档案法律与政策、职业道德、标准
1 档案法律与档案政策
档案法律与档案政策是既有联系又有一定区别的两个术语, 但实际工作中却存在一些片面的认识和做法。一种是常以档案政策代替档案法律, 使档案事业管理中使用档案政策手段多于档案法律手段, 对许多适合运用档案法律处理的问题却用档案政策处理, 增加了工作量和管理层次。另一种是认为档案法律即是档案政策, 将档案法律放在与档案政策同等的地位, 降低了档案法律的效力。因此, 必须正确认识两者的概念, 正确运用档案政策与档案法律。
( 1 ) 档案政策的基本概念与作用
档案政策属于管理科学的范畴, 应从管理角度来理解, 是一种行政管理手段, 因此档案政策是指为管理和发展档案事业而制定的方针、策略、指南和准则。档案政策可以由某一国家机构或组织制定, 以此指导和约束与此相关的档案工作; 也可以由国家政府部门或专业机构制定, 以此指导和协调本国或本专业系统的档案工作;还可以由中央政府或地方政府制定适合全国或地方的档案政策, 针对用于指导和约束全国或地方档案工作的特定领域的行为。
档案政策可分为国家档案政策和地方档案政策。国家档案政策是指国家为实现一定时期内档案事业建设发展目标而制定的基本行动准则, 由一系列具体的方针、原则和规定组成, 对国家档案事业具有全局性的指导意义。
地方档案政策是指地方政府为实现一定时期内地方档案事业建设发展目标而制定的基本行动准则, 对地方档案事业具有区域性的指导意义。
档案政策的作用主要表现在两个方面: 一是统一人们的思想认识, 二是统帅和制约档案事业的各项工作。制定和实施档案政策,实际上是国家对档案事业进行的一种宏观管理活动。档案方针政策的制定, 使档案工作的计划、组织、协调、控制活动有了依据和准绳。
( 2 ) 档案法律与档案政策的共性
从对档案政策和档案法律概念的论述中, 我们可以看到这两者具有一定共性, 主要表现在三个方面。
第一, 二者具有共同的宗旨和目标。其宗旨和目标都是为了确保档案安全和有效利用, 充分发挥档案的社会效益和经济效益, 更好地为档案事业发展服务并促使档案事业为经济建设服务。
第二, 二者的根本内容是相同的, 都是由经济基础决定并为经济基础服务的上层建筑的重要组成部分。档案政策包括档案法律,档案法律寓于档案政策之中, 是档案政策的重要组成部分; 档案法律是有关档案政策的条文化、规范化和具体化, 它以有关档案政策为依据, 将经过档案工作实践检验出来的正确的、成熟的档案政策, 经过一定的立法程序, 上升为档案法律。因此, 二者的根本内容是相同的, 都包括确定一定时期内档案事业发展方向、重点和途径, 组织国家档案信息系统政策, 档案事业管理体制与原则、工作地位与作用, 档案机构及其职责, 档案管理活动的行为准则, 档案公布, 档案信息资源开发利用等。
第三, 档案法律的实施与有关档案政策的推行具有一致性。在我国现阶段, 要使档案的保护和开发利用工作适应社会主义市场经的发展, 档案法律和档案政策都会制定与此相关的内容, 而且档
案法律还要适时地进行修改, 否则, 档案法律的实施不仅不能顺应社会发展的潮流, 反而会成为社会发展的一种阻力, 在根据形势变化需要对档案法律进行必要的修改之前, 必须依据档案政策对如何具体运用档案法律进行政策性的指导。可见, 离开档案政策的依据和指导, 要正确地实施档案法律, 发挥档案法律的作用是很难的。同样, 档案政策也离不开档案法律为保证其实施所施行的强制力。
( 3 ) 档案法律与档案政策的差异
档案政策与档案法律既有共性也有差异, 各具有自身特点。
① 制定机关不同
