外国档案法规的产生与发展
档案立法, 是一个普遍的社会现象, 可以说, 自从档案产生,档案立法问题就随之而来。统治阶级为了维护权威、巩固统治、加强管理, 势必要对反映统治阶级意志的档案严加管理, 因此, 各种档案法规就应运而生。虽然各个国家在不同时期都有自己的特点和发展方式, 但它们维护档案、为档案立法的思想是统一的, 同时,又由于各国的历史背景、管理方式等的不同, 孕育了各具特色的档案法规。
1 外国古代档案法规的起源
法国著名档案学者米歇尔·迪香说过: “ 档案立法这个问题可能和档案本身一样古老而普遍。”早在古代, 统治者和管理者就意识到了档案立法的重要性, 其立法活动和档案思想就体现在各国对档案的一系列收集、整理、保管等过程中。
以世界上的一些文明古国为例:
在古代埃及, 纸草档案一般收藏在箱内, 且分门别类, 如在爱德夫神庙发现的档案: 有关天文的档案装在12 个箱子中, 有关宗教魔法的档案装在另外22 个箱子里, 且这些档案各有目录, 这些目录详细记载着箱内档案的内容。
古印度的摩亨约·达罗和哈拉巴文化遗址中存在大量的铭文档案, 就说明他们有集中保管的思想。古印度对其认为神圣的《吠陀经》编有索引。索引是按颂诗的每一个起首字顺序编排的, 并依次列举其作者、韵律和神祇。
在古巴比伦, 第一王朝的第六代国王汉谟拉比时代已有了专门登记国王指令和命令的书吏和保存副本的制度。古巴比伦已有一套会计文件归档办法。
古希腊和古罗马也制定了档案管理制度与规章。
1900 年, 在希腊克里特岛进行考古时, 发现了米诺斯王宫档案库, 保存有约4 000 块泥板档案, 它们被有序地放在木箱子和石膏箱子里, 箱盖上还残留着一些封印用的印泥。由此可合乎逻辑地推断: 当时既有专门的司书, 又制定了有关档案文件的记录、报告、清点和保管制度。
古罗马, 作为一个强大的奴隶制国家, 其档案工作制度是十分严谨的。档案馆由财政官领导, 馆内设司书和档案员。司书负责答复查询和办理机关与个人需要的文件副本; 档案员负责按国王办事机构、机构负责人和文件种类对档案进行登记和排列上架。古罗马在防止伪造文件进入档案馆方面也采取了一套措施, 如规定财政官有权要求交文件者起誓, 以证明文件的真实性。罗马帝国时代的皇帝档案馆有了更加完善的档案工作规章制度, 馆内档案分为四大类, 设了四个保管部, 每部设有负责人和若干档案员、清册管理员、文牍员, 他们分工负责各项具体工作。
据此, 我们可以看出, 无论是在古代东方国家, 或是在两河流域, 均已有档案法规的萌芽和雏形。正是在这些初步和简单的做法、规章中, 渐渐形成了各具特色的档案法规。
但是, 需要注意的是, 在奴隶制时期, 或是封建社会时期, 档案立法和法规都具有被包容的性质。这是由于那个时代的档案馆不具有独立机构的性质所决定的。虽然统治阶级注重档案法规的建立与维护, 但这种做法只是出于统治者管理国家的需要, 仅仅是他们维护本阶级统治的众多手段中的一种, 是为了私利。正是由于他们的这种阶级局限性, 所以在当时的社会条件下, 不会也不可能建立具有独立机构性质的档案馆, 因而也就不会有独立的、以维护档案自身、提供档案信息资源为社会服务为目的的单独的档案立法活动和法规。只能是被动的、辅助的、附属于统治需要的、被包含在管理国家的一系列方法、规章、政策中。可以说, 独立的档案事业是进行专门的档案立法活动和单独的档案法规的基本条件。
2 外国近代档案法规的形成
谈到外国近代档案法规的发展与建设, 最值得一提的就是法国, 近代档案立法和档案法规开始于法国资产阶级革命时期。
1794 年6 月25 日( 法国共和历二年穑月七日) , 法国大革命胜利后的国民议会审议通过, 并由总统签署, 颁布了世界上首部资产阶级档案工作专门法令——— 《穑月七日法令》。这是世界档案法史上第一部成文的专门档案大法, 是资产阶级档案改革的最重要的成果之一。法国还制定了以此法令为中心的一系列档案法规, 实现了法兰西共和国档案的集中, 建立了包括国家档案馆和地方档案馆在内的档案馆网。宣布“ 开放原则” 为所有档案馆的共同原则,使档案馆的性质发生了历史性的深刻变化。它为资产阶级国家的档案法规建设提供了可供效仿的模式, 具有先驱作用。
