外国档案法规的基本内容
1 档案概念、术语的界定
给档案下一个科学的定义是各国制定档案法时不可回避的问题, 且被一些国家视为首要问题, 如法国、扎伊尔、前南斯拉夫、罗马尼亚等国的“ 档案法” 的总则或第一条, 开宗明义阐释了“ 档案” 的概念。据统计, 约有70% 的国家的档案法规列有“ 档案” 概念的条款。
这些定义, 多为叙述性的, 其方法大体有四种:
第一种: 直接写出“ 档案是⋯⋯机关或个人⋯⋯ 文件”, 如印度尼西亚共和国的档案管理基本准则第1 章第1 条就规定, “ 档案” 是指: a. 国家机关和政府机构在进行管理活动中所产生和收到的文件, 包括单份文件和组合在一起的文件; b. 私人机构或个人所产生和收到的反映国家生活的文件, 包括单份的和相组合在一起的。
第二种: 先给文件作出了定义, 然后再定义档案。如缅甸1990 年的档案法第1 章关于“ 文件” 和“ 档案” 的定义: “ 文件”是指任何政府部门或任何其他组织或任何个人书写、编纂或收到的文件, 包括题铭档案、羊皮和棕榈树叶文献、手稿以及用机械、电子或其他手段产生的文字、声音和图像记录。“ 档案”, 是指上述文件中经过鉴定检查认为具有凭证价值并含有涉及缅甸历史、文化遗产、国家政府等方面的信息, 因而有理由作为档案永久保存的文件。这是典型的从文件定义开始进而定义为档案的方法。
第三种: 先为档案下定义, 再分别指出公、私档案或国家档案与个人档案的范围。这种方法在各国档案法规中普遍存在两种情形:一是使用公共档案( public archives) 和私人档案( private papers)这两个概念。私人档案是指由个人或非国家( 政府) 机构、组织形成和( 或) 占有的档案。私人档案的来源包括自然人和非国家( 政府) 机构、组织。私人档案的范围包括自然人或非国家机构组织形成, 但所有权为其所拥有的档案。《扎伊尔共和国档案法》( 1978 年) 规定: 凡是个人、自然人或法人所占有的档案都是私人档案。塞内加尔共和国的档案法( 1981 年) , 第1 章第1 条是档案定义: 凡自然人或法人在自己的公、私活动中产生或收到的文件整体, 不管其性质、形成日期和制成材料, 都是档案。档案分为公共档案和私人档案。第2 章为公共档案, 从第2 条～第13 条中说: 公共档案包括两部分: 一部分是由国家机关和地方机关、公共事业单位、国营公司、受国家监督的公私合营公司、负责管理公共事业的私营组织以及公务助理人员和司法助理人员产生的文件整体; 另一部分是以捐献、遗赠或购买的形式被国家或地方机关获得的文件。第3 章为私人档案, 共4 条, 其中规定, 来源于私自然人或私法人活动的档案都是私人档案, 但负责管理某项公共事业的私营机构不在此列。1979 年颁布的法兰西共和国档案法也基本采用同样的方法为档案下定义。许多国家一方面重视对私人档案作为私有财产的尊重, 另一方面也重视私人档案作为国家历史遗产和文化财富所具有的价值, 因此积极采取各种措施加强对私人档案的保护。
各国档案法规中关于私人档案保护的规定主要包括: 明确受国家保护的私人档案的范围以及确认机构负责人; 明确国家对具有历史意义并涉及公共利益的私人档案管理所拥有的权利; 明确保护私人档案的方式、手段和措施, 如对私人档案实行登记制度, 对已登记的档案实行保管报告制度, 私人档案所有者可将所拥有的具有重要历史价值的档案寄存在国家( 公共) 档案馆中, 其所有权仍归私人所有。由国家档案机构对具有重要历史价值的私人档案进行复制, 限制或禁止私人档案出境, 除非得到管理部门的特殊批准。
二是使用国家档案( national archives) 与个人档案( personalor individual papers) 这两个概念。个人档案是指个人或家庭( 家族) 在非公务活动中形成或收到的, 或者是通过合法途径获得的,或者是通过合法继承得到的档案。1974 年, 美国“ 国家档案与文件管理基本法与权限” 中对个人档案的定义是指由某个机构所保存、收集、使用或传递的有关个人的各种条目、收藏品或信息组合, 包括个人所受教育、财务、医疗史、犯罪或雇佣史, 以及其他与个人有关的信息。前苏联使用“ 个人全宗” 概念, 它是由一个人、一个家庭或一个家族的生平活动过程所形成的文件组成的档案全宗。
