外国档案立法的基本原则
虽然各国的档案法规体系、类型不尽相同, 但他们在立法时都要遵循其基本原则: 保护档案财富原则, 档案集中管理原则, 档案机构独立性原则和档案开放与利用原则。
1 保护档案财富原则
保护档案财富原则, 其实质就是要维护档案的完整与安全。档案作为一种财富, 从古至今, 都被各国所重视。这是各国档案立法的宗旨及主要内容, 众多法规的建立都是以此为目的的。须知, 拥有丰富的档案财富是我们的前提, 只有以大量的档案财富作基础,我们才可能开展其他的研究与工作。而要有效地保护档案财富, 维护其完整与安全就是至关重要的。
这种保护档案财富的理论被提升到法律的高度, 就成了各国档案立法的一个重要基本原则。正如《示范档案法草案》所指出的:“ 本法的宗旨是: 国家历史档案遗产必须置于政府的保护之下。”《土耳其共和国国家档案条例》规定, “ 档案文件和准备归案的文件应作为国家财产予以保存, 任何有害的行为均按国家财产保管法给予惩处”, “ 移交给国家档案馆的文件都是国家的财产, 不得以任何借口转为私人所有”, “ 不能以任何借口被输出国外”。
2 档案集中管理原则
这种思想古已有之, 如前所述, 古埃及人把有关天文的档案和有关宗教的档案分开来集中保管, 并且把这些档案都集中于爱德夫神庙, 埃及人的这种做法就体现了档案集中管理的思想。
但我们应该注意到, 无论是奴隶制时期还是封建制时期, 集中管理的思想只体现在地点上, 如神庙、寺院、各种档案馆等。到了近代, 集中管理原则才有了更广的含义, 即对整个档案事业的集中统一管理。这样, 档案集中管理就不仅是档案立法的基本原则之一, 还是国家档案事业管理的基本原则, 这不能不称为一大进步。最早体现这一广义含义的是法国, 1794 年的法国档案法明确规定,中央国家档案馆对各地区国家档案馆实行指导和监督。这样就使集中管理原则不仅有历史上延续下来的最初含义, 而且包含了档案事业集中管理的内容, 使对档案本身的集中管理发展到了对整个档案事业的集中管理。
值得注意的是, 在各个国家普遍接受这种思想时, 我们应当看到, 由于社会制度的不同或国家政治体制的不同, 各国对集中管理的原则的遵循与实施是有差异的。如英国, 它的档案管理体制属于明显的分散式类型, 这是由它的政治体制决定的。但它的这种分散式同样也体现了档案集中管理的原则: 第一, 它十分重视档案法制建设, 强调全国档案工作依法行事。早在1838 年, 英国议会就颁布了第一个公共档案法。第二, 英国在公共档案馆下设了档案管理部, 负责对政府部门的档案工作进行检查和指导。第三, 英国通过成立档案工作者协会, 加强全国档案人员的学术交流和业务联系。
通过以上途径, 使全国的档案工作及档案工作人员有了共同遵守的规则, 受到相对统一的监督、指导。档案工作者也有了集中、共同的认识, 故集中管理的思想也随之体现。法国档案工作改革不仅使档案工作发展成为一项独立的事业, 而且首创了集中式档案管理体制。到目前, 法国只在中央设立了一个档案事业行政管理中心———档案局, 负责掌管全国的公共档案和公共档案事业建设, 指导和监督中央和地方国家档案馆的工作。
3 档案机构独立性原则
众所周知, 只有当一门学科、一个机构具有了独立地位, 才能形成与之相适应的一系列研究、工作、法律、法规。档案、档案工作也是如此, 当它发展成为独立的系统时, 才称得上事业的开始。我们知道, 档案工作或档案管理活动在上古时代就已开始, 但长久以来, 这种活动与文件管理、图书管理等管理活动融为一体。这种被包容的情形归根结底就是因为档案工作未得到独立地位, 故得不到真正发展, 只能作为一种被兼容的工作看待。所以说, 一方面,档案机构独立性原则是档案立法的基本原则之一, 具备了独立性,档案立法才有可能实现; 另一方面, 各国档案立法中都将档案机构作为独立的机构去看待, 档案机构才能真正的独立。