随着法国《穑月七日法令》的颁布、实施, 欧洲各国纷纷效仿, 进行和加强了档案法规的建设。荷兰首先行动, 于1814 年3月8 日颁布了荷兰王国的第一个资产阶级档案法律———1814 年3月8 日法律, 并建立了王国总档案馆和省档案馆网。1838 年, 英国颁布了世界上第一个“ 档案法” ——— 《公共档案法》; 1874 年、1875 年, 意大利先后颁布了两个关于档案工作的法令; 1877 年,瑞典颁布了《国家档案馆条例》; 1880 年, 比利时颁布了《全国档案馆网法规》; 1899 年, 丹麦也颁布了本国的档案法等。至此, 各国渐渐进入了依法治档的新阶段。
3 外国现代档案法规的发展
档案法规到了现代更是得到了长足发展, 具体表现在以下几方面:
第一, 产生了社会主义性质的档案法规。社会主义革命在前苏联取得胜利, 社会主义制度因此而建立, 随之出现了社会主义性质的档案法规。1918 年6 月1 日, 列宁签署了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国关于改革和集中统一管理档案工作的法令》( 简称《列宁档案法令》) , 以及其他几项原则和基本内容。《列宁档案法令》确定了集中统一管理档案工作的原则, 并在档案史上第一次提出了“ 国家档案全宗” 概念。它标志着档案史的一个新时期。
第二, 形成了资本主义和社会主义两种不同性质的档案法规并存的格局。第二次世界大战后, 许多社会主义国家纷纷成立。这些新兴独立国家在发展其档案事业时, 必定要建立相应的档案法规,此时, 《列宁档案法令》成了它们学习的榜样。如前南斯拉夫、罗马尼亚、阿尔及利亚等国相继制定了档案法规, 出现了不同的档案法规模式。与此同时, 资本主义国家为了适应本阶级对档案的需要, 也纷纷进行了档案立法, 如日本、加拿大、澳大利亚等, 它们的立法活动对资本主义国家的档案工作起到了很大的促进作用。
第三, 国际档案立法活动已经产生。国际档案理事会和联合国教科文组织对档案立法及各国的档案法规建设起到了巨大的推动作用。如1968 年联合国教科文组织和国际档案理事会联合出版的《热带地区档案工作手册》中涉及档案法规内容; 1967 ～1971 年间国际档案理事会主办的《档案》杂志连续4 期刊登世界各国的档案法规, 以不断推动各国档案立法工作深入发展。
第四, 兴起了研究、修改和重新颁布档案法的热潮。随着新技术的发展、新载体的出现以及社会的发展, 对传统的档案管理和提供利用服务提出了更大的挑战, 档案法规自然也出现了不合时宜的方面, 所以各国兴起了研究、修改和重新颁布档案法规的热潮。如1985 年冰岛颁布了国家档案馆法; 1987 年日本颁布了档案馆法;同年, 加拿大颁布了加拿大国家档案馆法; 1990 年缅甸颁布了缅甸国家文件和档案法; 1994 年芬兰颁布了芬兰档案法等。还有法国, 深感旧的法规阻碍了新的发展进程, 经过了六年的时间, 于1979 年正式颁布了新的档案法。从1945 年起, 法国的档案法被修改过多次, 法国在1988 年7 月28 日颁布的条例中明确规定, 法国国家档案局对省级档案不再实行集中管理, 这种在习惯上被称为“ 地方分权制” 的做法, 虽然没有产生其他更多的效果。但应该相信, 随着理论与技术的进一步发展, 档案法规将越来越走向合理与完善。
在这里, 我们需要重点介绍前苏联的情况, 它的档案工作、档案法规的变化就是紧跟时代变化的最好例证。前苏联的档案法规曾是众多社会主义国家档案立法的典范, 但档案毕竟是服务于国家和社会的, 围绕档案的各种工作、法律、规章必须与国家体制、政策相一致, 所以它的档案法规就要为政权的改变作出相应的变化。
1991 年的“ 八一九” 事件使得苏联分崩离析, 同年12 月25 日,苏联宣告解体, 双鹰国旗在俄罗斯上空飘扬, 其社会制度发生了根本性的变化。1993 年2 月7 日, 俄罗斯联邦总统叶利钦签署了俄罗斯联邦档案全宗和档案馆法。这部新的档案法, 共7 章25 条,较之过去苏联的档案法规, 更全面、周详, 且有破有立, 其中的一些改变是同国家的政治制度直接相关的, 如它明确规定了“ 俄罗斯联邦档案全宗的国有部分和非国有部分”, 非国有部分的档案文件可以出售, 但“ 国家享有优先购买权”; “ 国有部分的文件及检索工具, 可以提供给所有法人和自然人利用”; “ 法人和自然人都享有建立档案馆的权利”。
从以上介绍中, 我们更可以看到, 无论什么时期、什么社会、什么国家, 档案法规并不是一个一成不变的东西, 它会随着时代的变化、时代的要求, 不断地被修改以适应国家与社会对它的要求。