第四种: 以给国家档案全宗下定义为基础, 把属于国家文化财富的档案进行一一列举。罗马尼亚、阿尔及利亚、前苏联等国采用这种方法。
2 档案的范围及法律地位
什么样的档案会受到法律的保护, 即受法律保护的档案的范围是什么? 受法律保护的档案主要指国家各级机关、公共机构在履行职能活动中形成的公共档案, 但也包括确需纳入法律保护的某些有重要价值的私人档案。各个国家的档案法都明确规定了受法律保护的档案的范围, 尽管每个国家的表述不同, 但都说明了它们对档案的重视, 并赋予法律上的保护。
档案法律地位的确立, 同样是有效保护档案的一种途径, 所以它也是各国档案法中不可或缺的内容。
档案的法律地位, 一般是指档案的不可剥夺性、不受时效限制性和不可侵犯性。档案法的存在, 就是要确立和保护档案的这种法律地位, 使其不被侵犯。
那么, 不可剥夺性、不受时效限制性和不可侵犯性指的是什么呢? 这三性意味着国家对公共档案这种特殊形式的文化遗产拥有不受时间限制的永久占有权, 任何人不得违法转移、转让、买卖公共档案, 或将其据为己有, 对落入他途或他人之手的公共档案, 国家有收回权, 对有重大价值的私人档案, 国家有禁止出口、限制买卖和严加保护的权利。
各国“ 档案法” 中涉及有关档案法律地位的规定大致包括:明确宣布公共档案是不可剥夺的, 如土耳其、意大利、保加利亚、塞内加尔等; 明确宣布公共档案的法律地位是不受时效限制的, 如法国; 明确宣布两者皆有的, 如毛里求斯。
3 档案管理
档案管理是各国档案法规的重要内容, 涉及对档案的收集、整理、鉴定、编目、保管、保护和提供利用等方面的规定。主要包括:第一, 档案的收集与移交。收集和移交是档案管理工作最基本的环节。收集主要就是对应保存在档案馆的档案的接收与征集。一般来讲, 接收的档案占据档案馆馆藏的大部分, 而各机关、部门、下级档案机构定期向档案馆移交的档案又占接收的一大部分。法国对此十分重视, 实行了国家档案馆向政府机关派驻代表负责收集工作的制度。按法国档案法规定, 中央和地方国家机关都必须无偿向同级档案馆移交档案, 不同的是中央机关的保存期一般为30 年, 省级机关为5 年。罗马尼亚档案法规定, 政府机关中具有永久保存价值的档案, 一般在机关保存20 ～30 年后就应向各级档案馆移交; 照片档案的一般期限为15 年, 而户籍档案可延长到100 年。在丹麦, 国家档案馆成立之初, 政府要求各机关把办理完毕满三年的档案移交给国家档案馆, 这是当时世界上最短的移交期限, 被称之为“ 丹麦制度”。目前, 丹麦政府已对档案移交期限重新作出规定, 各机关必须把自形成期满30 年的档案向国家档案馆或地方档案馆移交, 每五年移交一次, 移交的运输费用由机关自行承担。
第二, 档案保管。主要包括档案保管场所的选择和防护措施,档案的保管、鉴定、销毁、转让, 档案的保管方法, 档案的安全副本制度等。
各国政府都各有规定, 如美国, 联邦政府在法规中明文规定了机关和档案机构保管档案文件的职责。概括起来, 这些职责主要有: 不得随意销毁文件; 保证文件的绝对安全; 严防发生损毁档案的意外事故; 提供必要的保管条件; 尽可能延长档案文件的寿命等。拉美诸国为保管好档案, 尽可能地改善库房条件。一些国家在库房内安装空调设备用以保持稳定的温湿度; 一些国家在馆内设立文件修复室, 及时修复因潮湿和虫蛀而受损的文件。挪威、芬兰、丹麦、瑞典等北欧国家, 档案保管和保护有着得天独厚的自然条件, 因此诸国主要通过抓库房建筑、装具建设和文件修复三个方面的工作来实现档案的安全保管和保护。印度对档案销毁的规定十分严格, 不经国家档案馆的同意, 任何人无权销毁文件。