在确定了档案机构的独立性原则后, 我们还应该看到, 各个国家在遵循这一原则时也各有不同, 即各国档案机构的设置是不同的。如美国的档案机构有三种类型: 一是联邦档案机构; 二是非联邦档案机构; 三是商业档案机构。英国的档案机构主要有官方、半官方和非官方三种类型。法国分为国家档案机构系统和非国家档案机构系统。意大利的档案机构设置由三部分构成: 国家档案机构、非国家的行政和经济机关的档案馆、私人档案馆, 它们共同组成意大利档案机构体系。
尽管管理方式、性质、设置各不相同, 但共同的是, 它们的档案机构都具有独立性。在实行集中式档案管理体制的国家, 有两种体现形式: 一种是在法国、罗马尼亚、前苏联和当今的俄罗斯等国, 档案机构独立性原则体现为档案事业管理机关的独立地位; 另一种是在瑞典、挪威、芬兰等国, 它们虽然实行集中式档案管理体制, 但不单独设立档案事业管理机关, 其档案机关的独立性体现为中央级国家( 总) 档案馆的独立地位, 这类档案馆都具有保管档案和档案业务指导的双重职能。实行分散式档案管理体制的国家也有两种体现形式: 一种是档案机构的独立性仅指国家( 公共) 档案馆的独立性, 如英国、加拿大、日本、印度等。另一种是美国,其档案机构的独立性在1949 年以前体现为联邦国家档案馆的独立性, 其后, 随着联邦档案事业管理机关的成立, 国家档案馆失去了独立性, 到了1985 年又转而体现为美国国家档案与文件署的独立性。这就是说, 美国联邦档案机关的独立地位经历过一个失而复得的过程。
总之, 档案机构的独立性, 是各国档案法规的重要内容之一,它直接关系到每个国家的档案管理体制。
4 档案开放与利用原则
管理档案的根本目的就是开放利用档案, 这是充分发挥档案的作用, 进而维护国家、公民的权益, 促进国家各项事业发展的根本性措施之一。
档案开放, 标志着档案利用由少数人的特权转变为公民都享有的一种权利, 使它从封闭中走出来。开放意味着档案不再是一种统治的武器, 在现代信息社会成了一种不可替代的信息资源, 可以实现共享。
档案利用, 自古至今各个国家都有, 它是由档案的有用性和可用性决定的, 但我们应该知道, 以前的档案只讲利用, 未谈开放。这种利用, 只是被限制在统治者或拥有者的狭小的范围内的, 可以说, 它是封闭型的, 是一种特权, 只有小部分人为了统治的需要才可利用档案。显而易见, 这与档案具有的价值和所能体现的价值是相违背的, 所以档案开放成为近代各国所迫切追求的。
档案开放原则首先是在法国档案工作改革中提出来的。法国1790 年通过的国家档案馆条例规定, 每一个法国公民, 在每周固定的开放时间内都可到档案馆免费查用所需的文件, 穑月七日档案法又重申了上述规定, 以此作为所有国家档案馆的共同原则。档案开放原则在19 世纪逐渐被欧洲各国所接受, 被誉为“ 档案的人权宣言”, 发展到现代, 已成为各国档案立法的基本原则。法国目前档案的开放和利用, 是以1979 年颁布的《法兰西共和国档案法》为法律依据的; 德国大多数档案馆实行30 年封闭期的制度, 即文件从产生之日起满30 年就可向公众开放, 个别档案馆规定档案封闭期为40 年; 西班牙政府规定, 历史档案满25 年就可以向社会开放, 人事档案和医疗档案的封闭期要长于25 年; 而拉美诸国的档案馆大多数规定档案可以向公众开放, 特别是历史档案, 对它的利用基本上不加限制。如危地马拉、巴拉圭、秘鲁、智利等国家都规定利用历史档案不受限制; 哥伦比亚甚至还规定历史档案的开放没有年代限制。
