境, 修改原来的行政法规文件中的某些规定事项。但这种修改与变化应具有继承性或过渡性, 以保持工作的连续性。档案行政法规的发展性, 是指整个档案行政法规体系的内容应随着社会的发展、时代的进步而不断推陈出新, 去粗取精。此外, 档案行政法规必须以档案法律为依据, 随着档案法律的变更和发展而变更和发展。这种“ 新陈代谢” 的功能属性, 正是我国档案行政法规之生命力的表现。那种不能依据已经变化了的社会环境进行调整和完善, 或变化过大, 使人无所适从, 造成“ 休克” 状态的档案行政法规, 必将逐渐成为档案工作前进和发展的桎梏。
④ 档案行政法规的修改
档案行政法规的修改必须符合有关的规定而不能与法律相抵触。一旦相关的法律规定发生变更, 原来依据其制定的行政法规就必须及时进行必要的修改, 以便对档案行政工作进行直接有效的调整和规范。如1996 年7 月全国人民代表大会常务委员会通过了修改的《档案法》后, 原来的档案法实施办法的有关内容便不能准确有效地说明《档案法》业已变更的条文了。所以, 1999 年5 月5 日, 国务院便及时批准了修改档案法实施办法, 对原来的档案法实施办法进行了调整, 使之同法律规定相一致。与原来的档案法实施办法相比, 新的档案法实施办法增加了由国家档案局和省级档案行政管理部门分别确定不同所有权的档案中对国家和社会有保存价值的档案的具体范围的规定; 增加了对各级国家档案馆馆藏永久保管的档案实行分级管理的规定; 明确了档案的移交期限; 完善了档案行政处罚制度; 同时还对档案行政工作中的有关程序性与操作性的规定作了补充和完善。通过这些方面的修改, 使档案法实施办法的条文内容更加符合《档案法》的规定要求, 也使该行政法规更加适应不断深化的社会改革的新形势。
( 3 ) 地方性档案法规
地方性档案法规是指由地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的档案法规。地方性档案法规是依国家档案法律和档案行政法规, 结合当地实际情况制定的, 它只适用于制定地方性档案法规的机关的辖区, 对其以外的地区没有法律效力。地方性档案法规在不同宪法、档案法律、档案行政法规相抵触的前提下才有效。我国地方性档案法规, 一般采用“ 条例”、“ 规则”、“ 规定”、“ 办法” 等名称。如《上海市档案条例》、《湖北省档案管理办法》等都属地方性档案法规。
( 4 ) 档案行政规章
① 档案行政规章的概念
档案行政规章一般是由最高档案当局根据档案法和档案行政法规制定和颁布执行的各类规范性文件的总称。它不能与档案法和档案行政法规相抵触, 否则不具有法律效力。档案行政规章既包括由国家档案局依据档案法律、档案行政法规制定的有关规范性文件,同时也包括由省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府, 根据档案法律、行政法规制定的档案工作规范性文件。它们是我国档案行政规章的一个有机的组成部分。这些档案行政规章, 都在一定程度上为执行、解释、说明档案法律( 包括《档案法》和包含在其他法律中的相关法律条文) 、档案行政法规以及党和政府关于档案工作的方针政策等, 提供了便于操作的行为规范。当今的档案行政和档案管理工作如果离开了行政规章的支撑与规范, 是不可想象的。
② 档案行政规章的性质
A. 档案行政规章从属于国家的档案法律和行政法规
档案行政规章不能等同于档案工作法律和行政法规, 在内容规定方面也不能超越法律和法规。它是国家档案行政机关和社会各有关部门、单位, 为了执行、解决、说明档案法律和法规以及重要政策而制定发布的规范性文件。
B. 档案行政规章具有普遍的或特定的适用性
它不同于国家档案行政部门及有关政府部门所作的具体行政决定或行政裁决( 因为这类文件只适用于特定的人或特定的事实) 。档案行政规章通常是用于一定的档案工作领域、一定类型的所有人或所有事实。但是应当看到, 也有一些档案行政规章不具有普遍的适用性, 而仅具有特定的适用性, 如《中央档案馆接受档案标准》( 1983 年12 月2 日国家档案局中央档案馆发布) 、《国家档案局、中央档案馆对〈中央档案馆接受档案标准〉的几点说明》等。
C. 档案行政规章之间的协调一致性