作为国家法律组成部分的档案法律, 是由具有立法权的立法机关制定或认可的, 通过一定的立法程序和立法技术制定出来。在我国就是由全国或地方人大常委会制定或认可, 经过提议、讨论、起草、修改、审议通过、颁布、实施等程序。而档案政策是由党和政府的组织机构制定的, 不需经过立法程序。
② 意志属性不同
由于档案法律是立法机构制定, 因而它具有国家意志的属性。国家意志是指统治阶级通过它所掌握的国家政权, 把自己的意志提升为国家意志, 使之具有普遍的约束力, 成为人们必须遵守的行为准则, 并以国家强制力来保证实施。档案政策不具有国家意志属性, 而是体现决策者的意志, 决策者通过各种档案政策, 把决策者的意志及设想转化成一定的准则来指导具体的档案工作实践。
③ 使用手段不同
档案法律是一种法律手段, 法律面前人人平等, 因而档案法律的贯彻实施可一步到位。档案政策是一种行政手段, 属于档案政策的内容必须层层下传, 因而管理层次较多, 工作量较大。
④ 表现形式不同
档案法律以法律、法令等规范性文件为表现形式, 明确而具体地规定国家机关、团体、企业事业单位和公民在档案保管和利用方面应该做什么, 不应该做什么, 便于人们判明什么是合法的档案行为, 什么是违法的档案行为, 以及对违反档案法律应承担的法律责任, 便于国家对档案执法的监督。档案政策常以党和国家的决定、指示、纲领、宣言、声明、口号、标语等形式表现出来。
⑤ 作用程度不同
档案法律是对档案工作和档案事业发展中最基本、最成熟的问题进行立法, 是由国家制定或认可并通过立法程序制定的, 因而档案法律的作用主要是对档案事业的宏观方面起指导、调控作用; 对档案信息资源安全保管和开发利用起保障作用; 对档案工作中最基本、最普遍的需要贯彻执行的内容起强制作用, 而且这些作用的力度较大, 时效更长, 具有明确的稳定性、长效性。档案政策是对中层问题提出方针、准则和指南, 主要具有指导作用、干预作用、协调作用、教育作用等。同时, 档案政策一般与现实档案工作结合得较紧密, 因而档案政策具有较强的针对性; 档案政策虽在某一阶段也具有一定的稳定性, 但一般会随国家档案事业发展目标, 以及国家政治、经济、文化等社会状况和条件而改变, 而且受到国内外形势的影响, 所以, 档案政策具有一定的阶段性、灵活性和波动性。总之, 档案政策比起档案法律, 其针对性和灵活性强, 但作用力度小, 稳定性差。
⑥ 实施效力不同
档案法律是靠国家强制力保证实施的, 任何机关、团体、企事业单位和公民必须遵守档案法律, 对于违反者, 国家将依法追究其法律责任。档案政策具有一定的约束力, 但不具有国家强制的属性, 违反档案政策不会追究法律责任, 只会受到组织的批评教育和处分。
( 4 ) 档案法律与档案政策的关系
综上所述, 档案法律与档案政策作为国家管理档案事业的两种重要手段, 既有共性, 存在必然联系, 也有差异, 各具有自身的特点。它们之间具有很强的互补性, 二者不是互相排斥, 而是相辅相成的。一部分经过档案工作实践检验的、成熟的档案政策可以升华, 以档案法律的形式固定下来, 更好地调节相应的档案工作与各种信息关系, 档案管理中已有的档案政策为档案法律的制定奠定了坚实的基础。科学合理的档案政策应当受到档案法律的制约与调节, 一方面档案法律条文中应当规定档案政策的制定机构与制定程序, 使档案政策按法定程序制定; 另一方面, 档案政策可能造成的负效应应当得到档案法律的控制, 并具体体现在档案法律的有关条文中。因此, 加强和发展档案事业, 有效地保护和开发档案信息资源, 既要运用档案法律武器, 也要重视档案政策的贯彻执行, 二者不能互相取代。实现档案事业有效管理, 发展档案事业, 需要档案政策和档案法律的相互补充, 相互协调。
2 档案法律与档案职业道德