4 档案开放利用
关于档案的开放利用, 从18 世纪末至今, 一直是档案法规的重要内容之一。目前, 世界上有120 多个国家的档案法规都对此作了规定。不少国家主要是规定了档案封闭期的一般期限( 大都为30 年) , 以及理由充分时审批缩短或延长档案封闭期的程序和手续。有些国家, 如法国、加拿大、日本、澳大利亚等还颁布了档案利用规则、档案开放利用法令、关于开放公共文件的指示等专门法规。美国、丹麦、挪威、瑞典等把档案开放利用纳入了信息自由法。芬兰制定了文件公布法, 其中规定人们利用政府的文件, 若遇到阻拦, 可以向法院起诉。马来西亚的档案法规定, 档案利用与开放必须遵守较严格的规定。
需要指出的是, 随着信息化和全球化的发展, 人们档案意识的增强, 对各种信息的渴求, 使得档案的利用开放问题日渐重要, 信息是一种财富, 合理运用就可以创造更大的财富。许多国家鼓励公众利用档案, 在尊重人们隐私权的同时, 也强调他们的知情权。如美国国会于1966 年通过的《信息自由法案》, 旨在保障美国国民充分实现利用各政府部门所藏档案信息的权利, 从20 世纪70 年代到90 年代, 又六次发布《美国公民运用信息〈信息自由法案〉指南》, 这些指南相当于具体的实施细则。“ 法案” 与“ 指南” 全面肯定了开放公共信息原则, 并使之成为现代社会的一项基本原则。
美国公民从小接受这一法案的教育, 据称, 在10 岁左右即已开始学习。1986 年, 《信息自由法案》重新修订, 其重点在于利用和开放, 内容为“ 公民有权知道”。规定了九项例外: “ 机密资料、牵涉个人行动规律的资料、与其他法律相抵触的资料、商业机密、政府部门间或内部联系的资料、个人隐私、公布可能妨碍执法效力的资料、金融机构资料和石油地分布信息等”, 公民只要不触犯以上九款, 检索信息是十分自由的。联邦档案“ 民有、民治、民用”的观念深入人心, 为利用档案提供了切实的法律保障。加拿大制定的《档案信息获取法》, 类似于美国的《信息自由法案》, 充分赋予了公民获取档案信息的权利。尼日利亚规定, 凡年满18 周岁的公民可以到档案馆查阅档案, 已满50 年的档案可以自由查阅, 不足50 年的必须经过馆长批准。法国对公布和利用的时间划分更为具体: 与司法事务有关的文件、人事案卷、个人医疗文件, 从产生之日起, 分别为满100 年、120 年、150 年, 方可供公民自由查阅,其他所有公共档案的封闭期限只有30 年。《俄罗斯联邦档案全宗和档案馆法》规定: 俄罗斯联邦档案全宗中含有国家机密或受法律保护的秘密的国有文件, 自形成之日起满30 年, 如果法律没有再做新的规定, 可以提供利用。
就档案本身而言, 它是一个巨大的“ 宝藏”, 对它的开放, 就可以使不同的利用者从中获益匪浅, 而对档案馆而言, 开放档案是提高档案馆知名度和充分发挥档案效益的最好途径。档案开放利用是针对档案封闭利用而言的, 开放利用是档案利用工作发展的必然结果。通过颁布各种法规, 促进了档案的进一步开放, 扩大了社会对档案信息资源的充分利用。
5 档案封闭期
关于档案封闭期, 各国档案法也有规定。目前, 许多国家的档案法规定为30 ～50 年, 对于某些不便提供利用的档案封闭期更长,有的长达120 ～150 年。目前, 也有些国家缩短了档案的封闭期限或是做了灵活规定。如1997 年开始施行的《南非新国家档案法令》就缩短了档案的封闭期。
6 档案机构及其职责、任务和档案人员
各国档案法对档案机构及其职责、任务的规定, 主要有两方面: 一方面是有关档案机构的规定, 比如: 确认国家档案行政管理部门、国家档案馆的法人资格及其地位、隶属关系和受档案法规管辖的机构; 另一方面是对档案法规管辖的有关文件、档案机构的职责、任务所作的规定。