档案行政规章除了要做到不得与档案法律、行政法规相抵触外, 还应特别注意规章和规章之间的协调一致, 避免相互矛盾。档案行政规章在行文方面必须努力做到: 明确、具体, 便于遵守、执行, 并能真正解决问题。为此, 制定档案行政规章必须避免纠缠于非常具体的技术问题、操作方法问题之中。此类具体问题可以通过制定有关的工作制度或工作标准等途径来解决。档案行政规章应当着眼于国家档案事务的一些重要的、影响全局的问题的解决, 并且注意规章本身的长效性, 以确保对未来行为的约束力的实现。在实际的档案行政规章的制定实践活动中, 有关行政主体必须注重两个方面的问题: 一是对内容方面存在互相抵触、矛盾的规章应进行及时的修改和完善; 二是注意将互有联系的行政规章批量公布, 以便避免因为公布方面的时差, 人为地造成新旧规章之间的矛盾, 使人们无所适从。
③ 档案行政规章的特点
档案行政规章在档案事业建设与发展中具有重要的地位与作用。这是因为档案行政规章较之国家权力机关制定的法律和国务院制定的档案行政法规有其独有的特点。相对于国家权力机关制定的档案工作法律来说, 它的特点在于:
第一, 档案行政规章的制定程序比法律简便, 而且只要不违背档案法及相关法律精神和规定, 是较易获得通过的。这就使得档案行政规章能够较快地适应调整新的社会关系的需要。现代信息社会日新月异, 档案立法很难完全适应档案事业发展的客观需要, 加之档案法律本身的原则性, 使得档案行政机关和国家的有关部门, 必须通过制定相应的政府规章和地方规章来填补档案立法调整的空白。深圳、珠海等地制定的关于档案馆现行文件开放利用的规定,就是很好的例证。
第二, 档案行政规章的内容具有专业性。其对专业性问题的规定, 明显优于档案法律。档案工作是一项专业性较强的社会行业。只有受过专门训练或专门教育的富有实际工作经验的人员, 才能胜任此项工作。为此, 由专门负责国家档案行政事务管理的档案行政机关和有关部门所制定的档案行政规章, 往往更能够反映档案工作的客观实践需要, 更为符合档案工作的专业特点与规律。
第三, 档案行政规章的规定比档案法律的内容更加明确、具体。一般而言, 档案法律的普遍性和稳定性要求较高, 故此, 其文件的条文常常比较原则、简约; 而档案行政规章多是国家档案行政管理部门和各级有关机关为了执行和实施法律而制定的“ 细则”,或对法律规定事项的解释、说明。所以, 就档案行政规章的整体而言, 通常比较具体、明确, 具有明显的可操作性。
档案行政规章与档案行政部门和其他政府行政部门所作的行政决定, 也有明显不同的特点。首先, 档案行政规章适用范围比具体的行政决定广泛。一般而言, 档案行政规章所调整的相关人或事,如若属于相同的情况, 就必须相同对待, 即以档案行政规章的有关规定为依据加以处置。而行政决定则是一种具体的行政管理方法,它通常仅对特定的当事人或者特定的事务、问题等作出决定。即“ 一人一决定”、“ 一事一决定”, 具有一定的明显的特指性, 有时还会出现相同情况不同对待, 不同情况相同对待的现象。就此而论, 依档案行政规章行政一般比依据某些行政决定行政会更公正、合法一些。其次, 档案行政规章行政效力的时空范围一般优于具体的档案行政决定。档案行政规章一旦颁布施行, 就可以在一定时期内反复适用, 对所调整的同类对象都适用。而档案行政决定则通常只是一次性适用, 即使是同类事情或问题, 行政决定也不能反复适用。因此, 档案行政规章比之具体的档案行政决定, 可以提供更高的行政工作效率。再次, 档案行政规章的制定程序较之具体的档案行政决定正式、严格。档案行政规章的制定程序一般应当由相关的档案行政法律作出原则规定, 并且由与法律配套的行政法规作具体、详尽的规定。这种程序一般称之为行政立法程序。按照这种立法程序来制定档案行政法规、行政规章等规范性文件, 可以有效地防止主观随意性, 增强档案行政规章的科学性和合理性。这种立法程序一般包括: 规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等。而档案行政决定却不必经过这样的程序。
尽管如此, 档案行政规章也不能取代具体的档案行政决定, 这是因为档案行政领域中存在着大量的具体事务和工作问题, 这些事务和问题有时所表现出来的特殊性、专门性并不能都用统一的档案行政规章、行政法规进行调整。一些普遍性的行政规章在适用于档案工作领域的具体问题时, 也往往需要通过具体的行政决定来解决。
④ 档案行政规章的种类
A. 部门规章和地方规章
这是依据档案行政规章制定主体区分的。部门档案行政规章是国务院各组成部门根据档案法律和行政法规等在本部门权限范围内制定的规范性档案文件的总称。其数量较多, 调整领域广泛, 是档案行政法的一个重要渊源。地方档案行政规章是地方人民政府( 即省、自治区、直辖市人民政府, 自治区所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府) 根据档案法律、档案行政法规等制定的规范性档案文件的总称。