( 1 ) 档案职业道德概述
档案职业道德, 是指档案工作者在从事档案事业行政管理、档案业务管理与利用服务等项职能活动中, 应当遵守的基本行为准则。它是整个社会职业道德体系中的一个重要组成部分。
档案职业道德的内容主要包括: 忠于职守, 爱岗敬业; 遵纪守法, 严守机密; 博学求进, 公正服务; 忠实守信, 不为功利所动;忠于历史, 维护历史的真实面貌; 严谨求实, 不畏权势等。
档案职业道德具有鲜明的职业性特征、存在方式的具体性特征、形成过程的连续性和继承性特征。
( 2 ) 档案法律与档案职业道德的关系
① 法与道德的联系
在探讨档案法律与档案职业道德关系之前, 有必要先了解法与道德的关系, 因为法与道德, 档案法律与档案职业道德是有一定关系的。法与道德的问题历来也是法学上争论的问题之一。著名哲学家李达在《法律与道德的关系》( 1947 年) 一文中认为: “ 法律中有道德的成分, 道德中也有法律的成分。法律与道德的区别, 只是国家规范中非道德部分的法律与道德规范中未经法律化的部分的道德的区别; 又可以说是包含了道德的法律与未经采定为法律的道德之区别。那些已被采定为法律的道德, 是借国家强制力施行的; 那些未经采定为法律的道德, 是不借国家强制力而放任社会自由遵守的。至于已经采定为法律的道德, 其本身已是法律, 当然保持着法律的本质。”马克思主义法学认为, 不能笼统地交待法与道德的关系。在阶级社会中, 道德具有阶级性, 在社会中占统治地位的道德总是统治阶级的道德。法律所反映的道德不是抽象的, 而是具体的、历史的, 是统治阶级的道德。在此意义上, 两者是相互渗透、相互促进、协调发展的。
② 档案法律与档案职业道德的联系
既然法与道德具有密切的联系, 那么, 档案法律与档案职业道德也有密切的联系, 两者也是相互渗透、相互促进的。其联系具体表现在以下几个方面:
A. 档案法律是传播档案职业道德的有效手段
首先, 在档案立法上对一些重要的档案职业道德要求和原则予以确认, 如“ 档案工作人员应当忠于职守, 遵守纪律, 具备专业知识”; “ 集体所有的和个人所有的档案, 档案的所有者有权公布,但必须遵守国家有关规定, 不得损害国家安全和利益, 不得侵犯他人的合法权益”, 用国家强制力保障其实现。
其次, 在档案法律的实施上, 通过对违反档案法行为的制裁和对合法行为的保护与奖励, 既可以培养档案工作者遵守档案法律的意识, 又可以提高档案工作者的职业道德和观念。例如, 《档案法》关于“ 对于在档案的收集、整理保护和提供利用等方面成绩显著的单位或者个人, 由各级人民政府给予奖励” 的规定就可以起到这方面的作用。
B. 档案职业道德是档案法律的评价标准和推动力量
第一, 档案法律规范必须要有档案职业道德作为价值基础。尽管档案法律和档案职业道德二者不能相互混淆, 但档案法律也并不是完全可以排除档案职业道德价值。失去档案职业道德价值, 就等于失去了判断档案法律善恶好坏的标准。
第二, 档案职业道德的状况制约着档案立法的发展。档案立法的成熟, 取决于政治、经济的发展, 也需要一个良好的社会环境。而档案职业道德水准的提高, 将会为档案法律的制定创造这样一个条件。
第三, 档案职业道德对档案法律的实施起着不可忽视的促进作用。在执法方面, 较高的档案职业道德可以保证执法者做到秉公而断、执法严明; 在守法方面, 档案职业道德意识可以提高人们遵守档案法律的自觉性, 维护档案法律的权威、尊严, 提高同违反档案法律的行为作斗争的积极性。
③ 档案法律与档案职业道德的区别
档案法律与档案职业道德的区别主要可以归为以下几点:
A. 两者的表现形式不同