由于档案工作是一项涉及保守国家机密和维护国家利益的工作, 因而要求对档案人员作出这些方面的规定。档案人员既是执法者也是守法者, 必须依法进行工作。许多国家的档案法规中除了规定档案人员的业务责任, 还规定了法律责任。如法兰西共和国档案法规定, 档案人员要履行保守机密的职责; 印度尼西亚共和国国家档案管理基本准则规定, 负责保守档案机密的管理人员若非法将档案文件中的情报故意泄露给无权知道这些内容的第三者, 均为犯罪, 将被判处长达20 年的徒刑或无期徒刑; 扎伊尔共和国档案法规定, 档案保管人员若泄露他所保管的档案的秘密内容, 将依照刑法的有关规定受到惩处; 英国公共档案法规定, 每个负责保存公共档案的人员, 都要对档案的安全保管负责。
7 公民隐私权
隐私权是自然人享有的对同公共利益无关的个人信息进行支配的权利。大多数国家的档案法规在遵循开放原则的同时也注意充分尊重公民隐私权。在档案限制利用问题上, 都明确规定涉及个人隐私的档案要延期开放, 隐私部分的档案( 关于公民个人婚姻、财产、健康状况等) 限制利用或不提供利用, 而且将之与涉及国家安全的档案相提并论, 足见对公民隐私权的重视。如在扎伊尔, 涉及个人私生活的文件在移交给国家档案馆50 年后才可提供利用。
在美国, 凡形成期满20 年的机密文件就要进行解密检查, 尽可能地向公众开放。但涉及国家安全、个人隐私的文件开放期从长控制。随着信息与网络技术的快速发展, 电子文件和电子数据交换等现代化通信手段的使用正在急剧增多, 且可望得到进一步的发展,电子档案也因之而相应地急剧增加。鉴于档案立法中的公民隐私权在网络时代和信息社会中的新形势, 近年来很多国家与国际组织都对过去的隐私权保护政策进行了调整, 以加强对个人隐私权的保护力度, 并在总体上表现为专门化、统一化、协调化趋势。如法国颁布了《数据处理: 档案与自由法》, 美国颁布了《隐私权法》, 日本颁布了《个人信息保护法》, 韩国颁布了《隐私法》等。由于互联网突破了时空限制, 使得档案立法中的公民隐私权问题, 实际上已经成
8 档案法律责任及处罚
外国档案法规中对这一问题的规定, 可以说是千差万别。纵观外国档案法规中对法律责任及处罚的规定, 大致有如下情况: 某些国家只在其档案法规中提出违法行为及适用的法律, 如“ 土耳其共和国国家档案条例” 第17 条规定: “ ⋯⋯ 任何有害的行为均按国家财产保管法给予惩处”; 黎巴嫩“ 国家档案中心” 内部条例第13 条规定: “ 管理委员会和国家档案中心的人员要严守职业秘密, 否则将按现行法律和条例予以制裁。” 某些国家则提出了针对违法或犯罪程度的不同而处之相应的刑罚或罚款的具体条款,如塞内加尔共和国档案法第18 条规定: “ 凡以某种方式, 而不是按现行的法令规定, 故意损坏或破坏公共档案文件或寄存的私人档案文件, 将受到监禁五年至十年的惩处。凡故意将上述文件输出国外或进行转让, 将受到半年至两年监禁和罚款2 万至50 万西非法郎的惩处或受到其中一项的惩处。前款规定罪行的未遂行为要按犯罪行为给予惩处。”
换句话说, 各个国家、地区、州的档案法规对法律责任及处罚的规定有轻有重, 手段也各有差异: 有些国家以刑事处罚为主, 如印度尼西亚共和国档案管理基本准则第11 条规定: “ 一、凡蓄意非法占有档案者, 将处以长达十年的徒刑。二、负责保守秘密的档案管理员若非法将档案文件中的情报故意泄露给无权知道这些内容的第三者, 则将被判处长达二十年的徒刑或无期徒刑。三、本条第一、二款提及的行为均为犯罪。” 有些以经济处罚为主, 如澳大利亚联邦维多利亚州公共档案法第19 条规定: “ 任何人非法转移、出卖、损坏或销毁公共档案, 都是犯法行为, 罚款500 澳元。” 有些则刑事处罚和经济处罚兼而有之, 如法兰西共和国档案法第28条: “ 在不妨害刑法第173 条、第254 条和第439 条的情况下, 凡没有履行保管公共档案的职责而将公共档案转移者, 即便没有欺诈意图, 应受到监禁两个月至一年和罚款2 000 法郎至10 000 法郎的惩处, 或受到其中一项的惩处。”