B. 立法性规章和解释性规章
所谓立法性档案行政规章, 是指国家档案行政部门, 国务院各组成部门, 地方省、自治区直辖市及省、市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府, 根据国家档案法律, 在其职权范围内为行政相对人创制权利与义务所制定的规章。如《档案馆工作通则》、《航空工业文书档案工作条例》、《公证档案管理办法》、《企业法人登记档案管理办法》、《海南省档案管理办法》、《上海市档案条例》、《吉林省档案条例》、《广东省档案管理规定》, 等等。所谓解释性档案行政规章, 是指上述各有关部门和机关为了有效执法, 对相关的档案法律的全部或者部分规定所作出的解释或说明的规章。如《中华人民共和国档案法实施办法》、《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》等。有时, 一些档案行政规章也兼具立法性规章和解释性规章的属性。
C. 必须遵照执行的规章和参照执行的规章
档案行政规章根据实际效力和实施性质的不同, 又可以区分为以下两类: 一类是必须遵照执行的规章; 一类是参照执行的规章。其中后一类规章往往只规定出一般性的原则和要求, 而不作十分具体的统一要求。之所以会存在此类档案行政规章, 常常是因为它们所针对的对象纷繁复杂, 或者因为制定者暂时缺乏经验与必要的环境条件所致。这类档案行政规章在实际执行过程中, 往往要求执行者根据具体的客观情况, 在不违反规章中的原则性规定的前提下,较为灵活地加以执行。为了方便执行者在实际工作中进行识别, 一般会在相关的文件题名中增加“ 暂行”、“ 试行” 等字样, 或在文中注明“ 参照执行” 等字样。随着规章制定主体行政经验的不断积累及客观条件的逐渐成熟, 某些需要参照执行的行政规章, 在经过必要的修订、补充和更改之后, 也可以转化为第一类性质的档案行政规章。在档案工作实践中, 国家各有关部门和职能单位, 应当根据宪法和法律的规定, 加强对有关档案行政规章的监督和审查,并且建立必要的规章备案制度。
总之, 档案法律与档案行政法规和行政规章之间既有联系, 又有区别。档案法律是国家与人民意志在档案工作领域中的集中体现, 是全国人民代表大会及其常务委员会依据国家的宪法及立法程序制定的行为规范。行政法规是国务院根据宪法和法律制定的行政性规范文件的总称。
档案法律与档案行政法规的联系在于: 首先, 两者的制定与实施的根本性目的是一致的。无论是档案法律还是档案行政法规, 它们的制定与实施均是为了有效地规范和调整档案事业建设与发展中的各种关系, 以利于档案事业正常工作秩序的建立与维护。其次,尽管档案法律高于档案行政法规, 但是, 从两者的发展历史来看,它们又是互相影响、互相促进的关系。我国档案法律建设的实践表明, 档案行政法规是制定档案法律的“ 法源” 之一。《档案法》就是在深入研究了中华人民共和国成立以后国务院的各项档案行政法规和有关行政规章的基础上, 在吸收和借鉴国际档案立法成功经验的前提下, 在总结我国档案管理经验的背景下, 成功制定完成的。
当然, 档案法律的问世, 也是行政法规科学合理制定的有力而坚实的法律依据, 可大大减少行政法规制定方面的主观随意性。再次,档案法律和档案行政法规均应在宪法规定的框架范围内制定和实施, 不能违背宪法规定的基本准则。
但是, 它们也是有区别的。第一, 制定主体不同。档案法律的制定主体是全国人民代表大会及其常务委员会, 而档案行政法规的制定主体则是国务院。第二, 档案法律具有广泛的行为约束力, 它是国务院制定档案行政法规的主要依据, 也是我们目前常见的档案行政法规渊源, 就此而言, 档案行政法规的制定与实施, 均要以法律为准绳。
档案法律与档案行政规章也有一定的区别与联系。行政规章是由国务院各部委、省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府, 根据档案法律和档案行政法规所制定的规范性文件的总称。可见, 档案行政规章从属于档案法律和档案行政法规, 或者说是档案法律和档案行政法规具体化的产物, 更具特定性与操作性。目前, 档案行政规章的数量较多, 调整的领域也非常广泛, 是我国档案事业法制建设的一个重要方面。
