档案立法程序与技术
1 档案立法程序
档案立法程序, 指有权的国家机关制定、修改、补充、废止和认可档案法律规范文件时所必须遵循的法定步骤和方法。档案法律规范是经过国家权力机关, 通过人们有意识的活动制定的。和其他法律规范一样, 其立法程序由四个步骤或阶段组成: 档案法律草案的提出; 档案法律草案的审查; 档案法律的通过; 档案法律的公布。档案立法之所以要有这样的程序, 是与档案法律规范的特点和作用分不开的。档案法律规范是用以调整档案工作行为规范的, 必须讲究科学性、准确性, 以确保在实施过程中不发生偏差。《中华人民共和国档案法》的立法过程包含了上述四个程序, 将在第6章详述。
一般的规范性文件的立法, 包括制定档案行政法规, 都称为行政立法。制定行政法规、行政规章等活动, 必须遵循一定的程序。行政立法的程序: 首先是提议和决定, 即由有权制定该法的机关、人员提出, 也可由其他的机关、团体、企事业单位和公民个人提出立法建议, 然后由法定机关审查研究, 作出立法的决定。其次是起草, 即由有权制定某种行政法规的机关负责起草, 具体起草可委托有关部门、专家、代表进行。再次是把起草后的行政法规送给有关部门协商, 征求意见, 加以补充和修改, 在充分调查研究的基础上定稿。经协商定稿的行政法规要送负责审核的部门审查, 主要审查是否有违反宪法、法律的规定, 内容是否具体、明确, 文字是否准确等。最后是把经审核后的行政法规交发布机关的正式会议通过,由行政首长签署后便可公布生效。凡比较重要的行政法规在通过和签署后, 还必须报请上级机关审批备案, 然后公布生效。例如,1980 年, 《科学技术档案工作条例》的制定, 就是经过拟写、审核批准、签署, 最后刊登在国务院公报上予以公布生效这一整套的程序的。
2 档案立法技术
档案立法技术是指合理地制定和正确地表述档案法律规定和条文, 以达到最完美的表达形式的总和。它包括档案立法项目的选择与项目标题的拟定, 立法内容的表述, 与其他法律的协调, 档案立法文件的结构形式等。
( 1 ) 正确选择档案立法项目
档案立法项目不是主观臆想、随心所欲确定的, 它的选择要受社会客观条件及其发展规律的制约。社会客观条件既决定档案立法的内容, 也决定档案立法的时机。社会经济、政治、文化生活中迫切需要用档案法律调整的社会关系, 就要立项, 抓紧制定。进行档案立法时, 应尽可能地使档案法规在实体法、程序法方面成龙配套, 以便实施。
( 2 ) 准确把握档案法律之间的协调配套
我国社会主义档案法律应当是由若干相互协调配套的法律、法规组成的体系。在立法中确保档案法律文件之间的协调配套, 不仅要遵循立法原则, 而且要掌握纵、横向配套技术。
横向配套技术是使档案法律文件之间或有相互交叉管理的法律之间相互配合、协调一致的技术。在社会客观条件允许的情况下,相关法律之间能规范的要全方位地规范管理, 防止留下盲点; 有相互交叉管理的, 要注意处理好相互之间的关系, 避免相互争夺管理权限。
纵向配套技术就是使上下层次档案法律之间协调配套的技术。应用这一技术要遵循以下原则: 第一, 下一层次的档案法律不得与上一层次的档案法律相悖, 地方性档案法规、部门规章不得与国务院档案行政法规相抵触, 所有的档案法律不得与宪法相抵触; 第二, 下一层次的档案法律要及时地满足上一层次档案法律的要求。
档案法律规定要制定实施细则的, 实施细则的制定要及时, 不能因实施细则迟迟制定不出而妨碍档案法律的贯彻实施, 而且实施细则作为主要档案法律的补充, 应当具体化, 绝不能是简单的重复或者照抄。
( 3 ) 严格立法程序
起草档案法规时要认真执行《行政法规制定程序暂行条例》的有关规定, 注意质量及协调性, 严格按照立法程序与步骤进行。
( 4 ) 注意档案立法文件的结构形式
档案法规的结构形式是指某一具体档案立法文件的各个组成部分的内在联系以及构成层次的排列顺序, 一般可分为形式结构和逻辑结构。
档案法规的形式结构主要包括: ① 档案法规的名称。我国国家级的档案法规名称主要有: 法律或法令、条例、决定、办法、通则、规定或暂行规定、规则、规范、简则、细则等。地方级档案法规文件的名称主要有条例、办法、规定、规则、变通规定、施行细则等。名称与内容相比, 显然是次要的。但对于档案法规体系的完整性来说, 名称并不是无关紧要的。实现档案法规名称的规范化具有重要的作用, 从法规名称上可以看出制定档案法规机关的级别、职权, 了解它的法律效力等级、作用范围; 可以使所有的档案法规文件组成一个排列有序、等级分明的整体, 给学习档案法规、执行贯彻档案法规带来很大的方便。② 制发档案法规的机关名称。③序言或说明。④ 正文。这是法规文件的主体部分。为了叙事清晰和使用方便, 法规文件的正文可以分为篇、章、节、条、款( 目前我国的法规文件一般只设章和条) 。⑤ 公布法规的时间和法规生效时间。⑥ 有关人员的签署。⑦ 目录、注释、附录等。
档案法规的逻辑结构, 是指档案法律规范所规定的人们的行为模式和相应的法律后果之间存在的一种必然因果关系。一般由两部分组成, 即行为模式和相应的法律后果。行为模式一般有三种类型, 即可以这样行为的模式、应该这样行为的模式和不应该这样行为的模式。法律规范的法律后果一般有两类, 即肯定式的法律后果、否定式的法律后果。
( 5 ) 正确使用立法文件用语及文字规则
因写作目的要求的不同, 文字用语也不相同, 从语体来看, 一般分为公文体、政治体、科技体、文艺体等。法规文件显然属于公文体。由于法规是以国家强制力来保证执行的, 是必须遵守的行为规则, 因此从立法技术的观点来看, 法规文件的用语应该具有以下三个主要特点: ① 明确易懂。为了使档案法规容易为人们所理解,在档案法规文件中必须使用正确的科学的语言。如现代社会不应再使用文言文, 而应用白话文, 尽量防止使用外来语和地方语, 避免使用冷僻、艰深的字语, 等等。② 简明扼要。法规条文必须避免冗长繁琐、重复累赘。法规文件是以说明为主的应用文, 要说明问题, 言简意赅, 防止使用带有感情色彩和比喻、夸张等文字语言。③ 严谨一致。法规用语必须严肃、谨慎, 条文之间相互呼应, 不能前后矛盾, 避免语义的歧义和混乱, 否则在理解和实施中会不得要领, 无所适从。