档案职业道德通常是约定俗成的, 存在于人们的思想和观念之中, 即使通过文字表达, 以公约、守则和决议等形式制定出诸如忠于职守、爱岗敬业、严守机密、忠实守信、维护历史的真实面貌等条款, 其内容也是比较原则、抽象的, 其制定、修改和废除程序也很不严格。档案法律是作为国家制定或认可的规范而存在的, 其成文形式变为法典、法规等具体的规范性文件, 它们的制定、修改和废除都有严格的程序规定。
B. 两者的具体内容存在较大的差异
一般地说, 档案法律的内容比较明确、肯定, 既规定档案工作者的义务, 也规定档案工作者的权利, 而且通常以权利义务的一致性作为条件。档案职业道德的内容则不同, 它侧重于档案工作者的义务而不是权利, 也不要求体现权利和义务的一致性。所以, 档案法律具有“ 两面性”, 而档案职业道德只有“ 一面性”。
C. 两者实现的方式和手段不同
档案职业道德的实施, 不是凭借国家的强制力, 而主要是依靠社会舆论和传统的力量以及档案工作者的自觉维护。可见, 档案职业道德的强制是一种精神上的强制, 档案职业道德正是以此来调整人们的行为的。档案法律则不同, 它的实施, 必须依靠国家强制力保证, 通过外在的强制( 法律制裁) 来强迫档案工作者遵守。
D. 两者调整的范围不尽相同
档案法律调整的是国家机构、企事业单位及公民个人在档案方面的行为, 以及档案工作者的行为。档案职业道德主要是调整档案工作者的行为。从调整范围来说, 档案法律调整的面要宽一些, 档案职业道德调整的范围要窄一些。
总之, 档案法律与档案职业道德既有密切联系, 又有一定区别, 对两者的比较研究, 既具有理论争辩意义, 更具有深刻的档案法制实践意义。面临许许多多在档案立法和执法中亟待解决的档案法律与档案职业道德的矛盾、冲突, 档案立法者和司法者都希望寻找到解决问题的最佳方案。但事实上, 这是很难做到的。片面强调档案法律的安全性原则优先, 或者档案职业道德正义原则优先, 都是错误的。重要的是, 在档案法制实践中, 要正确认识档案法律与档案职业道德的关系, 既要看到它们的一致性和相互作用, 又要看到它们的区别。
3 档案法律与档案工作标准
( 1 ) 档案工作标准概述
档案工作标准, 是以档案工作领域中重复性的事物和概念为对象而制定或修订的各种标准的总称; 它是档案工作中有关单位和个人应当遵守的共同准则和依据。
目前, 我国已经公布了一批档案工作标准, 其中既有国家标准, 也有行业标准和地方标准、企业标准等。
( 2 ) 档案法律与档案工作标准的关系
档案法律与档案工作标准, 既有共性, 也有区别。
其共性在于: 它们都是由国家权威机构发布的, 均是档案事业建设中各有关方面需要共同遵守的行为准则。
其区别在于: 第一, 档案工作标准和档案法律在产生的基础、性质、强制力等方面是有所不同的。档案工作标准是以科学、技术以及普及性的档案工作经验的综合成果为基础, 在各有关方面协商一致的前提下制定并实施; 档案法律却往往是统治阶级利益的反映, 并以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和秩序等为目的。档案法律在法定范围内是强制执行的行为规范; 而档案工作标准依据标准化法的规定精神, 大多是推荐性的标准, 这类标准是指国家鼓励自愿采用的具有指导作用的行为准则。第二, 档案工作标准与档案法律的主要对象与内容侧重点不同。档案工作标准的主要对象与内容侧重于业务性、技术性领域, 注重操作性、技术性行为的统一规范; 档案法律的对象与内容则侧重于较宏观的方面, 原则性和稳定性较强。根据标准化法的规定, 有关标准的主管部门应定期对所制定的标准进行复审, 复审周期一般不超过5 年。
